4 As 250/2016 — Nejvyšší správní soud

4 As 250/2016- 156 - text 4 As 250/2016 - 172 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci navrhovatelů: a) P. G., zast. Mgr. P. H., b) Stop tunelům, z. s., IČ 22879552, se sídlem Na Valech 3, Ústí nad Labem, zast. Mgr. Pavlem Černým, advokátem, se sídlem Údolní 567/33, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - Programu zlepšování ovzduší zóna Severozápad-CZ04, vydaného dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16, v řízení o kasační stížnosti navrhovatele b) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2016, č. j. 3 A 139/2016 - 85, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 10. 2016, č. j. 3 A 139/2016 - 85, se ruší. II. V opatření obecné povahy - Program zlepšování kvality ovzduší Severozápad-CZ04, ze dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16, se ruší výroky II., IV. a V. dnem právní moci tohoto rozsudku. III. Ve zbytku se návrh na zrušení opatření obecné povahy - Program zlepšování kvality ovzduší Severozápad-CZ04, ze dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16, zamítá. IV. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovatelům náhradu nákladů řízení o návrhu ve výši 12.400 Kč k rukám zástupkyně navrhovatelů Mgr. P. H., F. B., D. X, P. 5, do jednoho měsíce od právní moci rozsudku. V. Odpůrce je povinen zaplatit navrhovateli b) náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti ve výši 21.456 Kč k rukám zástupce navrhovatelů Mgr. Pavla Černého, advokáta, se sídlem Údolní 567/33, Brno, do jednoho měsíce od právní moci rozsudku. VI. Odpůrce nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení případu [1] Navrhovatelé se domáhali u Městského soudu v Praze (dále též „městský soud“) zrušení opatření obecné povahy - Programu zlepšování kvality ovzduší zóna Severozápad-CZ04, vydaného dne 11. 5. 2016, č. j. 32028/ENV/16 (dále též „Program“), odpůrcem podle § 9 odst. 1 zákona č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší, ve znění pozdějších předpisů. Navrhovatelé tvrdili, že byli vydáním Programu zkráceni na svých veřejných subjektivních právech, a to konkrétně v právu na příznivé životní prostředí, a navrhovatel a) dále v právech na ochranu soukromého a rodinného života, na ochranu zdraví a v právu vlastnickém. Důvody spočívají především ve skutečnosti, že v celém Ústeckém kraji jsou dlouhodobě překračovány imisní limity škodlivých látek v ovzduší stanovené právními předpisy, konkrétně částic polétavého prachu PM10 a PM2,5 a benzo(a)pyrenu. Za této situace bylo povinností odpůrce, vyplývající z právních předpisů České republiky i Evropské unie, jakož i rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie, vydat program zlepšování kvality ovzduší, obsahující taková opatření, aby v co nejkratší době došlo ke snížení úrovně znečištění ovzduší na úroveň imisních limitů. Tuto svou povinnost odpůrce dle přesvědčení navrhovatelů nesplnil. [2] Program podle navrhovatelů neobsahuje dostatečně konkrétní opatření, jejich časový plán, prioritizaci, ani srozumitelné a přezkoumatelné hodnocení jejich účinnosti, z nichž by bylo zřejmé, kdy a v důsledku jakých konkrétních opatření bude dosaženo cílových imisních hodnot (tedy hodnot znečištění ovzduší nepřesahujících imisní limity) a zda se tak stane v „co nejdříve možném“ termínu. Současně není v Programu nijak přezkoumatelně odůvodněno a nevyplývá z něj, proč odpůrce stanovil jako předpokládaný termín dosažení imisních limitů 31. prosinec 2020, ani že k tomuto datu může ke splnění imisních limitů skutečně dojít. Z některých částí odůvodnění Programu a vyhodnocení jeho vlivů na životní prostředí naopak vyplývá, že se jedná, s ohledem na navržená opatření, která vydaný Program obsahuje, o termín nereálný. Dále dle tvrzení navrhovatelů Program nedostatečným způsobem vymezuje emisní stropy pro vyjmenované stacionární zdroje a pro dopravu. Program rovněž v rozporu se zákonem omezuje okruh zdrojů, významně přispívajících k překročení imisního limitu, pro který má být prověřena možnost zpřísnění nebo stanovení dalších specifických emisních limitů, doplňujících technických podmínek provozu nebo emisních stropů podle zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci, ve znění pozdějších předpisů. Takový přístup zásadním způsobem omezuje efektivitu přijatých opatření, což je zároveň v rozporu s požadavky práva EU a zákona o ochraně ovzduší, aby imisních limitů bylo dosaženo „co nejdříve“. Dle tvrzení navrhovatelů došlo v řízení o vydání Programu i k procesním pochybením, spočívajícím především ve skutečnosti, že veřejnost neměla možnost se k návrhu opatření obecné povahy vyjádřit poté, co byly k dispozici všechny zákonné podklady, zejména vyhodnocení a stanovisko podle zákona č. 100/2001 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění pozdějších předpisů. [3] Městský soud návrh na zrušení opatření obecné povahy zamítl jako nedůvodný rozsudkem označeným v návětí. II. Kasační stížnost a řízení o ní [4] Proti rozsudku městského soudu podal navrhovatel b) (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost, v níž navrhl zrušení rozsudku městského soudu i Programu, alternativně jen rozsudku městského soudu. Nejvyšší správní soud poznamenává, že důvody kasační stížnosti zabírají dvacet stran textu, odpůrce své protiargumenty formuloval ve dvacetičtyřstránkovém vyjádření, devatenáct stran textu měla stěžovatelova replika, na niž odpůrce reagoval třinácti stranami dupliky, k níž ještě stěžovatel připojil krátkou tripliku. Kromě toho odpůrce reagoval též na rešerši zahraniční právní úpravy, kterou mu soud poslal na vědomí v řízení vedeném u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 6 As 288/2016. Přitom nutno poznamenat, že diskuze mezi stranami se nesla ve věcném duchu a jak odpůrce, tak stěžovatel ve svých podáních velmi konkrétně a v rámci možností stručně vyjadřovali své postoje k jednotlivým sporným otázkám, včetně nezbytných odborných vysvětlení. Právě proto však Nejvyšší správní soud nepovažuje za vhodné reprodukovat na tomto místě zmíněná podání v jejich úplnosti a přesném členění, neboť se beztak bude s jednotlivými argumenty vyrovnávat níže v odůvodnění svého rozsudku. Proto postačí na tomto místě stručně načrtnout obě střetávající se argumentační linie a zdůraznit jejich klíčové body. [5] Stěžovatel vytýká městskému soudu, že vůbec nezohlednil ve svém rozsudku úpravu obsaženou v evropském právu, které se stěžovatel výslovně dovolával. Soud podle stěžovatele nevyložil české právní předpisy v souladu s právem EU, natož aby v nejspornější otázce (chybějící časový harmonogram realizace jednotlivých opatření) přiznal příslušné směrnici EU přímý účinek. Městský soud se dále podle stěžovatele zcela vyhnul posouzení některých jeho dalších výtek vůči Programu, konkrétně nedostatečného vymezení emisních stropů pro vyjmenované stacionární zdroje a dopravu a nesprávné identifikace zdrojů významně přispívajících k překročení imisního limitu. Učinil tak s tvrzením, že jde o odborné otázky, jež soudům ve správním soudnictví nepřísluší posuzovat. Ve výsledku tak podle stěžovatele městský soud posoudil jeho návrh zčásti nesprávně, zčásti pak nepřezkoumatelně. [6] Stěžovatel tudíž setrval na svém původním náhledu, že odpůrce při vytváření napadeného opatření obecné povahy postupoval nekoncepčně. Správně měl nejprve vytvořit přehled všech opatření ke zlepšení kvality ovzduší, která na daném území připadají v úvahu, následně kvantifikovat u každého z nich příspěvek ke snížení znečištění ovzduší, poté určit, jaká z nich je možné realizovat a v jakém (nejkratším) časovém horizontu, a konečně na základě toho měl teprve stanovit, k jakému datu bude Česká republika schopna zajistit dodržování mezních hodnot znečištění v zóně Severozápad-CZ04 . Místo toho však odpůrce postupoval obráceně. Nejprve si arbitrárně určil konečné datum, k němuž budou opatření směřovat, přičemž jde o datum nejzazší možné (31. prosince 2020). Toto datum bylo určeno na základě ryze administrativní úvahy, neboť k tomuto roku končí aktuální programy financování z evropských fondů a zároveň teprve od tohoto roku vážně hrozí České republice finanční sankce za nedodržování mezních hodnot znečištění ze strany EU. Toto datum proto vůbec nevychází z reálných možností snížení znečištění v zóně Severozápad-CZ04, tudíž odpůrce porušil svým postupem svou povinnost dosáhnout zákonného stavu „co nejdříve“. [7] Stěžovatel jde ovšem dále a tvrdí, že Program dokonce nedává záruky ani v tom směru, že alespoň toto nejzazší datum bude dodrženo. Především kritizuje fakt, že Program neukládá realizaci jednotlivých opatření svým adresátům závazně, nýbrž pouze ve formě doporučení, ačkoliv má formu (právně závazného) opatření obecné povahy. To se týká hlavně opatření v oblasti dopravy, jejichž realizace leží v rukou samosprávných korporací, tj. obcí a krajů v jejich samostatné působnosti, přičemž odpůrce ponechává zcela na jejich vůli, jaká