4 As 60/2015 — Nejvyšší správní soud

4 As 60/2015- 33 - text 4 As 60/2015 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: STUDENT AGENCY k. s., IČ: 25317075, se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno, zast. Mgr. Markétou Jančurovou, advokátkou, se sídlem náměstí Svobody 86/17, Brno, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Af 32/2014 - 125, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. Předcházející řízení [1] Ministerstvo financí rozhodnutím ze dne 13. 7. 2009, č. j. 16/53715/2009/1634, rozhodlo o odvolání proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 21. 5. 2009, č. j. 7826/09-2700-700601 R-20, tak, že výši pokuty uložené podle § 17 odst. 1 písm. b) zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, změnilo na 900.000 Kč a dobu, za kterou byla pokuta uložena, vymezilo obdobím od 1. 1. 2007 do 28. 9. 2008. Ve zbytku ministerstvo odvolání podle § 90 odst. 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, odmítlo a prvostupňové rozhodnutí potvrdilo. Ministerstvo se ztotožnilo se závěrem finančního ředitelství, že žalobce do výpočtu koeficientu „k“ pro propočet věcně usměrňované ceny veřejné vnitrostátní pravidelné autobusové dopravy (dále též jen „linková doprava“) na rok 2007 a 2008 zahrnul do ekonomicky oprávněných nákladů neoprávněně silniční daň ve výši 367.866 Kč. Jelikož vozidla zabezpečující z více jak 80 % linkovou dopravu byla dle § 3 písm. c) zákona č. 16/1993 Sb., o dani silniční, od této daně osvobozena, náklady na silniční daň nebyly u těchto vozidel ekonomicky oprávněným nákladem v kalkulaci věcně usměrňované ceny. Zároveň ministerstvo totožně s finančním ředitelstvím konstatovalo, že žalobce sice propočetl pro rok 2007 a 2008 věcně usměrňované ceny plného jízdného koeficientem „k“, ale na více než 50% linek takto propočtenou cenu plného jízdného překročil. Žalobce v celém řízení nedoložil dle části II. položky č. 7 bodu 6 výměru č. 1/2007, respektive části II. položky č. 4 bodu 6 výměru č. 1/2008 (dále jen „cenové výměry“), souhlas příslušného dopravního úřadu s navýšením ceny o 20 % a žalobce navýšil regulované ceny v nižší procentní výměře i na dalších linkách. Jelikož ministerstvo nepovažovalo kontrolní zjištění týkající se porušení cenových předpisů v období od 29. 9. 2008 do 31. 12. 2008 z důvodu rozporů, které shledalo v tvrzených skutečnostech, za dostatečně prokázané, zkrátilo v odvolacím řízení období, za které byla uložena pokuta. Zároveň v souladu s § 17 odst. 2 zákona o cenách snížilo pokutu ve výše uvedeném rozsahu. [2] Žalobou podanou dne 14. 8. 2009 se žalobce domáhal zrušení nadepsaného rozhodnutí ministerstva. Namítal, že žalovaný rozhodl na základě cenových výměrů, které byly vydány v rozporu se zákonem o cenách, protože zákon umožňuje cenovým orgánům regulovat cenu jen v taxativně vymezených případech. Rozhodnutí cenových orgánů musí být rovněž přezkoumatelné, jinak by se jednalo o porušení čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“). Žalobce se domníval, že cenová regulace v oblasti linkové dopravy mohla být aplikována pouze na případy, kdy byla provozována v rámci dotovaných závazků veřejných služeb. Cenovou regulaci na trhu služeb, kde funguje hospodářská soutěž, dále považoval za omezení vlastnického práva se všemi ústavněprávními následky; v regulaci cen také spatřoval analogii s tarifním zvýhodněním určitých sociálních skupin v linkové dopravě. Zároveň povinnost respektovat regulované ceny považoval za uložení závazku veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 ze dne 26. 6. 1969l [respektive nařízením Evropského parlamentu a Rady (EHS) č. 1370/2007 ze dne 23. 10. 2007], a proto bylo na místě poskytnout odpovídající kompenzace. Absenci kompenzací v situaci, kdy regulovaná cena nedosahovala ceny obvyklé, žalobce považoval za porušení čl. 11 odst. 4 Listiny, který umožňuje omezení vlastnického práva toliko ve veřejném zájmu, na základě zákona a za úplatu. [3] Městský soud v Praze věc rozhodl rozsudkem ze dne 20. 12. 2013, č. j. 8 Ca 219/2009-92, který ale zrušil Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 6. 6. 2014, č. j. 4 As 48/2014 - 71, z toho důvodu, že městský soud vydal rozhodnutí, aniž by byla splněna podmínka řízení – pasivní legitimace – pro rozhodnutí ve věci samé. V mezidobí totiž přešla působnost z Ministerstva financí, jako odvolacího orgánu, na Odvolací finanční ředitelství, avšak městský soud nadále jako s účastníkem jednal s Ministerstvem financí, čímž porušil § 69 na konci s. ř. s. Uvedený rozsudek shledal Nejvyšší správní soud dále nepřezkoumatelným, protože se městský soud nezabýval žalobcovou námitkou, že aplikace posuzovaných cenových výměrů na jím provozovanou linkovou dopravu je v rozporu se zákonem a s ústavním pořádkem. [4] V dalším řízení městský soud žalobu rozsudkem ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Af 32/2014-125, zamítl a žádnému z účastníků nepřiznal právo na náhradu nákladů řízení. V odůvodnění uvedl, že žalobce v podané žalobě nenamítal, že by se nedopustil porušení cenových předpisů. Žalobce se domníval, že cenové výměry žalovaného, podle nichž byly stanoveny v letech 2007 a 2008 ceny vnitrostátní silniční linkové osobní autobusové dopravy, nejsou v souladu se zákonem o cenách. Městský soud v této otázce odkázal na četnou judikaturu Ústavního a Nejvyššího správního soudu, ze které dovodil, že cenové výměry jsou právními předpisy. Proto vydáním cenových výměrů, jako právní předpisů, nemohlo dojít k porušení čl. 36 odst. 2 Listiny. [5] Městský soud se dále ztotožnil s žalovaným, že cenovým výměrem Ministerstva financí je pro příslušný rok vydáván seznam zboží, na které se vztahují regulované ceny, přičemž tímto způsobem byla regulována i veřejná vnitrostátní pravidelná autobusová doprava. Úprava se týkala všech subjektů prodávajících určený druh zboží bez ohledu na to, zda měl přepravce uzavřenou smlouvu o závazku veřejné služby (část II. položky č. 4 výměrů Ministerstva financí č. 01/2007 a č. 01/2008). Vzhledem k tomu, že cenový výměr Ministerstva financí má charakter právního předpisu, městský soud konstatoval, že se nejednalo v případě povinnosti k věcnému usměrnění cen o závazkový vztah, nýbrž o povinnost vyplývající z právního předpisu, a proto byl odkaz žalobce na nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 nepatřičný. Institut veřejné služby nebylo možné směšovat s institutem cenové regulace. [6] Závěrem se městský soud zabýval námitkami žalobce zpochybňujícími přípustnost cenové regulace v posuzovaném případě v souladu s právním názorem Nejvyššího právního soudu vysloveným v rozsudku ze dne 6. 6. 2014, č. j. 4 As 48/2014 - 71. Dospěl k závěru, že cenová regulace se týká všech dopravců, protože cenový výměr neobsahuje ustanovení, podle něhož by dopadal pouze na dopravce poskytující vnitrostátní linkovou dopravu v rámci závazku veřejné služby, a samotný zákon o cenách v § 1 odst. 6 vymezuje případy, kdy je možné ceny regulovat, aniž by omezoval takovou regulaci pouze na některé dopravce. Městský soud dále konstatoval, že námitka ohledně porušení čl. 11 odst. 4 Listiny tím, že regulované ceny nedosahují cen obvyklých a stát rozdíl nenahrazuje, by mohla být důvodná, pokud by cena určená cenovým výměrem skutečně nedosáhla ceny obvyklé, nezahrnovala nebo nezohledňovala všechny nutně vynaložené náklady a neumožňovala dopravci dosáhnout zisku. V takovém případě by pak bylo možné regulaci cen považovat za rozpornou s Ústavou České republiky (dále jen „Ústava“) a Listinou. Jelikož žalobní námitka obsahovala ale pouze obecná tvrzení, která žalobce nijak nerozvedl a nijak nedoložil, nedalo se z ní zjistit, že by nařízená cenová regulace porušovala ústavní práva žalobce, a proto městský soud námitku zamítl. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [7] Kasační stížností podanou dne 16. 3. 2015 brojí žalobce (dále též „stěžovatel“) proti nadepsanému rozsudku. Stěžovatel předně namítá, že rozsudek městského soudu není dostatečně odůvodněný v otázce zákonnosti a ústavní konformity aplikace cenových výměrů na linkovou dopravu provozovanou stěžovatelem. Městský soud dospěl pouze k závěru, že posuzovanou cenovou regulaci lze aplikovat na jakékoli dopravce, protože opačný závěr nevyplývá ani z cenových výměrů, ani z § 1 odst. 6 zákona o cenách. Stěžovatel oproti tomu považuje takový výklad a aplikaci za zásah do ústavních práv zaručujících vlastnictví a podnikání; zároveň je odůvodnění městského soudu nepřezkoumatelné, protože se soud nezabýval podmínkami, za nichž bylo možné posuzovanou cenovou regulaci uplatnit, a zda byla regulace nezbytná. Dále uvádí, že cenové orgány mohou přijímat regulační opatření pouze za podmínek stanovených zákonem a jejich rozhodnutí musí