1 Ads 72/2018 — Nejvyšší správní soud

1 Ads 72/2018- 46 - text pokračování 1 Ads 72/2018 - 52 [OBRÁZEK]ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci navrhovatelky: PAPOS Trade, s. r. o., se sídlem Mořičovská 251, Ostrov, zastoupena JUDr. Michaelou Kubsovou, advokátkou se sídlem T. G. Masaryka 282/57, Karlovy Vary, proti odpůrci: Ministerstvo práce a sociálních věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, o návrhu na zrušení Sdělení odpůrce ze dne 3. 7. 2015, o rozšíření závaznosti Kolektivní smlouvy vyššího stupně, vydaného pod č. 186/2015 Sb., v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 6. 2. 2018, č. j. 14 A 64/2017 – 66, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Navrhovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Odpůrci se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. O d ů v o d n ě n í : I. Vymezení věci a řízení před městským soudem [1] Navrhovatelka se návrhem u Městského soudu v Praze domáhala zrušení Sdělení Ministerstva práce a sociálních věcí ze dne 3. 7. 2015, vydaného pod č. 186/2015 Sb., kterým Ministerstvo práce a sociálních věcí podle § 7 zákona č. 2/1991 Sb., o kolektivním vyjednávání (dále jen „zákon o kolektivním vyjednávání“), sdělilo, že kolektivní smlouva vyššího stupně na rok 2015, uzavřená dne 15. 1. 2015 mezi vyšším odborovým orgánem - Odborovým svazem pracovníků dřevozpracujících odvětví, lesního a vodního hospodářství v České republice, Českomoravským odborovým sdružením a organizací zaměstnavatelů - Asociací Českého papírenského průmyslu (dále jen „kolektivní smlouva“), je s účinností od prvního dne měsíce následujícího po vyhlášení tohoto sdělení závazná i pro další zaměstnavatele s převažující činností v odvětví označeném kódy klasifikace ekonomických činností CZ - NACE s číselným označením 17.11 a 17.12. [2] Městský soud podaný návrh zamítl. V odůvodnění nejprve obecně shrnul právní rámec kolektivních smluv vyššího stupně a možného rozšíření jejich závaznosti (extenze) na další zaměstnavatele. Odkázal zejména na zákon č. 262/2006 Sb., zákoník práce (dále jen „zákoník práce“), zákon o kolektivním vyjednávání, nález Ústavního soudu ze dne 11. 6. 2003, sp. zn. Pl. ÚS 40/02, kterým byl zrušen původní § 7 zákona o kolektivním vyjednávání a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2017, č. j. 9 As 329/2016 – 42, v němž kasační soud učinil závěr, že sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně odpovídá definici opatření obecné povahy. [3] K námitce, že sdělení bylo vydáno v rozporu s § 172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), který upravuje proces vydávání opatření obecné povahy, městský soud uvedl, že judikatura Ústavního i Nejvyššího správního soudu preferuje tzv. materiální pojetí opatření obecné povahy. Proto může dojít k situaci, kdy za opatření obecné povahy mohou být dle soudního řádu správního považovány a přezkoumávány i úkony, které jsou vydávány mimo procedurální režim správního řádu. Ustanovení § 172 správního řádu lze chápat jako lex generalis stojící proti § 7 a § 7a zákona o kolektivním vyjednávání jakožto lex specialis. Městský soud odkázal i na komentářovou literaturu, která uvádí, že v tomto ustanovení nebyla zvolena možnost správního řízení, protože by celý proces byl neúměrně prodlužován, takže jsou-li splněny podmínky zákonem stanovené, je daná kolektivní smlouva vyššího stupně závazná pro určitou skupinu zaměstnavatelů přímo ze zákona. Městský soud proto zkoumal, zda byly dodrženy podmínky stanovené zákonem o kolektivním vyjednávání a dospěl k závěru, že ano. Uzavřel, že sama skutečnost, že návrh předmětné kolektivní smlouvy nebyl s navrhovatelem diskutován a ten se nikterak nemohl podílet na jejím uzavření či obsahu (ani prostřednictvím připomínek či námitek ve smyslu § 172 odst. 4 a 5 správního řádu), nezavdává příčinu k závěru o nezákonnosti procesu rozšíření její závaznosti a dotčeného sdělení, a to s ohledem na specifické vlastnosti kolektivní smlouvy vyššího stupně jakožto výsledku soukromoprávního jednání s veřejnoprávními dopady na základě její extenze. Při opačném výkladu předestřeným navrhovatelem by institut extenze kolektivních smluv vyššího stupně nemohl být účinný, neboť v případě zapojení mnoha dalších osob do procesu vydávání sdělení o rozšíření závaznosti, které by se mohly vyjadřovat k samotnému obsahu kolektivní smlouvy po jejím uzavření, by byl popřen nejen samotný princip reprezentativnosti, ale docházelo by k zásahům do předchozího (mnohdy složitého) konsenzuálního vyjednávání smluvních stran kolektivní smlouvy. [4] K námitce absence odůvodnění kolektivní smlouvy soud odkazuje na skutečnost, že pouze sdělení odpůrce má povahu opatření obecné povahy, nikoliv samotná kolektivní smlouva. Sdělení pak odůvodnění, byť stručné, obsahuje. Stručnost tohoto odůvodnění odpovídá skutečnosti, že odpůrce v tomto procesu ověřuje pouze splnění zákonných podmínek pro vyhlášení závaznosti posuzované kolektivní smlouvy, aniž by mohl zasahovat do jejího obsahu. Proces vyjednávání kolektivní smlouvy se nevyznačuje vrchnostenským postavením jedné ze stran, nýbrž zde vystupují dvě rovnocenné strany. Konečná podoba smlouvy pak představuje konsensus obou stran, přičemž účastníci smlouvy jsou s jejím obsahem seznámeni, stejně jako s důvody, které k přijetí jednotlivých ustanovení smlouvy vedly. Vrchnostenský zásah spočívá až ve sdělení o rozšíření závaznosti, v němž však není nikterak zasahováno do obsahu předmětné kolektivní smlouvy. Zákon o kolektivním vyjednávání či zákoník práce nepočítá s tím, že by kolektivní smlouva vyššího stupně musela obsahovat odůvodnění. [5] K rozšíření kolektivní smlouvy na navrhovatelku městský soud uvedl, že extenze kolektivních smluv vyššího stupně představuje specifický institut zákona o kolektivním vyjednávání. Extenzí kolektivní smlouvy má být zajištěna ochrana zaměstnanců v celém daném odvětví, včetně toho, aby byl zabezpečen stejný standard jejich pracovněprávních a mzdových podmínek, a dochází též k vyrovnání konkurenčních podmínek zaměstnavatelů v daném odvětví. Městský soud nepopřel, že v případě rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně fakticky dochází k tomu, že tato smlouva dopadá též na subjekty, které se nikterak neúčastnily procesu jejího uzavírání, nicméně toto rozšíření za splnění předepsaných podmínek vyplývá přímo ze zákona, přičemž navrhovatelce nezbývá, než tento fakt akceptovat, podobně jako další zákonná ustanovení upravující postavení a práva zaměstnanců a zaměstnavatelů v pracovněprávních vztazích. Odpůrce nemá možnosti, jak v rámci vydání sdělení o rozšíření závaznosti kolektivní smlouvy vyššího stupně hodnotit individuální podmínky jednotlivých podniků v rámci daného odvětví, a ani to není jeho úkolem. Městský soud dále konstatoval, že pro posouzení důvodnosti návrhu pak není právně významné, pro jaké účely užívá Český statistický úřad kódy ekonomické činnosti. Rozhodné je to, do jakého odvětví je činnost navrhovatelky v odvětvové klasifikaci ekonomických činností zařazena. [6] K argumentu navrhovatelky, že jí dotčená kolektivní smlouva byla zaslána až ex post a nemohla se tak s obsahem seznámit, soud uvedl, že okamžik rozhodný pro určení data, od kterého byla kolektivní smlouva závazná pro všechny subjekty, představovala již samotná publikace sdělení ve Sbírce zákonů. Navrhovatelka přitom měla více možností, jak se s obsahem předmětné kolektivní smlouvy seznámit, neboť podle § 7 odst. 9 zákona o kolektivním vyjednávání se ve sdělení uvede též místo, kde se lze seznámit s obsahem kolektivní smlouvy vyššího stupně, navrhovatelka do ní mohla nahlédnout na pobočce Úřadu práce či na internetu, neboť smlouva musí být zveřejněna způsobem umožňujícím dálkový přístup. [7] K tvrzenému rozporu právní úpravy s ústavním pořádkem městský soud odkázal na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 40/02. Ústavní soud extenzi kolektivních smluv nevyloučil, v testu proporcionality splňovala podmínky vhodnosti i potřebnosti. Aby nemohlo docházet ke zneužívání tohoto institutu, stanovil zákonodárce v § 7 odst. 2 zákona o kolektivním vyjednávání jasné podmínky, za nichž může dojít k extenzi kolektivní smlouvy vyššího stupně. Rovněž stanovil jiné podmínky reprezentativnosti odborové organizace či organizace zaměstnavatelů, jež by chtěly rozšířit závaznost kolektivní smlouvy vyššího stupně i na další zaměstnavatele. Soud učinil závěr, že ačkoliv pro účely posouzení reprezentativnosti nejsou bráni v úvahu ve svazech neorganizovaní zaměstnavatelé i odborově neorganizovaní zaměstnanci, přestože musí nést případné následky extenze kolektivní smlouvy vyššího stupně, tato skutečnost sama o sobě nepostačí ke konstatování, že by nebyla respektována z