6 As 114/2014 — Nejvyšší správní soud

6 As 114/2014- 55 - text pokračování 6 As 114/2014 - 65 U S N E S E N Í Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy senátu Josefa Baxy a soudců Jany Brothánkové, Lenky Matyášové, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila, Karla Šimky a Daniely Zemanové v právní věci žalobce: P. S., zastoupeného JUDr. Janem Zůbkem, advokátem, se sídlem Radhošťská 1942/2, Praha 3, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, týkající se žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. září 2013, č. j. KUJCK 47966/2013/ODSH, sp. zn. ODSH 45216/2013/addv SO2, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 22. dubna 2014, č. j. 10 A 121/2013 - 32, t a k t o : I. Záznam stanoveného počtu bodů v registru řidičů podle § 123b odst. 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), je „trestem“ ve smyslu čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod a čl. 7 odst. 1 věty druhé Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. II. Věc s e v r a c í k projednání a rozhodnutí šestému senátu. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení [1] Žalobce dosáhl ke dni 19. 10. 2012 celkového počtu dvanácti bodů v registru řidičů a v důsledku toho mu byla dne 5. 11. 2012 doručena výzva k odevzdání řidičského průkazu. Žalobce podal námitky proti záznamu bodů do registru řidičů, které Magistrát města České Budějovice (dále jen „magistrát“) rozhodnutím ze dne 13. 3. 2013, č. j. MAU/27227/12 Zr, zamítl. Vzhledem k tomu, že jedno z rozhodnutí, na jehož základě byly body zaznamenány, bylo v mezidobí zrušeno v přezkumném řízení, magistrát potvrdil provedený záznam 11 bodů. Proti rozhodnutí o zamítnutí námitek podal žalobce odvolání, které bylo následně zamítnuto v záhlaví označeným rozhodnutím žalovaného. [2] Žalobou podanou ke Krajskému soudu v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) se žalobce domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí. Žalobce brojil zejména proti záznamu bodů provedenému na základě rozhodnutí Městského úřadu v Českém Krumlově ze dne 13. října 2011, č. j. MUCK 52236/2011, jímž byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku podle § 125c odst. 1 písm. f) bodu 1 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), podle něhož se přestupku dopustí, kdo v rozporu s § 7 odst. 1 písm. c) téhož zákona při řízení drží v ruce nebo jiným způsobem telefonní přístroj nebo jiné hovorové nebo záznamové zařízení. Uvedeného přestupku se žalobce dopustil dne 30. 6. 2011. Rozhodnutí o přestupku nabylo právní moci dne 8. 11. 2011. Na základě tohoto rozhodnutí byly stěžovateli do registru řidičů zaznamenány tři body, ačkoliv s účinností od 1. 8. 2011 byl zákonný bodový postih za daný přestupek snížen ze tří bodů na dva. Podle žalobce tak správní orgán pochybil tím, že neaplikoval pozdější příznivější právní úpravu, byť tak s ohledem na čl. 40 odst. 6 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) a na čl. 7 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) učinit měl. [3] Krajský soud žalobu zamítl. S odkazem na judikaturu Nejvyššího správního soudu dovodil, že bodový systém není trestní sankcí, nýbrž administrativním opatřením, a proto označil žalobcovu argumentaci čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy za zcela nedůvodnou, neboť obě ustanovení dopadají na ukládání trestů za trestné činy. Záznam tří bodů za zmíněný přestupek byl v souladu se zákonem, protože podle přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb., kterým se mění zákon č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, platí, že při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná porušením vybraných povinností stanovených předpisy o provozu na pozemních komunikacích řidičem motorového vozidla před účinností tohoto zákona se postupuje podle zákona č. 361/2000 Sb., ve znění účinném do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. [4] Proti výše uvedenému rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) dne 16. 5. 2014 kasační stížnost z důvodu nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení [§ 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“)] a z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající v nedostatku důvodů rozhodnutí [§ 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.]. [5] Stěžovatel spatřoval pochybení krajského soudu především v tom, že špatně posoudil otázku příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele, který plyne z čl. 40 odst. 6 Listiny a z čl. 7 odst. 1 Úmluvy a na něj navazující judikatury [rozsudek velkého senátu Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) ze dne 17. září 2009, Scoppola proti Itálii (č. 2), stížnost č. 10249/03]. S odkazem na judikaturu Ústavního soudu uvádí, že daná ustanovení je třeba aplikovat i v režimu správního trestání, a dovozuje, že bodový systém zavedený zákonem o provozu na pozemních komunikacích představuje formu správního trestání svého druhu, na které dopadá čl. 6 a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. V tomto směru poukázal zejména na rozsudek ESLP ze dne 23. 9. 1998, Malige proti Francii, stížnost č. 27812/95, na usnesení Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2010, sp. zn. IV. ÚS 498/10, a na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 12. 2010, č. j. 1 As 41/2010 - 106. Jestliže tedy novela zákona o provozu na pozemních komunikacích nabyla účinnosti v době projednávání přestupku stěžovatele, měla být aplikována nová, pro něj příznivější právní úprava, a podle ní zaznamenány za daný přestupek do registru řidičů toliko dva body. [6] Na tom podle jeho mínění nic nemění ani přechodné ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb., které ukládá postupovat při zaznamenávání bodů do bodového hodnocení za jednání spáchaná před účinností tohoto zákona podle znění účinného do dne nabytí účinnosti tohoto zákona. Předmětné ustanovení je třeba interpretovat ústavně konformně, a to tak, že dopadá pouze na procesněprávní otázky, nikoliv na oblast hmotněprávní. Na podporu svého tvrzení odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 10. 2004, č. j. 6 A 126/2002 - 27, publ. pod č. 461/2005 Sb. NSS. [7] Stěžovatel tvrdil, že v kontextu celého bodového systému představuje záznam bodů vedlejší trest, a proto je třeba na něj vztáhnout čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy. Závěry správních orgánů o tom, že se jedná o pouhé administrativní opatření, jsou v rozporu s výše citovanou judikaturou a lze usoudit, že jsou motivovány obavami, že v případě uznání sankční povahy záznamu bodů by bylo nutné přihlížet k principu ne bis in idem. [8] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřuje v tom, že krajský soud své závěry dostatečně neodůvodnil. Krajský soud se omezil na pouhé konstatování, že bodové hodnocení je administrativním opatřením, a nikoliv sankcí za přestupek, a proto bylo třeba aplikovat intertemporální ustanovení čl. II odst. 1 zákona č. 133/2011 Sb. Krajský soud se však v napadeném rozsudku nijak nevyrovnal s jeho argumentací, zejména s odkazy na relevantní závěry plynoucí z judikatury ESLP, Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu. Relevance mezinárodních lidskoprávních smluv, v tomto případě Úmluvy, je přitom s ohledem na čl. 10 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“) a na související judikaturu Ústavního soudu nezpochybnitelná. [9] Ze všech výše uvedených důvodů navrhl, aby napadený rozsudek zrušil a věc vrátil krajskému soudu k novému projednání. II. Dosavadní judikatura [10] Nejvyšší správní soud se ve své rozhodovací činnosti k problematice příkazu retroaktivity ve prospěch pachatele při záznamu bodů do registru řidiče dosud výslovně nevyjádřil. Šestý senát ovšem při předběžné poradě v nyní projednávané věci dospěl k závěru, že řešení této otázky je do značné míry závislé na obecnější otázce právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů, k níž se soud v minulosti vyslovil opakovaně. Teprve po jejím zodpovězení lze totiž zvažovat případnou ústavně konformní interpretaci přechodného ustanovení čl. II bodu 1 zákona č. 133/2011 Sb., jež by ve světle čl. 40 odst. 6 Listiny a čl. 7 odst. 1 Úmluvy zúžila jeho aplikační rozsah pouze na otázky procesní, případně vůbec ústavnost tohoto zákonného ustanovení ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy. Z tohoto důvodu považoval šestý senát za korektní postoupit věc rozšířenému senátu k řešení obecnější otázky právního posouzení povahy záznamu bodů do registru řidičů. [11] Již v rozsudku ze dne 28. 2. 2006, č. j. 4 As 5/2005 - 63, soud výslovně konstatoval, že body „nejsou sankcí za přestupek, ale pouze administrativním opatřením ohodnocujícím nebezpečnost spáchaného přestupku a registrujícím jeho spáchání.“ V souvislosti s problematikou zásady zákazu