1 As 347/2020 — Nejvyšší správní soud

1 As 347/2020- 49 - text pokračování 1 As 347/2020 - 52 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy, soudce JUDr. Ivo Pospíšila a soudkyně Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobkyně: TOPAS Písek s. r. o., se sídlem Velké náměstí 7/12, Písek, zastoupené Mgr. Bc. Pavlem Kozelkou, advokátem se sídlem Velké náměstí 7/12, Písek, proti žalovanému: Krajský úřad Jihočeského kraje, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, České Budějovice, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ing. M. O., o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 13. 5. 2019, č. j. KUJCK 54005/2019, sp. zn. ODSH 153374/2018/anpl SO, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 9. 9. 2020, č. j. 50 A 45/2019 – 106, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému a osobě zúčastněné na řízení se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci a řízení před krajským soudem [1] Návrhem ze dne 24. 5. 2017 podaným u Městského úřadu Písek (dále jen „správní orgán I. stupně“) se žalobkyně domáhala vydání rozhodnutí o povinnosti osoby zúčastněné na řízení a M. Š. odstranit pevnou překážku (kameny) z veřejně přístupné účelové komunikace (dále i „veřejná účelná komunikace“) na pozemku parc. č. X v katastrálním území S. K. (dále též jen „pozemek parc. č. X“). Správní orgán I. stupně rozhodnutím ze dne 5. 11. 2018, č. j. MUPI/2017/38619/ROZH – zam., žádosti nevyhověl a zamítl ji; dospěl totiž k závěru, že na uvedeném pozemku se žádná pozemní komunikace podléhající veřejnoprávní ochraně nenachází. [2] Žalovaný v záhlaví označeným rozhodnutím odvolání žalobkyně zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. [3] Žalobkyně se odstranění překážky na shora označeném pozemku domáhala též civilní žalobou z rušené držby. Okresní soud v Písku však věc postoupil správnímu orgánu I. stupně poté, co jeho původní meritorní rozhodnutí Krajský soud v Českých Budějovicích usnesením ze dne 14. 9. 2017, č. j. 19 Co 1077/2017 – 130, z důvodu nedostatku pravomoci civilních soudů zrušil a řízení zastavil. Krajský soud v usnesení uvedl, že užívání pozemních komunikací není institutem soukromého práva, ale jedná se o veřejnoprávní oprávnění (v této souvislosti poukázal na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 21. 1. 2014, sp. zn. 22 Cdo 2322/2013); žalobkyně přitom své právo užívání cesty opírala výlučně o existenci veřejně přístupné účelové komunikace, aniž by tvrdila jakýkoli občanskoprávní důvod, který by jí opravňoval k užívání části pozemku parc. č. X (např. vydržení práva odpovídajícího věcnému břemenu, smluvní oprávnění apod.). Jelikož správní orgán I. stupně již ve stejné věci řízení vedl, založil soudní spis pouze mezi podklady rozhodnutí. Ústavní stížnost proti usnesení krajského soudu odmítl Ústavní soud usnesením ze dne 17. 7. 2019, sp. zn. III. ÚS 3687/17. [4] Proti rozhodnutí žalovaného podala žalobkyně rozsáhlou žalobu (čítající 106 stran a přílohy). V ní zejména namítala, že správní orgány nejsou oprávněny rozhodovat ve věcech žaloby z rušené držby (§ 1003 až § 1010 zákona č. 89/2012 Sb., občanský zákoník), neboť k tomu má pravomoc pouze soud [§ 176 až § 180 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád (dále jen „o. s. ř.“)]. Rozhodnutí žalovaného je dále nepřezkoumatelné, neboť jeho závěry nemají oporu ve skutkovém stavu; je pouze fabulací o skutkovém stavu a právních normách. Navíc rozhodnutí žalovaného odporuje zákonu a žalovaný má zásadní neznalosti jak hmotněprávní, tak procesněprávní úpravy vedoucí k jejímu zneužívání a prosazování protiprávních individuálních zájmů. Postup správních orgánů vytváří mezeru v právu, neboť žalovaný žalobkyni odmítl právní ochranu, a to pouze a jen z důvodu zásadní neznalosti právní úpravy. Část pozemku parc. č. X splňuje všechny znaky veřejně přístupné účelové komunikace. Žalobkyně navrhla řízení přerušit z důvodu probíhajícího řízení před zvláštním senátem zřízeným podle zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, pod sp. zn. Konf 48/2018. [5] Krajský soud řízení nepřerušil, protože zvláštní senát usnesením ze dne 8. 10. 2019, č. j. Konf 48/2018-100, odmítl návrh žalobkyně z důvodu neexistence kompetenčního sporu, neboť správní orgány svou pravomoc ve věci rozhodnout nepopřely. Samotnou správní žalobu následně soud jako nedůvodnou zamítl. [6] Rozhodnutí žalovaného shledal přezkoumatelným. Správní orgány rozhodovaly o návrhu na uložení povinnosti odstranit pevnou překážku z veřejné účelové komunikace dle § 29 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích. Správní orgán I. stupně spis postoupený mu Okresním soudem v Písku toliko založil mezi podklady; ve věci ochrany držby vůbec nerozhodoval. Zda šlo o procesně správný postup, není předmětem nyní projednávané věci. Žalobkyně podala ve vztahu k postoupené žalobě žádost o uplatnění opatření proti nečinnosti dle § 80 správního řádu. [7] Soud dále uvedl, že žalobkyně ostatně ani ve správní žalobě neuvádí jiný důvod proklamované držby práva cesty než tvrzenou existenci veřejně přístupné účelové komunikace. Pokud by však takováto komunikace skutečně existovala, právo jejího užívání by bylo veřejným statkem v režimu tzv. obecného užívání blíže neurčeným okruhem osob. Držba takového práva ve smyslu soukromoprávním by tudíž byla z podstaty věci vyloučena dle § 988 odst. 1 občanského zákoníku. Ochrany držby takového práva není možná. [8] Krajský soud nepřisvědčil ani žalobnímu bodu stran tvrzené existence veřejně přístupné účelové komunikace na pozemku parc. č. X. Vyšel ze závěrů judikatury k základním znakům (podmínkám) pro vznik veřejně přístupné účelové komunikace [1) patrnost a stálost cesty v terénu, 2) spojení pozemků s veřejnou komunikací, 3) nutná komunikační potřeba a 4) souhlas vlastníka s obecným užíváním účelové komunikace]. [9] K první podmínce kladené na veřejně přístupnou účelovou komunikaci krajský soud chronologicky popsal (s obrazovou přílohou) změnu průběhu trasy „komunikace“, již žalobkyně považuje za veřejnou účelovou komunikaci, v čase. Ta původně vedla hlouběji přes pozemek parc. č. X. Na místě původní trasy stojí nemovité věci. Cesta přes spornou část pozemku v nyní projednávané věci vznikla až následně (v roce 2013). Nesplňuje proto podmínku stálosti. [10] Vzhledem k tomu, že cesta na pozemku parc. č. X, jejíž deklarace coby veřejně přístupné účelové komunikace se žalobkyně domáhá, jako celek v původní podobě již neexistuje, soud dále konstatoval, že posuzování naplnění této podmínky postrádá smysl. [11] Žalobkyně má ke svému pozemku parc. č. 176/1 přímý přístup přes pozemek parc. č. X, nelze tedy o cestě vedené přes pozemek par. č. X mluvit jako o nezbytné komunikační potřebě. K tomu krajský soud dodal, že vzniklou situaci lze řešit typicky prostřednictvím institutu nezbytné cesty dle § 1029 a násl. občanského zákoníku. Nejedná se tak o mezeru v právu, jak tvrdí žalobkyně. [12] Jde-li o podmínku existence souhlasu vlastníka pozemku parc. č. X s jeho obecným užíváním, ta nebyla v řízení prokázána. V případě pochybností je nadto nutno rozhodovat ve prospěch vlastníka. Žalobkynino tvrzení, dle něhož měl souhlas k obecnému užívání účelové komunikace udělit předchozí vlastník tohoto pozemku, postrádá ve spisovém materiálu oporu. Naopak je zcela zřejmé, že vlastník dotčeného pozemku jakémukoli jeho užívání coby účelové komunikace aktivně brání. S ohledem na změnu trasy cesty nelze ani uvažovat o užívání cesty tzv. od nepaměti, u níž by souhlas vlastníka nebylo zapotřebí dokazovat. Stejně tak nebylo v řízení ani prokázáno, že by cesta byla užívána v režimu obecného užívání, tj. neurčitým okruhem osob a nikoli například pouze vlastníky přilehlých pozemků. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [13] Proti rozsudku krajského soudu podala žalobkyně (stěžovatelka) kasační stížnost. [14] V ní (na 33 stranách) uvádí všechny souvislosti vztahující se k cestě přes pozemek par. č. X, které uváděla z podstatné části i v žalobě. Na posledních třech stranách formuluje stížnostní body. [15] Jediný správný postup v souzené věci měl být ten, že správní orgán I. stupně a žalovaný měli toliko rozhodovat ve věci veřejné účelové komunikace, přičemž v případě neúspěchu stěžovatelky návrh zamítnout, nicméně v případě rozhodování sporu o ochraně z rušené držby měly svou pravomoc popřít a podat kompetenční žalobu ke zvláštnímu senátu. Správní orgány však ve věci rozhodly napadenými rozhodnutími. [16] Ústavní soud v nálezu sp. zn. IV. ÚS 3263/15, ze dne 16. 6. 2016, odůvodnil a formuloval závěr, že v řízení ve věcech ochrany z rušené držby (§ 176 až 180 o. s. ř.) soud ve věci samé rozhoduje usnesením a jednání není třeba nařizovat. To však platí pouze pro nalézací řízení. K projednání odvolání proti rozhodnutí ve věci samé odvolací soud musí nařídit jednání. To platí tím spíše, doplňuje-li dokazování. Opačný postup porušuje právo