3 As 182/2014 — Nejvyšší správní soud

3 As 182/2014- 34 - text pokračování 3 As 182/2014 - 38 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Jana Vyklického v právní věci žalobce: Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy, se sídlem Karmelitská 7, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu osobních údajů, se sídlem Pplk. Sochora 27, Praha 7, o přezkoumání rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu osobních údajů ze dne 19. 3. 2010, č. j. INSP-1-0690/09-24, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2014, č. j. 5 A 134/2010 – 55, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 8. 2014, č. j. 5 A 134/2010  55 se zrušuje a žaloba se odmítá . II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek Městského soudu v Praze, jímž bylo zrušeno rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 19. 3. 2010 v části navazující na část „Nápravná opatření“ kontrolního protokolu ze dne 3. 12. 2009, č. j. INSP-0690/09-21/BYT, a kontrolní protokol inspektorky Úřadu ze dne 3. 12. 2009, č. j. INSP-0690/09-21/BYT, v části „Nápravná opatření“ a ve zbytku byla žaloba odmítnuta. Městský soud v Praze se nejprve zabýval otázkou charakteru kontrolního protokolu a rozhodnutí o námitkách, tedy tím, zda se v daném případě vůbec jedná o rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. Při posouzení této otázky vyšel především z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 11. 2007, č. j. 1 As 13/2006 - 90, podle něhož „Uloží-li inspektor Úřadu pro ochranu osobních údajů v rámci kontroly nad dodržováním povinností stanovených zákonem při zpracování osobních údajů (§ 29 odst. 1 písm. a) zákona č. 101/2000 Sb.) opatření k nápravě (§ 40 téhož zákona), jde o správní rozhodnutí podřízené soudnímu přezkumu. Na tomto závěru nemůže nic změnit ani skutečnost, že zákon zde explicitně o vydávání správního rozhodnutí nehovoří; podstatná je vždy materiální povaha správního aktu, nikoliv jeho označení.“ Kontrolní protokol i rozhodnutí o námitkách proto jako správní rozhodnutí přezkoumal. Dále se zabýval otázkou, zda před podáním žaloby byly vyčerpány opravné prostředky ve správním řízení. Námitky podané žalobcem totiž explicitně nesměřovaly proti uloženým nápravným opatřením. Soud byl ovšem toho názoru, že s ohledem na kontext podávaných námitek lze dovodit, že tato opatření napadl žalobce implicitně. Dospěl poté k závěru, že část kontrolního protokolu označená jako „Nápravná opatření“ nedostojí požadavkům na srozumitelnost a určitost uložené povinnosti a naplňuje tak definici nepřezkoumatelnosti podle § 76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. V dalším proto bude třeba naformulovat stanovenou povinnost tak, aby byl jednoznačně určen subjekt, kterému je opatření k nápravě uloženo, kým a na základě jakého zákonného ustanovení, v čem přesně spočívá uložené opatření a jakým způsobem adresát tomuto požadavku dostojí. Opatření by mělo obsahovat i stručné odůvodnění, ze kterého jasně vyplyne, jaké úvahy vedly správní orgán k jeho uložení. V daném případě je podstatné též přezkoumatelným způsobem odůvodnit, jaká nejdelší lhůta pro zpracování osobních údajů v neanonymizované podobě je nezbytná pro plnění zákonem stanovených povinností žalobce a zda doba nezbytně nutná nemůže v žádném případě přesáhnout dobu jednoho roku, když tuto lhůtu jako nejdelší možnou stanovilo předmětné nápravné opatření. K tomu je dle názoru soudu třeba podrobnější a konkrétnější posouzení povinností uložených žalobci zákonem. Kasační stížnost podal žalovaný (dále též stěžovatel nebo předseda Úřadu) z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nesouhlasil především s tím, že by bylo možno z obsahu obecných námitek podaných proti kontrolnímu protokolu implicitně dovodit i námitky proti části „Nápravná opatření“. Tento názor soudu považuje za nesprávný a nezákonný. Stěžovatel má za to, že je třeba rozlišovat mezi opravným prostředkem proti kontrolnímu zjištění a opravným prostředkem proti opatření k nápravě. Tento závěr vyplývá i z § 17 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, podle kterého musí být námitky zdůvodněné, ve spojení s § 26 zákona tohoto zákona a § 37 odst. 2 správního řádu. Námitky jsou dle stěžovatele podáním, které musí být, stejně jako každé jiné podání, určité, tj. musí z něj být zřejmé, čeho se týká a proti čemu směřuje. Stěžovatel je toho názoru, že námitky žalobce proti kontrolnímu protokolu toto splňovaly v tom smyslu, že z jejich označení i obsahu je jednoznačně zřejmé, že nesměřují proti uloženému opatření k nápravě. Podpůrně v této souvislosti stěžovatel odkázal na § 40 odst. 2 zákona č. 101/2000 Sb., o ochraně osobních údajů, ve znění do 30. 4. 2014, ze kterého vyplývá zvláštní, resp. samostatný režim projednání námitky proti uloženému nápravnému opatření - likvidaci. Žalobci přitom byla uložena povinnost anonymizace osobních údajů, což je jinými slovy vyjádřená povinnost likvidace osobních údajů, neboť výsledkem anonymizace je, že osobní údaje přestanou být osobními údaji, ale stanou se anonymními. V tomto případě se tedy námitky podávají k předsedovi Úřadu a osobní údaje jsou do doby jejich vyřízení blokovány, a neuplatní se ani postup podle § 18 odst. 2 a 4 zákona o státní kontrole (tj. možnost, že by kontrolující vyhověl námitkám sám, resp. možnost vyřídit námitky v navazujícím správním řízení). Z uvedeného je zřejmé, že k tomu, aby mohlo být o námitce proti likvidaci rozhodnuto, musí být tato námitka explicitně, v souladu s § 37 odst. 2 správního řádu, jako námitka proti nápravnému opatření označena. Nelze očekávat, že předseda Úřadu bude z námitek proti kontrolním zjištěním a závěrům kontrolního protokolu dedukovat, zda se náhodou nejedná také o námitku proti uloženému nápravnému opatření. Takový postup je v rozporu s principem právní jistoty. Stěžovatel dále uvedl, že výrok napadeného rozsudku je také v rozporu s rozhodnutím předsedy Úřadu, neboť soudem zrušené rozhodnutí předsedy Úřadu žádnou část, která by navazovala na část „Nápravná opatření“, neobsahuje. Výrok rozhodnutí předsedy Úřadu obsahuje části, ve kterých se vypořádává s námitkami proti kontrolním zjištěním a kontrolnímu závěru, nikoliv proti opatření k nápravě. Stejné platí i pro odůvodnění rozhodnutí předsedy, které se nápravnými opatřeními také nezabývá. Pokud by tedy snad platil závěr soudu o implicitní námitce proti nápravnému opatření, byla by žaloba předčasná, neboť předseda Úřadu jako odvolací orgán o této námitce dosud nerozhodl (neboť o ní nevěděl a dle názoru stěžovatele z podání účastníka řízení ani vědět nemohl). Stěžovatel je tedy toho názoru, že žalobce nevyužil všech řádných opravných prostředků ve správním řízení proti uloženému nápravnému opatření, a proto je jeho žaloba v souladu s § 68 písm. a) s. ř. s. nepřípustná. Stěžovatel dále nesouhlasil se závěrem Městského soudu v Praze, že nápravné opatření není dostatečně určité. Z kontrolního protokolu jednoznačně vyplývá, že kontrolovaným byl žalobce a že nápravné opatření bylo uloženo kontrolovanému. Stěžovatel se také domnívá, že uložená povinnost, tj. povinnost anonymizovat osobní údaje, je jednoznačná a nevzbuzuje pochybnosti o tom, co má žalobce učinit. Stěžovatel v této souvislosti odkázal také na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 3 As 124/2013 - 34 ze dne 30. 7. 2014. Má tak za to, že nápravné opatření dostojí požadavkům vyplývajícím z rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 2 As 74/2009  122. Závěrem stěžovatel navrhl, aby byl napadený rozsudek zrušen a žaloba odmítnuta. Nejvyšší správní soud se musel předtím, než mohl přistoupit k přezkoumání napadeného rozsudku z hlediska uplatněných stížních bodů, opětovně zabývat otázkou podmínek řízení o žalobě, konkrétně tím, zda nápravné opatření obsažené v protokolu o kontrole je správním rozhodnutím s atributy podle ustanovení § 65 odst. 1 s. ř. s., zda je žalobce osobou oprávněnou k podání žaloby a zda úkonem stěžovatele bylo nějak zasaženo do jeho veřejných subjektivních práv. Krajský soud při posouzení první otázky vycházel, jak bylo již uvedeno výše, ze starší judikatury Nejvyššího správního soudu, která při definici správního rozhodnutí akcentovala jeho materiální stránku. Dospěl proto k závěru, že protokol o kontrole má charakter správního rozhodnutí v té části, v níž ukládá kontrolovanému subjektu opatření k nápravě, aniž by se zabýval předepsanou formou. Krajskému soudu by v tomto směru nebylo možno nic vytknout, bylo ovšem třeba vzít při posuzování této otázky v úvahu i rozhodnutí Nejvyššího správního soudu novější, a to dokonce rozhodnutí učiněné na úrovni rozšířeného senátu. Ten ve svém usnesení ze dne 16. 10. 2010 č. j. 7 Aps 3/2008 – 98 stanovil, že za rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je nutno považovat jen takové akty správního orgánu, které mají nejen materiální znaky správního rozhodnutí, ale u nichž zákon předpo