1 As 122/2020 — Nejvyšší správní soud

1 As 122/2020- 25 - text pokračování 1 As 122/2020 - 28 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobců: a) L. L., b) J. B., c) L. N., d) J. P., všichni zastoupeni JUDr. Milanem Kyjovským, advokátem se sídlem Poštovská 8c, Brno, proti žalovanému: zastupitelstvo Zlínského kraje, se sídlem tř. Tomáše Bati 21, Zlín, o žalobě proti usnesení, kterým byl doplněn program zasedání žalovaného o body 42 – 44 a usnesením k bodu 42 zasedání, č. 0757/Z24/19, k bodu 43 zasedání, č. 0758/Z24/19, a k bodu 44 zasedání, č. 0759/Z24/19, přijatým na 24. zasedání žalovaného dne 16. 12. 2019, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 27. 2. 2020, č. j. 30 A 21/2020  56, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobci nemají právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci a usnesení městského soudu [1] Žalobci se u Krajského soudu v Brně žalobou domáhali zrušení v záhlaví uvedených usnesení přijatých na 24. zasedání zastupitelstva Zlínského kraje. Vysvětlili, že v rámci politiky Zlínského kraje se vede spor o to, zda nemocniční péče bude zajištěna modernizací stávající nemocnice ve Zlíně nebo vybudováním nové nemocnice ve Zlíně - Malenovicích. Dne 16. 12. 2019 proběhlo jednání zastupitelstva Zlínského kraje, o jehož svolání a programu byla veřejnost informována na desce krajského úřadu. Ve zveřejněném programu nebyla zmínka o tom, že předmětem jednání bude i výstavba nové nemocnice. Ihned na počátku zasedání zastupitelstva bylo navrženo doplnění programu o tuto otázku, bylo schváleno rozhodnutí o vybudování nové nemocnice za cenu téměř 8 miliard Kč a zrušeno původní rozhodnutí zastupitelstva z června a září 2019 o rekonstrukci stávající nemocnice. Při přijímání těchto usnesení bylo porušeno ústavní právo občanů podílet se na správě věcí veřejných podle čl. 21 odst. 1 Listiny a právo občanů kraje vyjadřovat své názory k projednávaným věcem na zasedání zastupitelstva kraje plynoucí z § 12 odst. 2 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení). Podmínkou uplatňování těchto práv je řádné informování veřejnosti ze strany orgánů veřejné moci o průběhu jednání zastupitelstva. Žalobci jsou přesvědčeni, že otázka týkající se zajištění nemocniční péče v rámci kraje účelově nebyla zahrnuta na program jednání zastupitelstva, aby zastupitelé, kteří původně se stavbou nové nemocnice nesouhlasili, nebyli vystaveni veřejné kritice a nemohli svůj názor po proběhnutí veřejné debaty změnit. Nezákonnost postupu zastupitelstva přitom potvrdilo v rámci dozoru i Ministerstvo vnitra v dopise hejtmanovi Zlínského kraje ze dne 3. 2. 2020 a uložilo zjednání nápravy do konce února 2020. Jelikož do data podání žaloby nebylo provedeno nové hlasování o napadených usneseních, domáhají se žalobci nápravy ve správním soudnictví. [2] Krajský soud v záhlaví popsaným usnesením žalobu podle § 46 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (s. ř. s.) odmítl, neboť napadené akty nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. [3] Konstatoval, že rozhodování o zajištění nemocniční péče pro občany kraje, tj. hlasování o tom, zda má být zřízena nová nemocnice ve Zlíně – Malenovicích, či zda má být modernizována stávající nemocnice, hlasování o převodu nemovitých věcí s tím souvisejících (pozemků) či procesní rozhodování o zařazení nových bodů do programu zasedání zastupitelstva nepochybně spadá do samostatné působnosti zastupitelstva kraje. Usnesení zastupitelstva kraje přijímané ve věcech samostatné působnosti je rozhodnutím kolektivního orgánu (zastupitelstva kraje), jemuž nepředchází správní řízení, není odůvodněno, ve věci není veden správní spis a proti rozhodnutí zastupitelstva není stanoven žádný opravný prostředek; nejedná se proto o rozhodnutí podle § 65 odst. 1 s. ř. s. [4] Krajský soud připomněl, že proti zásahu do veřejných subjektivních práv žalobců v důsledku napadených usnesení zastupitelstva je možno bránit se zásahovou žalobou. Tu ostatně žalobci u krajského soudu rovněž podali. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [5] Žalobce a) [stěžovatel] brojí proti usnesení krajského soudu kasační stížností. [6] Namítá, že správní soudnictví si již přisvojilo pravomoc rozhodnout žaloby i proti rozhodnutím správních úřadů, které se neřídí správním řádem (například rozhodnutí ve věci soudních čekatelů a jejich údajného nároku na jmenování soudcem). Napadené usnesení je tedy projevem libovůle – v jednom případě správní soud do své působnosti zahrne věci nerozhodované ve správním řízení, jindy jedná zcela opačně. [7] Zastupitelstvo je součástí územní samosprávy, jde o orgán kraje. Jeho rozhodnutí o právech a povinnostech osob tedy je soudně přezkoumatelné ve správním soudnictví. Podmínkou pro založení pravomoci správního soudnictví je činnost v oblasti veřejné správy. Krajská samospráva je součástí veřejné správy. [8] Důvodem kasace může být nejen protiprávní výrok rozhodnutí, ale i postup vedoucí k vydání rozhodnutí. Je zřejmé, že pokud by bylo znemožněno v územním či stavebním řízení právo vyjádřit se někomu, kdo má toto právo ze zákona, bylo by to samo o sobě důvodem pro zrušení tohoto rozhodnutí. Takto by se postupovalo i v jiných věcech např. při projednání územního plánu, který přijímá zastupitelstvo obce též mimo klasické správní řízení. V dané věci je správné postupovat obdobně. Tedy znemožnění práva vyjádřit se musí mít za následek zrušení přijatého rozhodnutí. V opačném případě dojde k opakování daného protiprávního stavu a orgány veřejné moci si zvyknou, že pokud upřou občanům právo vyjádřit se na jednání zastupitelstva, tak se fakticky nic nestane, jelikož rozhodnutí přijatá i díky porušení tohoto práva občanů zůstanou nadále v platnosti. Právě trvání či zrušení přijatých rozhodnutí bude mít za následek, zda soudní kontrola práva na vyjádření občanů bude efektivní. Pokud by byla soudní kontrola omezena jen na žalobu proti nezákonnému zásahu státu a dané rozhodnutí by zůstalo nedotčeno, ztratila by soudní kontrola faktickou účinnost. [9] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že rozhodnutí ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. je třeba chápat jako individuální právní akt, který vydal správní orgán při výkonu vrchnostenské správy. V daném případě nebyla usnesení přijatá krajským zastupitelstvem vydána při výkonu vrchnostenské správy. Jde o proceduru rozhodování orgánu kraje v samostatné působnosti jako projev práva na samosprávu. Také se nejedná o individuální právní akt, který by zakládal, měnil, rušil nebo závazně určoval práva a povinnosti svém adresátovi. [10] Poukaz stěžovatele na rozsudek ze dne 27. 4. 2006, č. j. 4 Aps 3/2005 – 35, č. 905/2006 Sb. NSS, ve věci nejmenování justičního čekatele soudcem, není podle žalovaného příhodný. Soud zde dospěl k závěru, že věc „je ve správním soudnictví projednatelná“, neboť výkon pravomoci byl vázán zákonem a rozhodnutí zasahuje do veřejných subjektivních práv konkrétních osob. Současně uvedl, že by mohlo jít o „nečinnost“, „nezákonné rozhodnutí ve věci samé“ a konečně také „nezákonný zásah“. Z rozsudku tedy nelze dovozovat, že by usnesení krajského zastupitelstva měla být projednávána v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu. [11] Krajský soud nekonstatoval, že usnesení žalovaného nepodléhají soudnímu přezkumu vůbec, ale že nejsou rozhodnutími ve smyslu § 65 odst. 1 s. ř. s. a že je možno bránit se proti nim zásahovou žalobou. Návrhy usnesení byly zařazeny na program jednání coby dodatečné body č. 42 – 44. Proces zařazení dodatečných bodů a následně přijatých usnesení je předmětem dozoru Ministerstva vnitra postupem podle § 82 krajského zřízení, které je aktivně legitimováno k podání žaloby na zrušení usnesení zastupitelstva z důvodu tvrzeného rozporu se zákonem. Zlínskému kraji byla dne 9. 3. 2020 doručena výzva ministerstva ke zjednání nápravy ve lhůtě 60 dnů tak, že zastupitelstvo dotčené body projedná za neomezené účasti veřejnosti a občané kraje budou moci ve smyslu § 12 odst. 2 písm. b) krajského zřízení vyjadřovat na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným věcem. Projednání bodů ve smyslu výzvy bylo plánováno na 20. 4. 2020, avšak s ohledem na vyhlášený nouzový stav a omezené možnosti konání veřejných jednání zastupitelstev bylo rozhodnuto o přesunu termínu konání na 4. 5. 2020. V tento den dojde k novému projednání bodů, které jsou předmětem žaloby. [12] Žalovaný navrhuje zamítnutí kasační stížnosti. [13] Žalobci b), c) a d) se ke kasační stížnosti nevyjádřili. III. Posouzení kasační stížnosti [14] Kasační stížnost splňuje formální náležitosti požadované zákonem, je přípustná a projednatelná. [15] Kasační stížnost není důvodná. [16] Soud předesílá, že v posuzovaném případě stěžovatel kasační stížností napadl usne