1 As 5/2017 — Nejvyšší správní soud

1 As 5/2017- 76 - text pokračování 1 As 5/2017 - 82 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: BONVER WIN, a.s., Cholevova 1530/1, Ostrava - Hrabůvka, zastoupený JUDr. Stanislavem Dvořákem, Ph.D., LL.M., advokátem se sídlem Pobřežní 394/12, Praha 8, proti žalovanému: Ministerstvo financí, Letenská 525/15, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutím žalovaného ze dne 5. 8. 2014, č. j. MF-9418/2014/34-2901-RK, č. j. MF-124774/2013/34-2901-RK, ze dne 24. 10. 2014, č. j. MF-35053/2014/34-2901-RK, č. j. MF-36768/2014/34-2901-RK, č. j. MF35640/2014/34_2901-RK, ze dne 4. 12. 2014, č. j. MF-36766/2014/34-2901-RK, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2016, č. j. 11 Af 45/2014 – 225, t a k t o : I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 1. 12. 2016, č. j. 11 Af 45/2014 – 225, s e z r u š u j e a věc s e v r a c í tomuto soudu k dalšímu řízení. II. Žalobci s e v r a c í zaplacený soudní poplatek za řízení o kasační stížnosti ve výši 5.000 Kč, který bude vyplacen z účtu Nejvyššího správního soudu do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci [1] Tato věc se týká zrušení žalobcových povolení k provozování loterií a jiných podobných her v provozovnách nacházejících se v šesti obcích České republiky. Konkrétně jde o povolení ve městech: Praha, Nový Bor, Kopřivnice, Litvínov, Frýdlant nad Ostravicí a Ostrava. Okolnosti zrušení všech povolení jsou obdobné, proto je soud bude rekapitulovat společně. [2] Šest vyjmenovaných obcí přijalo místní úpravu provozování hazardu na hracích automatech. Způsob úpravy byl v různých obcích různý – od plošného zákazu na území celé obce, přes taxativní vyjmenování adres, kde se loterie provozovat smí, až po vyjmenování míst, kde se provozovat nesmí (podrobně ke způsobu vymezení zákazu v jednotlivých obcí níže). [3] V reakci na přijatou obecní úpravu žalovaný stěžovateli podle § 50 odstavce 3 zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách (dále jen „zákon o loteriích“) odebral povolení k provozování hracích automatů ve vyjmenovaných obcích. Z odůvodnění rozhodnutí vyplývá, že přistoupil ke zrušení povolení z důvodu jejich rozporu s obecně závaznými vyhláškami daných obcí, čímž byl naplněn § 43 odstavec 1 zákona o loteriích. Proti uvedeným rozhodnutím podal žalobce rozklady, o kterých rozhodl ministr financí žalobou napadenými rozhodnutími vždy tak, že rozklad zamítl a napadené rozhodnutí jako věcně správné potvrdil. [4] Žalobce se následně proti rozhodnutím ministra bránil žalobou. Městský soud žalobu zamítl. Dovodil, že správní orgány posoudily věc správně a v souladu se zákonem. Odkázal na judikaturu Ústavního soudu, z níž plyne pravomoc obcí regulovat loterie a jiné podobné hry. Odmítl, že by žalobce v nynější věci měl jakékoliv legitimní očekávání bránící zrušení povolení. Listina základních práv EU se na nynější věc neaplikuje, protože se zde vůbec neuplatní právo EU. Žalobce není osobou využívající v daném případě svobody pohybu osob, zboží a služeb. Městský soud neřešil ani údajný rozpor zákona č. 300/2011 Sb., kterým byl změněn zákon o loteriích, s právem EU (konkrétně otázku jeho přijetí a nedostatky notifikačního procesu), neboť sporná obecně závazná vyhláška obstojí i bez zmocnění zákonem o loteriích. K namítaným procesním vadám správního řízení uvedl, že zahájení řízení se současným poučením o možnosti se seznámit s podklady pro rozhodnutí, bylo v daném případě v pořádku. V okamžiku zahájení správního řízení totiž již existovaly všechny poklady pro vydání rozhodnutí. [5] Žalobce rozsudek městského soudu napadl kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud shledal důvodnou a rozsudkem ze dne 20. 1. 2016, č. j. 1 As 297/2015 – 77, rozsudek městského soudu pro nepřezkoumatelnost zrušil. Nejvyšší správní soud se s městským soudem ve více bodech ztotožnil: i) na věc se neaplikuje právo EU; ii) otázka notifikace zákona č. 300/2001 Sb. je pro projednávaný případ nerozhodná; iii) odebrání licence k provozování hazardních her pro rozpor s obecně závaznou vyhláškou nepředstavuje zásah do legitimního očekávání subjektu držícího licenci, ani není neproporcionálním opatřením; iv) žalovaný se nedopustil procesního pochybení tím, že spojil jednotlivá oznámení o zahájení řízení s výzvou k návrhu důkazů a výzvou stěžovatele dle § 36 správního řádu k vyjádření se ke všem podkladům pro rozhodování ve věci. Všechny uvedené body kasační stížnosti shledal Nejvyšší správní soud nedůvodnými. [6] Nejvyšší správní soud nicméně městskému soudu vytkl opomenutí některých žalobních bodů. Jednalo se konkrétně o i) otázku diskriminačního charakteru obecně závazných vyhlášek; ii) námitku nepřípustné změny předmětu správního řízení; a iii) námitku nedodržení legisvakanční lhůty v případě obecně závazné vyhlášky města Litvínov. K bodu i) Nejvyšší správní soud městskému soudu připomněl povinnost soudů před aplikací posuzovat každou obecně závaznou vyhlášku individuálně z hlediska kritérií stanovených ústavním pořádkem a zákony (nález Ústavního soudu ze dne 7. 9. 2011, sp. zn. Pl. ÚS 56/10, N 151/62 SbNU 315). Neplyne-li důvod přijetí určité regulace v konkrétních místech obce ve vyhlášce jednoznačně z okolností, je na obci, která obecně závaznou vyhlášku vydala, aby před soudem racionální a neutrální důvody předestřela a obhájila. Soud na základě takových důvodů musí posoudit, zda obec nejednala libovolně či diskriminačně, zařadila-li žalobcovu adresu do míst, kde se loterie provozovat nesmí. Dále Nejvyšší správní soud dal městskému soudu pokyn, aby se v případě aplikace vyhlášek zabýval tím, zda nepodléhají notifikační povinnosti dle směrnice Evropského Parlamentu a Rady 98/34/ES ze dne 22. 6. 1998 o postupu při poskytování informací v oblasti norem a technických předpisů Úř. věst. L 204, 21. 7. 1998, s. 37-48, Zvl. vyd.: 13/020, s. 337 (dále jen „směrnice”). [7] V návaznosti na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu městský soud v záhlaví uvedeným rozsudkem žalobu opět jako nedůvodnou zamítl. Při posuzování aplikovatelnosti obecně závazných vyhlášek soud rozdělil obecně závazné vyhlášky do dvou skupin. K úpravě ve Frýdlantu nad Ostravicí, v Novém Boru a v Litvínově uvedl, že zákaz provozování loterií na celém jejich území není zneužitím pravomoci. Druhá skupina obcí – Ostrava, Kopřivnice a Praha – reguluje provozování hazardních her na území dle územních a časových hledisek. Soud uvedl obecnou maximu, že regulace zasáhla všechny provozovatele stejnou měrou. Provozovatelé, kteří s omezeními nesouhlasí, mohou přemístit své provozovny do jiných lokalit. Úprava v Ostravě jmenuje explicitně jako zakázanou lokalitu nádraží, což je pochopitelné – budova je nepřetržitě otevřena a je nutné tam zajistit bezpečnost, toto místo je také často spojeno s drobnou kriminalitou. Dále Ostrava vyjmenovává městské obvody, kde je provozování loterií plošně zakázáno a obvody, kde je provozování loterií povoleno pouze od 10 do 22 hodin, což je odůvodněno velkým množství lidí v těchto oblastech v tuto dobu, a proto i potřebou zvýšené sociální kontroly regulovaných činností. Ohledně Kopřivnice soud odkázal na nález týkající se regulace ve Františkových Lázních, podle kterého soustředění do objektů, které k tomu splňují zákonné podmínky, není diskriminační. Ohledně regulace v Praze soud uvedl, že omezuje lokality se zvýšenou koncentrací problémových osob a zvýšeným výskytem trestné činnosti. [8] K notifikaci obecně závazných vyhlášek městský soud uvedl, že obecně závazná vyhláška jako taková nenaplňuje definici technického předpisu, když není de iure ani de facto závazná v celém členském státě, ani na jeho větší části, a z uvedeného cíle je zřejmé, že její územní působnost je natolik omezená, že není ani schopna naplnit cíle této směrnice. Proto není nutno o její existenci informovat ani Evropskou komisi ani ostatní normalizační orgány uvedené v přílohách I a II této směrnice. [9] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) podal proti rozsudku městského soudu obsáhlou kasační stížnost. Obsah kasačních argumentů a vyjádření žalovaného k nim bude v zájmu přehlednosti dále rozebrán v části II odůvodnění. II. Právní názor Nejvyššího správního soudu [10] Kasační stížnost je projednatelná. [11] K přípustnosti kasační stížnosti soud uvádí, že podle § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. „je kasační stížnost nepřípustná proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu.“ [12] Ustanovení § 104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. je nutno v souladu s ustálenou judikaturou interpretovat tak, že brání Nejvyššímu správnímu soudu v tom, aby se v řízení o opakované kasační stížnosti za nezměněného