1 As 181/2016 — Nejvyšší správní soud

1 As 181/2016- 33 - text 1 As 181/2016 - 36 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Lenky Kaniové v právní věci žalobkyně: SETRA, spol. s r.o., se sídlem Zvonařka 16, Brno, zastoupena JUDr. Janem Svobodou, advokátem se sídlem Příkop 2a, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 7. 9. 2012, č. j. 975/560/12, 34030/ENV/12, sp. zn. OV 8/12, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2016, č. j. 5 A 180/2012 – 72, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobkyně n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a řízení před městským soudem [1] Rozhodnutím ze dne 22. 2. 2012, č. j. ČIŽP/46/OOV/SR02/1109291.007/12/HZP, uložila Česká inspekce životního prostředí (dále též „ČIŽP“) žalobkyni pokutu ve výši 200.000 Kč za spáchání správního deliktu dle § 125a odst. 1 písm. l) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), a současně žalobkyni uložila povinnost uhradit náklady řízení v částce 1.000 Kč. Uvedeného deliktu se žalobkyně dopustila tím, že dne 9. 6. 2011 neučinila přiměřená opatření, aby látky závadné vodám (silně znečištěné dešťové a výluhové vody) neodtékaly z provozu kompostárny ve Vyskytné nad Jihlavou volně do okolního terénu. Proti rozhodnutí ČIŽP podala žalobkyně odvolání, které žalovaný zamítl. [2] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně žalobou podanou u Městského soudu v Praze. Ten nezákonnost postupu správních orgánů v souvislosti se zajištěním důkazů neshledal. ČIŽP nesepsala dva protokoly o jedné skutečnosti, jak se žalobkyně domnívala – jedná se o dvě různé písemnosti: V zápise z inspekčního šetření správní orgán standardně popisuje průběh šetření a zjištěné okolnosti konkrétního případu, oproti tomu protokol o zajištění důkazu slouží k zachycení průběhu zajištění důkazu a odůvodnění naplnění podmínek pro zajištění důkazu. Z ustanovení § 18 ani § 138 správního řádu nelze dovozovat, že by musely být protokol či usnesení o zajištění důkazů vyhotoveny přímo na místě, kde se úkon provádí. Určitý časový rozestup mezi dnem, kdy byly důkazy zajištěny a dnem vyhotovení protokolu a usnesení o zajištění důkazu není nezákonný. ČIŽP navíc dovodila hrozící nebezpečí z prodlení, neboť pracovník žalobkyně odpovědný za provoz kompostárny opakovaně nereagoval na snahu navázat s ním telefonický kontakt. Právo žalobkyně být přítomna u zajištění důkazu a vyjádřit se k němu nebylo porušeno. V průběhu inspekčního šetření a zajišťování důkazu byla přítomna další nestranná osoba, která průběh šetření popsaný v zápise stvrdila svým podpisem a městský soud proto neměl důvod pochybovat o průběhu šetření ani o nekontaktnosti odpovědného pracovníka. Od provedení navrhovaného důkazu výslechem svědka (odpovědného pracovníka žalobkyně) nebylo možné očekávat žádné podstatné nové skutečnosti. Nedostatek odůvodnění rozhodnutí ČIŽP mohl zhojit žalovaný v odvolacím řízení, protože rozhodnutí prvostupňového správního orgánu a rozhodnutí odvolacího orgánu tvoří jeden celek, stejně jako řízení před správním orgánem prvního stupně a řízení odvolací je jediným správním řízením od zahájení do právní moci konečného rozhodnutí. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [3] Proti napadenému rozsudku podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) kasační stížnost z důvodů podle § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). [4] Skutková podstata správního deliktu podle § 125a odst. 1 písm. l) vodního zákona nebyla naplněna, resp. správní orgány učinily nedostatečná skutková zjištění. Podstatnými pro závěr o naplnění skutkové podstaty bylo zjištění, zda stěžovatelka zacházela se závadnými látkami, zda došlo k jejich úniku do podzemních či povrchových vod a zda se tak stalo v důsledku absence přiměřených opatření ze strany stěžovatelky. Jak obecná definice § 39 odst. 1 vodního zákona, tak definice podle přílohy 1 téhož zákona vymezují závadné látky buď jejich účinkem, nebo jejich chemickou podstatou. Z legálních definic bez dalšího nevyplývá, zda znečištěné a výluhové vody kompostárenského provozu či samotný kompost a jeho meziprodukty jsou či nejsou závadnými látkami. K závěru o naplnění skutkové podstaty tak bylo zapotřebí naplnění alespoň jedné z uvedených definic, tj. buď zjistit konkrétní chemické a jiné vlastnosti zjištěných unikajících látek, nebo vymezit důvody závadnosti látek na základě podložených, srozumitelných a přezkoumatelných odborných poznatků uvedených v napadeném rozhodnutí. Správní orgány jakož i městský soud se při zkoumání otázky závadnosti z kompostárny unikajících látek omezili toliko na konstatování výsledků vyšetření vzorků č. 9822/2011/HL, 9823/2011/HL ze dne 22. 6. 2011. Žalovaný naplnění obsahu pojmu závadné látky ve smyslu vodního zákona nevěnoval náležitou pozornost, čímž řízení zatížil vadou, která má za následek nezákonnost napadeného rozhodnutí. [5] Stěžovatelka brojí proti zákonnosti opatření důkazních prostředků v podobě odebraných vzorků a pořízené fotodokumentace dne 9. 6. 2011. Fotodokumentace, jakož i výsledky rozborů vzorků ze dne 22. 6. 2011 obsažené ve spise, nebyly důkazem zajištěným podle § 138 správního řádu, a nemohly proto být podkladem pro vydání rozhodnutí. Žalovaný v rámci odvolacího řízení vyvozoval závěry z podkladů, které byly získány v rozporu se správním řádem, na jejich základě proto nemohou být činěny žádné skutkové ani právní závěry. Krom uvedených nezákonných důkazů ve spise není obsažen žádný procesně využitelný důkaz, na základě kterého by bylo možné učinit závěr o závadnosti vod vytékajících z kompostárny. Městský soud pochybil, když námitce o nezákonnosti důkazů nepřisvědčil. [6] Skutková zjištění stojí rovněž na protokolu o zajištění důkazu a zápisu z inspekčního šetření jako podkladech pro rozhodnutí. Došlo k sepsání dvou různých protokolů o tomtéž úkonu, tyto jsou však ve správním řízení jako důkazy a podklady nepřípustné. Jelikož bylo ohledání provedeno v rozporu se správním řádem, pak jako podklad pro rozhodnutí nelze použít ani zjištění učiněná při tomto úkonu a zachycená v protokolu o zajištění důkazu. Stěžovatelka v této souvislosti shrnula skutková zjištění plynoucí ze zápisu. [7] ČIŽP postupovala při zajištění důkazů v rozporu s § 138 správního řádu, když nejprve dne 9. 6. 2011 důkazy fakticky zajistila a teprve následně až dne 28. 6. 2011 rozhodla o zajištění důkazů. Podle názoru žalobkyně správní orgán může v případě hrozby nebezpečí z prodlení dodatečně oznámit usnesení o zajištění důkazu, avšak ze správního řádu nelze dovodit, že by tak mohl učinit až na základě výsledků rozborů odebraných vzorků. ČIŽP začala se zajišťováním důkazů v době, kdy pro tento úkon nebyly splněny zákonné podmínky dle § 138 správního řádu a teprve v průběhu provádění tohoto úkonu využila nemožnosti telefonicky se spojit s p. Š. k odůvodnění potřeby zajistit důkazy, s čímž nelze souhlasit. [8] ČIŽP nedodržela předpisy týkající se vodoprávního dozoru podle vodního zákona, jakož ani předpisy týkající se informační povinnosti správních orgánů podle zákona o státní kontrole. O zahájení kontroly nebyl vyrozuměn statutární orgán stěžovatelky tak, aby mu byl umožněn prostor být kontrole (byť potenciálně) přítomen a bránit svá práva. Právo stěžovatelky být přítomna při inspekčním šetření nebylo zaručeno. Zápis o inspekčním šetření konstatuje pouze to, že z místa inspekčního šetření se inspektoři opakovaně pokoušeli telefonicky kontaktovat odpovědného zástupce stěžovatelky pana Š., avšak ke spojení nedošlo. Ze zápisu není zřejmé, zda se rovněž pokusili kontaktovat přímo jednatele kontrolované osoby, že by odpovědná osoba odmítla svou účast, resp. zda vůbec byla za tímto účelem kontaktována. Rovněž není zřejmé, zda se ČIŽP pokusila o kontakt ještě před vstupem do prostoru kompostárny. Postup ČIŽP nesměřoval k tomu, aby kontrolovaná osoba byla odběru vzorků přítomna a stěžovatelce tedy nebyla poskytnuta reálná možnost k obraně jejích práv při zajišťování zásadního podkladu pro pozdější skutkové závěry. S ohledem na to výsledky analýzy odebraných vzorků nemohou být v dané věci podkladem pro skutkové závěry správního orgánu ani jako zjištění v rámci kontrolní činnosti podle § 112 vodního zákona. [9] Závěr o tom, že žalobkyně nakládala nedovoleně se závadnými látkami, ČIŽP odůvodnila toliko odkazem na zjištění učiněná na základě rozboru odebraných vzorků a odkazem na postup správního orgánu v daném řízení. Takové konstatování sice směřuje k vymezení závadnosti látek na základě obecných odborných poznatků, je však v této podobě zcela obecné a nepřezkoumatelné