1 As 48/2017 — Nejvyšší správní soud

1 As 48/2017- 33 - text pokračování 1 As 48/2017 - 38 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Fe MARKET, s. r. o., se sídlem Ostrata 130, zastoupeného JUDr. Radkem Foralem, advokátem se sídlem Masarykovo nám. 220, Napajedla, proti žalovanému: Krajský úřad Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 10. 2014, č. j. KUZL 64764/2014, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) J. P., II) L. P., oba zastoupeni Mgr. Pavlem Černým, advokátem se sídlem Údolní 33, Brno, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 9. 12. 2016, č. j. 30 A 100/2014 – 208, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žalobce n e m á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému s e n e p ř i z n á v á právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím Městského úřadu Kroměříž, odbor životního prostředí ze dne 10. 6. 2013, č. j. MeÚKM/036840/2013/OZP/Še, byla žalobci uložena podle § 129 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), v pořadí již třetí donucovací pokuta ve výši 1.500.000 Kč, a to na základě exekučního příkazu ze dne 25. 11. 2011, č. j. MeUKM/082498/2011/OZP/Še, kterým byla proti žalobci nařízena exekuce ukládáním donucovacích pokut k vymožení povinností uložených rozhodnutím prvostupňového správního orgánu ze dne 25. 2. 2010, č. j. MeUKM/011919/2010 (dále též „rozhodnutí o dekontaminaci“). Žalovaný výše označeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí správního orgánu 1. stupně o uložení donucovací pokuty. II. Řízení před krajským soudem [2] Žalobce proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobou podanou u Krajského soudu v Brně. Dle žalobce je rozhodnutí o dekontaminaci – tedy titul, na jehož základě je veden výkon rozhodnutí – nicotným právním aktem. Svůj názor žalobce odůvodnil tím, že rozhodnutí o dekontaminaci odkazuje na § 27 odst. 1 zákona č. 17/1992 Sb., o životním prostředí (dále jen „zákon o životním prostředí“), avšak podle žalobce aplikaci citovaného ustanovení znemožňuje to, že zákon postrádá určení konkrétních správních orgánů a procesní ustanovení pro nápravná opatření. Zajištění nápravy ekologické újmy je řešeno podle zvláštních zákonů, a proto by mělo být postupováno přednostně podle zákona č. 167/2008 Sb., o předcházení ekologické újmě a její nápravě. [3] Námitku nicotnosti rozhodnutí o dekontaminaci krajský soud shledal nedůvodnou, neboť uvedené rozhodnutí žalobce již napadl u krajského soudu samostatnou žalobou, jenž ji zamítl rozsudkem ze dne 24. 5. 2011 č. j. 30 A 60/2010 – 77. Kasační stížnost proti tomuto rozsudku žalobce nepodal. Pokud tak v tomto řízení stěžovatel námitku nicotnosti neuplatnil a zároveň nicotnost neshledal ani krajský soud, nemusel se v odůvodnění rozsudku touto otázkou výslovně zabývat. Navíc v posuzovaném případě nebylo rozhodováno o povinnosti nahradit ekologickou újmu v penězích, tudíž ani absentující zvláštní právní předpis nebránil tomu, aby mohla být škůdci uložena povinnost k obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému. [4] Dále žalobce ještě ve vztahu k rozhodnutí o dekontaminaci uvedl, že jím uloženou povinnost nemohl splnit. Než k jejímu splnění mohl přistoupit, musel, v souladu s vyhláškou č. 294/2005 Sb., o podmínkách ukládání odpadů na skládky a jejich využívání na povrchu terénu, předložit protokol o výsledcích zkoušek (vlastnostech odpadu), tedy odebrat ze zeminy vzorky a provést jejich rozbor. To bylo také uvedeno v projektu, který žalobce nechal zpracovat jako podklad k provedení prací a splnění povinnosti dle zmíněného rozhodnutí. To však nemohl učinit, neboť osoby zúčastněné na řízení ho s pracovníky, kteří měli provádět odběr vzorků, na svůj pozemek odmítly vpustit. [5] I tuto námitku však krajský soud shledal nedůvodnou, a to na základě skutkového stavu, jenž zjistil z obsahu správního spisu a dokazování, které provedl. Předmětným rozhodnutím byla uložena povinnost obnovení přirozené funkce narušeného ekosystému na zemědělském pozemku ve vlastnictví osob zúčastněných na řízení. Současně bylo žalobci uloženo zadat veškeré specializované práce firmě pro provádění sanací, která před vlastním zahájením zpracuje projekt, ze kterého bude zřejmý její postup. Odběry vzorků pro rozbory musí být prováděny akreditovanou laboratoří, přičemž o veškerých svých krocích musí žalobce informovat osoby zúčastněné na řízení. Ty jsou povinny zpřístupnit pozemek k provedení výše uvedených prací. Mezi žalobcem a osobami zúčastněnými na řízení vznikl spor o umožnění přístupu a zpracování projektu postupu sanačních prací. Z toho důvodu byl mezi nimi uzavřen smír v řízení před Okresním soudem v Kroměříži, který mimo jiné uložil osobám zúčastněným na řízení povinnost umožnit vstup na pozemek žalobci a pracovníkům akreditované firmy k odebrání a vyhodnocování půdních vzorků, za účelem a) odebrání 10 náhodně vybraných půdních vzorků, a to akreditovanou firmou, přičemž polovina z těchto vzorků bude dána akreditované firmě a druhá se ponechá osobám zúčastněným na řízení s tím, že obě strany si provedou rozbor vzorku, b) následně provedení realizace, bez ohledu na výsledky rozboru půdních vzorků, povinnosti uložené žalobci předmětným rozhodnutím. [6] Krajský soud dospěl k závěru, že nesplnění povinnosti dle rozhodnutí o dekontaminaci nenastalo v důsledku neposkytnutí součinnosti osob zúčastněných na řízení, jak žalobce namítal. Při prvním požadavku na vstup dne 3. 5. 2011 neměl žalobce ani zpracovaný projekt akreditovanou firmou, jak mu ukládalo rozhodnutí o dekontaminaci. Ten je datován až ke dni 10. 5. 2011. Osoby zúčastněné na řízení přitom měly povinnost umožnit vstup pouze za účelem provedení prací. Žalobce se pak ani v rámci dalších dvou ohlášených vstupů na pozemek dne 20. 6. 2012 a 24. 7. 2012 nepokusil o splnění podmínek dle rozhodnutí o dekontaminaci a neodstranil vady projektu, které mu byly vytýkány osobami zúčastněnými na řízení a správním orgánem. Především dle kapitoly 3.1. projektu se mělo nejprve provést vzorkování a teprve podle výsledku mělo dojít k odtěžení zeminy z těch částí, kde by byly zjištěny nadlimitní hodnoty PAU. Tato část projektu však byla zcela v rozporu s předmětným rozhodnutím, které vyžadovalo na základě již provedených rozborů vzorků odtěžení zeminy z celé plochy pozemku do hloubky 30 cm a teprve následně odebrání vzorku a v případě přetrvávajícího nadlimitního obsahu PAU provedení dalšího odtěžení zeminy. Ze zpracovaného projektu jednoznačně plyne, že hlavním cílem snahy žalobce o odebrání vzorků bylo zpochybnění rozhodnutí nařizujícího odtěžení zeminy. V projektu přitom není uvedeno, že nejprve budou odebrány vzorky za účelem vyhodnocení místa pro uložení zeminy a následně bude zemina odtěžena, jak argumentoval žalobce spolu s odkazem na výše zmíněnou vyhlášku. [7] Poslední námitku pak žalobce směřoval k celkové výši donucovacích pokut. Zde uvedl dva argumenty: (a) výše pokuty je nezákonná, protože maximální výše uložená v jednotlivém konkrétním případě může být nejvýše jen 100.000 Kč (podle § 129 odst. 1 správního řádu); a (b) celková částka pokut ve výši 2.200.000 Kč se objevila až v rozhodnutí prvostupňového správního orgánu o uložení pokuty ze dne 23. 8. 2012 (tj. v rozhodnutí o druhé donucovací pokutě – pozn. soudu), a to bez bližšího odůvodnění. Vzhledem k tomu si nechal žalobce vypracovat znalecký posudek, který stanovil předpokládanou výši nákladů 989.157 Kč. Podle znalce jsou tak náklady o 50 % nižší, než byly předběžně stanoveny prvostupňovým správním orgánem. [8] Krajský soud námitky ohledně celkové výše pokut shledal nedůvodnými. Ohledně tvrzeného maximálního limitu pokut ve výši 100.000 Kč [bod (a) předchozího odstavce] krajský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2015, č. j. 7 As 180/2014  28, který se zabýval výkladem § 129 odst. 1 správního řádu. V případech, kdy lze exekuci náhradním výkonem provést, ale z různých důvodů to není účelné, je možno ukládat donucovací pokuty až do výše nákladů na náhradní výkon, tedy nikoli s omezením do 100.000 Kč. [9] Ohledně celkové výše pokut [bod (b) odstavce č. [7]], ta byla stanovena na základě výběrového řízení, které proběhlo za účelem provedení náhradního výkonu podle § 119 správního řádu. V něm byla na základě kritéria výše nabídkové ceny vybrána nabídka s nejnižší cenou zakázky 2.154.240 Kč. Následně zastupitelstvo města Kroměříže neschválilo rozpočtové opatření na uvolnění výše uvedené částky z rozpočtu města na zálohové hrazení nákladů provedení exekuce náhradním výkonem. Proto byl vydán exekuční příkaz na provedení exekuce ukládáním donucovacích pokut. Soud v tomto ohledu považoval určení celkové výše ukládaných pokut za správné, neboť byla stanovena na zákla