1 As 231/2020 — Nejvyšší správní soud

1 As 231/2020- 58 - text pokračování 1 As 231/2020 - 64 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové, soudce JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci navrhovatelů: a) Beer Bike Prague s.r.o., se sídlem Štichova 596/10, Praha 4, b) INVESTER GROUP HOLDING s.r.o., se sídlem Za Hládkovem 680/12, Praha 6, c) Discover Prague Tours s.r.o., se sídlem Korunní 588/4, Praha 2, d) Stag Adventures s.r.o., se sídlem Na Petřinách 1247/85, Praha 6, e) Gwern s.r.o., se sídlem Benická 519, Nupaky, všichni zastoupeni Mgr. Pavlem Říčkou, advokátem se sídlem Litevská 1174/8, Praha 10, proti odpůrci: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zastoupen Mgr. Štěpánem Holubem, advokátem se sídlem Za Poříčskou bránou 365/21, Praha 8, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy ze dne 27. 11. 2019, č. j. MHMP2383583/2019/O4/Kf, v řízení o kasační stížnosti odpůrce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2020, č. j. 8 A 26/2020  78, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2020, č. j. 8 A 26/2020  78, se ve výrocích I. a III. zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Navrhovatelé se u městského soudu domáhali zrušení opatření obecné povahy vydaného dne 27. 11. 2019, č. j. MHMP-2383583/2019/O4/Kf, kterým odpůrce vymezil území v rámci městských částí Praha 1, Praha 2, Praha 4, Praha 5, Praha 6, Praha 7, Praha 8 a Praha 10, kam je zakázán vjezd a kde je zakázáno provozování tzv. beerbiků (pivních kol). Toto opatření mělo být v praxi realizováno pomocí zákazových svislých dopravních značek umístěných po obvodu vymezeného území. Napadené opatření představuje stanovení místní úpravy provozu na pozemních komunikacích vydané podle § 77 odst. 1 písm. c), § 77 odst. 5 a § 78 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách některých zákonů (zákon o silničním provozu), a vyhlášky č. 294/2015 Sb., kterou se provádějí pravidla provozu na pozemních komunikacích. II. Rozsudek městského soudu [2] Městský soud shledal návrh důvodný, a proto napadené opatření obecné povahy s účinností ke dni právní moci rozsudku zrušil (výrok I.). Odpůrci přitom uložil uhradit navrhovatelům a) až d) náklady řízení k rukám jejich společného zástupce (výrok III.). Výrokem II. soud odmítl návrh navrhovatele e) z důvodu absence jeho aktivní procesní legitimace k podání návrhu proti napadenému opatření. Na rozdíl od dalších navrhovatelů, kteří jsou vlastníky pivních kol a jejich provoz nabízí jako turistickou atrakci zejména v centru Prahy, je navrhovatel e) provozovatelem minipivovaru (značná část jeho produkce má odbyt coby pivo nabízené v rámci pivních kol), a nelze tak dovodit, že by byl opatřením přímo zasažen do svých práv. Soud proto rozhodl, že navrhovatel e) nemá právo na náhradu nákladů řízení (výrok IV.) a bude mu vrácen zaplacený soudní poplatek z podaného návrhu (výrok V.). [3] Soud opatření obecné povahy přezkoumal v intencích pětikrokového algoritmu, který v minulosti vymezil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 27. 9. 2005, č. j. 1 Ao 1/2005 - 98, č. 740/2006 Sb. NSS. [4] Nejprve se zabýval pravomocí správního orgánu opatření obecné povahy vydat. Přisvědčil přitom navrhovatelům, že odpůrce nebyl nadán pravomocí a působností vydat opatření obecné povahy, které reguluje dopravu na území dotčených městských částí. Napadené opatření je proto nezákonné. Dle položky 388 přílohy č. 4 obecně závazné vyhlášky č. 55/2000 Sb. hl. m. Prahy, kterou se vydává Statut hlavního města Prahy (dále jen „Statut“), orgánům městských částí přísluší ve smyslu § 124 odst. 6 zákona o silničním provozu stanovování místní a přechodné úpravy provozu na pozemních komunikacích na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci, s výjimkou veřejně přístupných účelových komunikací Aviatická a Schengenská, a užití zařízení pro provozní informace na silnici III. třídy, místní komunikaci II., III. a IV. třídy a veřejně přístupné účelové komunikaci s výjimkou komunikací Aviatická a Schengenská. Hlavní město Praha tedy delegovalo většinu pravomocí ve smyslu § 124 odst. 6 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze (dále jen „zákon o hl. m. Praze“) na městské části (resp. jejich orgány). Odpůrce patrně nyní svoji pravomoc a působnost dovodil ze skutečnosti, že napadené opatření zasahuje území více městských částí. Ačkoliv i městský soud považoval tento přístup za logický, podstatné je, že pro něj chybí opora v právních předpisech (konkrétně ve Statutu). Z mapové přílohy napadeného opatření vyplývá, že naprostá většina místních komunikací je ve vymezené zóně zákazu vjezdu pivních kol je II. až IV. třídy anebo se jedná o veřejně přístupné účelové komunikace, tedy pozemní komunikace, o jejichž místní úpravě provozu mají pravomoc rozhodovat orgány městských částí. Odpůrci přitom náležela pravomoc a působnost pouze ve vztahu k místním komunikacím I. třídy. S ohledem na celkovou strukturu a koncepci napadeného opatření dospěl soud k závěru, že napadené opatření nelze považovat za platně vydané ani v části, která stanoví místní úpravu provozu na místních komunikacích I. třídy (pokud takové existují). Napadené opatření totiž vymezuje de facto místní zónu, kam je zakázán vjezd pivních kol, přičemž tak činí prostřednictvím svislého dopravního značení na přesně vybraných místech; spojnice těchto míst tvoří homogenní hranici této zóny. V případě, že by zůstala v platnosti pouze regulace místních komunikací I. třídy, znamenalo by to, že by se napadené opatření stalo vnitřně rozporným a jeho adresátům natolik nesrozumitelným a nepředvídatelným, že by se jednalo o nicotný akt. [5] Městský soud si byl vědom, že uvedená interpretace je do určité míry formalistická. Jedná se však o legislativní mezeru ve Statutu, kterou nelze překlenout soudním výkladem. Bylo by tedy vhodné, aby hl. m. Praha tyto (a jiné podobné situace) legislativně ošetřilo tak, aby byla jasná působnost orgánů hl. m. Prahy a městských částí při výkonu přenesené působnosti. Stejně tak by měla být eventuálně ošetřena procesní stránka vydávání správního aktu přesahujícího území více městských částí jako v případě napadeného opatření. [6] V rámci druhého kroku algoritmu městský soud posuzoval procesní postup odpůrce při vydání napadeného usnesení. Dospěl k závěru, že se žádných procesních pochybení nedopustil. Mimo jiné tak nepřisvědčil námitce navrhovatelů, že by napadené opatření bylo nicotné z důvodu, že veřejná vyhláška, kterou se zahajuje řízení o vydání opatření obecné povahy, byla zveřejněna (dle § 172 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu) pouze na úřední desce Magistrátu hl. m. Prahy, a nikoliv na úředních deskách jednotlivých městských částí, jichž se napadené opatření týká. Soud konstatoval, že pokud by odpůrce disponoval pravomocí a působností pro vydání napadeného opatření, které se týká některých městských částí, mělo by dojít také k jejich publikaci na úředních deskách úřadů daných městských částí. Toto odůvodnil smyslem publikace návrhu opatření obecné povahy na úřední desce správního orgánu (lhostejno zdali podle § 172 odst. 1 správního řádu nebo podle § 77 odst. 5 zákona o silničním provozu), kterým je možnost seznámení se dotčené veřejnosti (typicky obyvatel daného správního obvodu) se záměrem veřejné moci regulovat záležitosti, které se jí mohou přímo dotýkat, a poskytnutí možnosti uplatnit své připomínky a námitky k danému záměru. Městský soud ale nesouhlasil s navrhovateli, že by neuveřejnění návrhu napadeného opatření na úředních deskách úřadů dotčených městských částí mělo za následek nicotnost napadeného opatření. V dané situaci by šlo uvažovat o neuveřejnění jako o důvodu pro zrušení napadeného opatření, ovšem za situace, kdy by navrhovatelé tvrdili a přiměřeně prokázali, že uvedená nezákonnost určitým způsobem zasáhla do jejich subjektivních práv (např. nemohli v důsledku daného pochybení uplatnit námitky či připomínky k návrhu napadeného opatření). [7] Dále soud přezkoumával obsah opatření obecné povahy z hlediska jeho rozporu se zákonem. Dal přitom za pravdu navrhovatelům, že odpůrce v odůvodnění napadeného opatření nesprávně prezentoval některé nesouvisející důvody jako například skutečnost, že běžně podnapilí a neukáznění uživatelé pivních kol nejsou rozhodně kulturním obohacením hl. m. Prahy. Soud vysvětlil, že pokud se odpůrce rozhodl regulovat provoz pivních kol pomocí instrumentů obsažených v zákoně o silničním provozu, měl by tak činit z důvodů, které se určitým způsobem vážou k nutnosti úpravy provozu na pozemních komunikacích. Jako důvod pro vydání místní úpravy provozu na pozemních komunikacích ve smyslu § 77 odst. 1 zákona o silničním provozu přitom nemůže obstát argumentace vhodností, kulturností či estet