7 As 163/2017 — Nejvyšší správní soud

7 As 163/2017- 33 - text 7 As 163/2017 - 38 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Davida Hipšra a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: Obec Habřina, se sídlem Habřina 28, zastoupen Mgr. Michalem Štrofem, advokátem se sídlem Velké náměstí 135/19, Hradec Králové, proti žalovanému: Krajský úřad Královéhradeckého kraje, se sídlem Pivovarské náměstí 1245, Hradec Králové, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 67/2016 - 91, t a k t o : I. Kasační stížnost s e z a m í t á . II. Žádný z účastníků n e m á právo na náhradu nákladů řízení. O d ů v o d n ě n í : I. [1] Žalovaný prováděl u žalobce kontrolu podle zákona č. 420/2004 Sb., o přezkoumávání hospodaření územních samosprávných celků a dobrovolných svazků obcí, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“). [2] Dne 21. 3. 2016 žalovaný vydal návrh Zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření, ve které mu vytkl chyby a nedostatky ve smyslu § 10 odst. 1 písm. b) a c) zákona. [3] Dne 4. 4. 2016 podal žalobce k uvedenému návrhu písemné stanovisko podle § 7 písm. c) zákona, ve kterém brojil proti tam uvedeným zjištěním. [4] Dne 11. 4. 2016 žalovaný vydal „Písemné závěry z prověřených námitek uvedených ve stanovisku“, ve kterých nevyhověl námitkám žalobce. Dne 6. 5. 2016 proběhlo u žalovaného ústní jednání, na kterém byl žalobce seznámen s uvedenými písemnými závěry, a byl seznámen s konečným zněním „Zprávy o výsledku přezkoumání hospodaření - Obec Habřina, IČ: 00268755 za rok 2015“ (dále také „Zpráva“). II. [5] Žalobou ze dne 27. 6. 2016 se žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové domáhal zrušení Zprávy, kterou považoval za rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Pro případ, že by soud dospěl k závěru, že Zpráva není rozhodnutím, navrhoval, aby soud vyslovil, že vydání a obsah Zprávy v rozsahu části B nazvané Zjištění ze závěrečného (jednorázového) přezkoumání, konkrétně v rozsahu chyb a nedostatků týkajících se parkovného (VDP 1041), účetního dokladu VDP č. 1021, faktury vystavené společností GORDIC, spol. s r. o., faktury vystavené společností TOP INTERIÉR GIPS, spol. s r. o., faktury vystavené společností Zahrady pro radost, s. r. o., dále v rozsahu vady vytknuté žalobci v souvislosti s aplikací ustanovení § 77 odst. 2 zákona o obcích, jsou nezákonným zásahem. [6] Krajský soud vyloučil žalobu na ochranu před nezákonným zásahem k samostatnému projednání. Žalobu, kterou se žalobce domáhal zrušení Zprávy v řízení podle § 65 a násl. s. ř. s., odmítl usnesením ze dne 27. 4. 2017, č. j. 30 A 67/2016 – 91. Dospěl k závěru, že Zpráva není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s. Zpráva o výsledku přezkoumání hospodaření byla vydána podle § 10 zákona a nahrazuje po projednání žalobcových námitek protokol o kontrole. Podle krajského soudu nebyly ve Zprávě žalobci uloženy žádné povinnosti ani žádná opatření a Zpráva nezakládá rovněž žalobci žádná práva. Nepožaduje rovněž opravu v ní označených nedostatků a chyb. Nápravné opatření, které má žalobce přijmout, mu ukládá přímo zákon, a to v § 13 odst. 1 písm. b). Opatření k nápravě spočívá v tom, že žalobce by měl přijmout takové systémové opatření, které by do budoucnosti předcházelo vzniku chyb. Žalovaný i dle svého vyjádření nezasahuje do způsobu, jaká opatření žalobce přijme, nezasahuje ani do procesu přijetí či formulace opatření. Tato opatření pouze vezme na vědomí. V tom shledal krajský soud podstatnou odlišnost od judikatury, na kterou žalobce poukazoval. Tam totiž byla součástí kontrolního protokolu uložená opatření k nápravě, konkrétní povinnosti, a k tomu byla stanovena lhůta. Přímo kontrolním protokolem jako individuálním správním aktem byly adresátu uloženy právní povinnosti. V nyní projednávané věci žalobce napadal konkrétní skutková zjištění v rámci kontroly. Proti zákonnosti uložených opatření brojit nemohl, protože mu žádná nebyla uložena. Konkrétní zjištění sama o sobě nevyvolávají změnu v právním postavení kontrolovaného subjektu a jde tedy o úkony správního orgánu nepodléhající soudnímu přezkumu. Kontrolní zjištění obsažená v protokolu nejsou bez dalšího samostatně vykonatelná ani způsobilá sama o sobě vyvolat jakékoli právní následky, které by znamenaly újmu pro jejich adresáta. Povinnost přijmout opatření k nápravě zjištěných chyb a nedostatků a změnit tak i dosavadní postupy nebyla žalobci uložena Zprávou, ale vyplývá ze zákona. Je na žalobci, jak vyhodnotí uvedená zjištění a jaké systémové opatření učiní. Za správní delikt je považováno až samotné porušení povinnosti přijmout opatření k nápravě a nepodání písemné zprávy přezkoumávajícímu orgánu (§14 zákona). Zpráva proto není rozhodnutím o právech a povinnostech žalobce, na dosud existujících právech žalobce nic nezměnila. III. [7] Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce („stěžovatel“) kasační stížnost. Poukázal na § 10 odst. 1, § 13 a § 14 zákona a z nich dovodil, že pochybení či nedostatky zachycené ve Zprávě mu zakládají nové povinnosti; tyto povinnosti by bez Zprávy neměl. Nesplnění povinností je pak považováno za správní delikt a může být sankcionováno uložením pokuty. V řízení o tomto správním deliktu již nedochází k přezkumu toho, zda se územní samosprávný celek dopustil přezkoumávajícím orgánem vytýkaných pochybení. V tomto řízení se pouze ukládá sankce za to, že celek nepřijal nápravná opatření, neinformoval o nich přezkoumávající orgán, případně nesplnil další povinnosti dle § 13 zákona. Přímo na základě Zprávy tedy vznikají stěžovateli povinnosti. Zpráva je tak úkonem, v jehož důsledku je stěžovatel přímo zkrácen na svých právech (stěžovateli vznikly nové povinnosti). Pro to, aby byl určitý úkon správního orgánu považován za rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s., není podstatné, jak je označen, ale to, že správní orgán tímto úkonem autoritativně a definitivně zasáhl do právní sféry jednotlivce a jeho rozhodnutím došlo ke vzniku, změně nebo zániku oprávnění či povinnosti. Zprávou o výsledku přezkoumání hospodaření se přezkum hospodaření územního samosprávného celku končí. Přístup krajského soudu nepočítá s tím, že by závěry přezkoumávajícího orgánu mohly být chybné a nedává odpověď, jak má územní celek postupovat při nesprávnosti takových zjištění. Přijetí opatření, která vyplývají ze závěrů Zprávy, považuje žalobce za nedůvodné a navíc pro něj znamenají zvýšené náklady. Vzhledem k tomu je naprosto legitimním požadavkem, aby závěry uvedené ve Zprávě byly přezkoumatelné v rámci správního soudnictví. [8] Pro podporu svého názoru stěžovatel poukázal na judikaturu správních soudů. Předně poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 2. 2015, č. j. 2 As 11/2015 - 23, z něhož podle jeho názoru vyplývá, že soudnímu přezkumu podléhají ty kontrolní protokoly a rozhodnutí o námitkách proti kontrolnímu protokolu, kterými jsou kontrolované osobě ukládána opatření k nápravě či povinnosti. Je pravdou, že na rozdíl od případu posuzovaného v řízení vedeném pod sp. zn. 2 As 11/2015, kde byla přímo v kontrolním protokolu uložena konkrétní opatření k nápravě včetně lhůty pro jejich přijetí, nyní nedošlo k uložení opatření k nápravě (tj. k zásahu) přímo ve Zprávě. Přesto má stěžovatel na rozdíl od krajského soudu za to, že uvedené rozhodnutí lze na posuzovaný případ analogicky aplikovat. To z důvodu, že přímo a pouze na základě Zprávy je stěžovatel povinen přijmout opatření k nápravě a splnit další povinnosti vyžadované § 13 zákona. [9] Stěžovatel dále poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 11. 2016, č. j. 9 As 218/2016 - 63, v němž bylo posuzováno, zda je výzva Českého telekomunikačního úřadu učiněná na základě ustanovení § 114 odst. 1 zákona č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o elektronických komunikacích“) přezkoumatelná ve správním soudnictví jakožto nezákonný zásah. Dospěl sice k negativnímu závěru, v odůvodnění však mj. uvedl, že „smyslem výzvy dle § 114 zákona o elektronických komunikacích je oznámit dotčené osobě, že správní orgán spatřuje v jejím jednání pochybení nebo nedostatky a poskytnout jí prostor k nápravě pro případ, že se závěrem o porušování podmínek souhlasí. Jde tedy o určitou výhodu, o informaci, na jejímž základě se může povinná osoba seznámit s tím, v čem spatřuje správní orgán nedostatky, a na tuto informaci má možnost reagovat. Teprve pokud správní orgán shledá, že vytknuté tvrzené nedostatky nebyly napraveny a nepřesvědčí ho vysvětlení povinné osoby, zahájí řízení o správním deliktu. Výzvou žalovaný nezaložil novou povinnost, ale pouze upozornil na to, že stávající povinnost, kterou stěžovatelka dobrovolně převzala, není dle jeho názoru plněna.“ V případě stěžovatele ovšem Zpráva není pouhým upozorněním na to, že stěžovatel při hospodaření mohl porušit právní předpisy. Zpráva je jednoznačným konstatováním toho, že k porušení došlo. Stěžovat