1 As 268/2019 — Nejvyšší správní soud

1 As 268/2019- 41 - text pokračování 1 As 268/2019 - 44 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudce JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: A. R., zastoupena Mgr. Jiřím Hladíkem, advokátem se sídlem nám. 28. října 1898/9, Brno, proti žalovanému: Krajský úřad Ústeckého kraje, se sídlem Velká Hradební 3118/48, Ústí nad Labem, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 6. 2016, č. j. 1458/ZPZ/16/ODV-449.1, JID: 70343/2016/KUUK, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Statutární město Most, se sídlem Radniční 1/2, Most, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 23. 7. 2019, č. j. 15 A 149/2016  49, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému a osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení [1] Bývalý Okresní národní výbor v Mostě (dále jen „ONV“) rozhodnutím ze dne 20. 11. 1989, č. j. 1183, zn. Vod/235/Tu/A-2030, povolil zřízení vodohospodářského díla, stavby: Rekultivace povodí lomu Vrbenský, podle projektu z července 1989, který zpracoval Hydroprojekt Praha, zak. č. 1-32-1076, archivní č. 11900/89/1 (dále také „řízení o rekultivaci lomu“). [2] Žalobkyně nabyla spoluvlastnictví k pozemku (vodní plocha) par. č. X, LV č. X, vedeného v katastrálním území S., na základě schválení dohody dědiců ze dne 13. 10. 2004, č. j. D-617/2002 – 56. Původní majitelka (zůstavitelka) paní A. P. byla vlastníkem dotčeného pozemku ode dne 29. 8. 1989. Pozemek byl užíván socialistickou organizací DVIL (pozn. soudu: Doly Vladimíra Iljiče Lenina) Komořany. Na základě rozhodnutí ONV ze dne 20. 11. 1989 došlo k zatopení předmětného pozemku - vznikla vodní nádrž Matylda. Zůstavitelka, ač vlastník, nebyla účastníkem řízení před ONV (správním orgánem). Žalobkyně (dědic) se tak v odvolání domáhala, jako opomenutý účastník, zrušení rozhodnutí ONV a vrácení mu věci k dalšímu řízení. S povolením vzniku nádrže nevyslovila souhlas a její pozemek nebyl vyvlastněn. [3] Žalovaný odvolání žalobkyně jako nepřípustné zamítl. Současná podoba pozemku ve spoluvlastnictví žalobkyně vznikla na základě geometrického plánu, který byl potvrzen dne 29. 11. 1995, č. 1026/95. Dle § 58 odst. 2 ve spojení s § 139 odst. 4 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), zůstavitelka nebyla, jakožto vlastník pozemku, účastníkem řízení. Tím byl uživatel pozemku – DVIL Komořany. Lhůty pro mimořádné opravné prostředky uplynuly již za vlastnictví zůstavitelky. Zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů (vodní zákon), v § 59a stanoví, že vlastník pozemku je povinen strpět za náhradu na svém pozemku vodní dílo vybudované před 1. 1. 2002 a jeho užívání. [4] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně správní žalobu, kterou krajský soud zamítl. [5] V rozsudku soud uvedl, že podle § 14 odst. 1 zákona č. 130/1974 Sb., o stání správě ve vodním hospodářství, platilo, že vodohospodářské orgány při řízení o věcech upravených tehdejším vodním zákonem (zákon č. 138/1973 Sb.) nebo tímto zákonem postupují podle starého správního řádu, popřípadě podle stavebního řádu, jde-li o rozhodnutí o zřízení, změně nebo zrušení vodohospodářského díla. V projednávané věci šlo mimo jakoukoli pochybnost o zřízení vodohospodářského díla, proto ONV postupoval podle stavebního zákona. Z ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona vyplývalo, že „[ú]častníky stavebního řízení jsou stavebník, jakož i organizace a občané, kteří mají vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům nebo stavbám a jejichž práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být stavebním povolením dotčeny. U staveb socialistických organizací, které si provádějí jednotlivé organizace samy pro sebe, a u staveb prováděných občany svépomocí (§ 44 odst. 2 a 3) je účastníkem stavebního řízení též osoba, která bude na návrh stavebníka vykonávat odborný dozor.“ Z citovaného ustanovení jednoznačně vyplývá, že kromě stavebníka byly účastníky stavebního řízení pouze vlastníci sousedních nemovitostí nebo osoby, které měly k sousedním nemovitostem jiná práva, nikoli však vlastníci pozemků, na nichž měla stavba probíhat. Tehdejší konstrukce stavebního zákona totiž vycházela z toho, že stavebník musí prokázat své právo k pozemku, které jej opravňuje zřídit na něm požadovanou stavbu (srov. § 58 odst. 2 stavebního zákona), a proto není třeba, aby byl vlastník tohoto pozemku účastníkem stavebního řízení. Postavení účastníka řízení vlastníkům pozemků, na nichž má být prováděna stavba, nevyplývá ani ze zákona č. 130/1974 Sb., ani z tehdejšího vodního zákona (zákon č. 138/1973 Sb.). [6] Oprávnění vlastníka pozemku, na kterém měla být realizována stavba, účastnit se stavebního řízení pak podle přesvědčení soudu neplyne ani z § 139 odst. 4 stavebního zákona, který s vymezením okruhu účastníků stavebního řízení nesouvisí. Podle § 139 odst. 4 stavebního zákona platilo, že „[p]okud se v tomto zákoně užívá pojmu ‚vlastník‘, rozumí se tím podle povahy případu i správce národního majetku nebo uživatel, který má potřebné právo nebo povinnost nakládat s nemovitostí podle zvláštních předpisů.“ Citované ustanovení tedy pouze pro účely stavebního zákona vykládalo pojem vlastník a rozšiřovalo jej i na správce národního majetku a uživatele, aniž by tím jakkoli měnilo okruh účastníků stavebního řízení. Ustanovení s ohledem na tehdejší omezené vnímání vlastnického práva umožňovalo, aby stavebník ve smyslu § 58 odst. 2 stavebního zákona namísto svého vlastnického práva (nebo souhlasu vlastníka) prokázal své užívací právo, čímž vlastníka pozemku, na kterém má být realizována stavba, staví do situace, kdy pro provedení stavby není vyžadován ani jeho souhlas, ani jeho účast ve stavebním řízení. S ohledem na právní jistotu pak nejde § 59 odst. 1 stavebního zákona, upřednostňující užívací právo před vlastnickým, vykládat dnešní optikou. [7] Ustanovení čl. 10 ústavního zákona č. 100/1960 Sb., Ústavy Československé socialistické republiky (dále jen „ústava ČSSR“), se nevztahovalo na vlastnictví pozemků. [8] Jde-li o účast J. L. a MUDr. S. K. v řízení, soud konstatoval, že žalobkyně svou úvahu o jejich postavení srovnatelném s ní nijak nedoložila, a jedná se tedy o pouhou spekulaci. Nad rámec věci, soud uvedl, že výše uvedení pánové byli účastníky řízení nejspíše z titulu vlastnictví některé ze sousedních nemovitostí. [9] Soud pak uzavřel, že právní předchůdkyně žalobkyně A. P. neměla být účastníkem řízení o povolení stavby vodohospodářského díla – Rekultivace povodí lomu Vrbenský, které bylo ukončeno pravomocným rozhodnutím ONV ze dne 20. 11. 1989, č. j. 1183, zn. Vod/235/Tu/A-2030, tudíž ani žalobkyni jako její právní nástupkyni nesvědčí právo účasti v předmětném řízení, ani právo napadnout uvedené rozhodnutí ONV odvoláním. Žalovaný proto rozhodl plně v souladu se zákonem, pokud odvolání podané žalobkyní vyhodnotil jako nepřípustné, když žalobkyně zjevně nebyla ani neměla být účastníkem řízení vedeného u ONV ani právní nástupkyní účastníka řízení. Za dané procesní situace je podle názoru soudu nepodstatné, kdy se žalobkyně o rozhodnutí ONV dozvěděla, a zda na tomto rozhodnutí byla vyznačena doložka právní moci. Jen na okraj soud poznamenává, že o konkrétních dopadech rozhodnutí ONV ve vztahu k pozemku později označovanému parc. č. X v katastrálním území S. musela žalobkyně, resp. její právní předchůdkyně vědět nejpozději od roku 1992, kdy byla vodní nádrž plně napuštěna a předmětný pozemek zcela zaplaven. Na rozhodnutí ONV založeném ve správním spisu je navíc doložka právní moci vyznačena – rozhodnutí nabylo právní moci dne 15. 1. 1990. II. Kasační stížnost [10] Žalobkyně (stěžovatelka) se s názorem krajského soudu neztotožnila a podala kasační stížnost. [11] Trvá na tom, že rozhodnutí správního orgánu I. stupně není v právní moci (nebylo stěžovatelce doručeno). Jelikož vodní dílo vznikalo na vícero pozemcích, nejen na pozemku stěžovatelky, ale i na sousedních pozemcích, byla právní předchůdkyně i z tohoto důvodu účastníkem řízení. Pokud tedy podala odvolání proti rozhodnutí správní orgánu I. stupně, nebylo toto v právní moci. Ustanovení § 59 odst. 1 stavebního zákona je nutné vykládat tak, že není zapotřebí podmínky, že osoba musí mít jednak „vlastnická nebo jiná práva k sousedním pozemkům nebo stavbám“ a podmínku, že jejich „práva, právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být stavebním povolením dotčeny,“ splnit kumulativně, ale pouze alternativně. Opačný výklad by totiž ani za tehdejší právní úpravy nedával smysl, neboť by naprosto popíral smysl vlastnického práva, byť to bylo často v tehdejší době omezováno, zároveň však nebylo popíráno, ba dokonce bylo chráněno, a to mimo jiné i v čl. 10 ústavy ČSSR. Je to pak právě vlastník, jehož práva jsou stavbou vodního díla dotčena. Ustanov