1 As 3/2019 — Nejvyšší správní soud

1 As 3/2019- 86 - text 1 As 3/2019 - 90 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Filipa Dienstbiera, soudce JUDr. Tomáše Langáška a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: statutární město Jihlava, se sídlem magistrátu Masarykovo náměstí 97/1, Jihlava, zastoupeného Mgr. Tomášem Rosickým, advokátem se sídlem Zrzavého 3259/9, Jihlava, proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, za účasti: Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko, svazek obcí, se sídlem Žižkova 93, Jihlava, zastoupeného JUDr. Oldřichem Chudobou, advokátem se sídlem Při Trati 1084/12, Praha 4, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 12. 2014, č. j. MV-149012-7/ODK-2014, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2018, č. j. 30 A 20/2015 – 318, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 11. 2018, č. j. 30 A 20/2015 – 318, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce podal dne 10. 6. 2014 ke Krajskému úřadu Kraje Vysočina návrh na zahájení sporného správního řízení o zaplacení částky 32 284 952,88 Kč s příslušenstvím jako poměrné části hodnoty obchodního podílu odpůrce (svazku měst a obcí „Svaz vodovodů a kanalizací Jihlavsko“, dále též „SVKJ“) v obchodní společnosti Svaz VKMO s. r. o., která připadala na žalobce (jednalo se o druhý návrh v této věci podaný poté, co žalobce zjistil, že hodnota společnosti Svaz VKMO byla vyšší než ta, z níž vycházel původní návrh). Rozhodnutím ze dne 17. 9. 2014, č. j. KUJI 55559/2014, krajský úřad návrhu vyhověl podle § 141 odst. 7 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, a uložil odpůrci zaplatit žalobci požadovanou částku s příslušenstvím od 1. 2. 2013. Výrokem II. nepřiznal žádnému účastníku náhradu nákladů řízení. [2] Žalovaný zamítl odvolání žalobce proti výroku II. v záhlaví označeným rozhodnutím. Podle žalovaného je zákonnou povinností žalobce jako statutárního města vytvářet materiální a personální předpoklady odpovídající rozsahu jeho majetku tak, aby zajistil svou činnost včetně působení v meziobecní spolupráci. Součástí toho je i ochrana majetku ve sporném správním řízení. Žalobce se jistě může nechat v takovém řízení zastupovat advokátem, takový náklad ovšem nelze považovat za účelně vynaložený. II. Řízení před krajským soudem [3] Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Krajského soudu v Brně, který ji v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. [4] Krajský soud neshledal napadené rozhodnutí nepřezkoumatelným, neboť se žalovaný dostatečně a srozumitelně vyjádřil ke všem odvolacím námitkám. [5] Žalobci soud přisvědčil potud, že se žalovaný dopustil pochybení, pokud ve výroku vyslovil, že se rozhodnutí krajského úřadu potvrzuje, tedy potvrdil jej jako celek. Toto pochybení však bylo pouze formální bez vlivu na zákonnost rozhodnutí, neboť ze záhlaví, výrokové části a odůvodnění napadeného rozhodnutí bez pochybností vyplývá, že předmětem odvolacího řízení bylo odvolání výlučně proti výroku II. rozhodnutí krajského úřadu týkající se nepřiznání náhrady nákladů. [6] Stejně tak nedostatek nákladového výroku v napadeném rozhodnutí soud považoval za formální pochybení (rozporné s § 141 odst. 11 správního řádu), které nemělo vliv na jeho zákonnost. Z výroku i odůvodnění rozhodnutí žalovaného je patrné, že žalovaný nepovažoval náklady na zastoupení advokátem za účelně vynaložené, ani v řízení před krajským úřadem, tím spíše by je žalovaný žalobci nepřiznal ani v řízení o odvolání, které zamítl. Ostatně žalobce v žalobě uznal, že tento nedostatek nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. [7] Žalobce spatřoval nezákonnost napadeného rozhodnutí v tom, že mu jako úspěšnému účastníkovi sporného řízení § 141 správního řádu nebyla přiznána náhrada nákladů vynaložených na zastoupení zvoleným advokátem. Krajský soud v této otázce poukázal na zprvu nejednotnou judikaturu, která se posléze ustálila na názoru vyjádřeném zejména v nálezu pléna Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2013, sp. zn. Pl. ÚS 25/12, podle něhož lze ve výjimečných případech náklady advokátního zastoupení považovat za účelně vynaložené, přičemž rozhodující je povaha a výjimečnost sporu. [8] V nyní posuzované věci žalobce nehájil své rozhodnutí u soudu, ani nebyl účastníkem řízení v občanskoprávním sporu. Jeho postavení se odvíjelo od účasti v SVKJ založeném veřejnoprávní smlouvou za účelem zabezpečení činnosti v oblasti vodovodů a kanalizací, přičemž povahou tohoto vztahu se zabýval Nejvyšší správní soud v rozsudcích ze dne 22. 3. 2018, č. j. 4 As 269/2017 – 97, ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 As 258/2017 – 176, a ze dne 19. 4. 2018, č. j. 10 As 213/2014 – 187, včetně usnesení zvláštního senátu ze dne 21. 5. 2008, č. j. Konf. 31/2007 – 82, č. 1675/2008 Sb. NSS. [9] Krajský soud poukázal na § 20a odst. 1 až 4 a § 14 odst. 1 písm. r) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, účinného v době vzniku svazku obcí (dále jen „obecní zřízení z roku 1990“), ve spojení s § 160 odst. 6 správního řádu. Z citované právní úpravy dovodil, že postavení stran veřejnoprávní smlouvy není shodné s postavením účastníků soukromoprávního vztahu. Statutární město zde vykonává veřejnou správu ve své samostatné působnosti, přičemž ze zákona zajišťuje zásobování vodou a odvádění a čištění odpadních vod na svém území, a to mj. prostřednictvím uzavření veřejnoprávní smlouvy. K plnění tohoto úkolu musí disponovat odbornými znalostmi, k čemuž má být vybaveno nejen prostředky z veřejného rozpočtu, ale i personálně. Pokud byl žalobce schopen uzavřít veřejnoprávní smlouvu za určitého právního stavu, byl nepochybně také způsobilý, aby byl ve vztahu k tomuto právnímu stavu schopen samostatně s využitím vlastního věcného i personálního vybavení projevit účelnou a kvalifikovanou procesní obranu co do majetkových nároků souvisejících s vystoupením obce ze svazku, jež byl veřejnoprávní smlouvou založen. Podle soudu vstup a rovněž i vystoupení žalobce ze SVKJ je nutno posuzovat celistvě, neboť s danou problematikou měl být žalobce odborně obeznámen od počátku. [10] Krajský soud nezpochybnil, že žalobce jakožto statutární město má možnost svěřit svou procesní obranu do rukou zvoleného advokáta namísto vlastních zaměstnanců. Takový postup je nicméně nutné vnímat jako manažerské rozhodnutí žalobce a náklady z takového zastoupení advokátem nelze přenášet na druhého účastníka správního řízení. Žalobce si plnění svých povinností měl být schopen zajistit prostřednictvím vlastních zaměstnanců. Procesní obrana žalobce v posuzovaném sporném řízení patřila k běžné součásti činnosti města spojené se zásobováním vodou a odváděním a čistěním odpadních vod na jeho území. [11] K odlišnému závěru vyslovenému v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 3. 2018, č. j. 4 As 269/2017 – 97, a ze dne 14. 2. 2018, č. j. 10 As 258/2017 – 176, a v rozsudcích Městského soudu v Praze ze dne 30. 11. 2017, č. j. 9 A 186/2015 – 148, a ze dne 29. 6. 2017, č. j. 11 A 148/2015 - 83, krajský soud poznamenal, že se v nich soudy nezabývaly povahou žalobce jako statutárního města ani složitostí věci v celé její šíři, ale vycházely pouze z úspěchu ve věci. Krajský soud se proto jimi necítil být při svém rozhodnutí vázán. III. Obsah kasační stížnosti [12] Žalobce (dále jen „stěžovatel“) brojí proti rozsudku krajského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“). [13] Stěžovatel nesouhlasí s krajským soudem v tom, že potvrzení celého rozhodnutí prvního stupně výrokem rozhodnutí žalovaného, ačkoliv byl odvoláním napaden jen výrok II, bylo pouze formální chybou. Výrok rozhodnutí musí být jasný, srozumitelný, přesný a určitý. Žalovaný neměl k potvrzení výroku I. působnost (rozhodnutí ve sporu z veřejnoprávní smlouvy nelze napadnout odvoláním ani rozkladem). [14] Dále stěžovatel namítá, že názor krajského soudu je rozporný s rozhodnutím Ústavního soudu, které krajský soud sám citoval, dále je rozporný s právní úpravou institutu svazku obcí, zásadou hospodárného nakládání s obecním majetkem, s objektivní realitou a zdravou logikou, s obsahem správního i soudního spisu a s rozhodovací činností téhož soudu, Městského soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu. Ústavní soud v rozhodnutí citovaném krajským soudem vyslovil, že za výjimečných okolností má zastupování státu advokátem povahu účelného uplatňování či bránění práva. Krajský soud správně uznal, že vystoupení stěžovatele z SVKJ je nutno považovat za jeden celek s jeho účastí v tomto spolku a že postavení stěžovatele v posuzovaném sporném řízení nebylo standardní. Ostatně v souvislosti s vystoupením stěžovatele ze SVKJ bylo vedeno deset správních řízení. V rozporu s těmito východisky však krajský soud označil procesní obranu v dané věci za běžnou součást úřední agendy související se zajišťováním zásobování vodou a odváděním a čištěním odpadních vod na svém území v rámci samostatn