4 As 85/2020 — Nejvyšší správní soud

4 As 85/2020- 38 - text 4 As 85/2020 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: Česká republika - Ministerstvo zahraničních věcí, se sídlem Loretánské náměstí 5, Praha 1, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kapitána Jaroše 1926/7, Brno, o žalobě proti rozhodnutí předsedy žalovaného ze dne 9. 3. 2018, č. j. ÚOHS-R0007/2018/VZ-07309/2018/321/EDy, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 25. 2. 2020, č. j. 31 Af 35/2018 - 75, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 20. 12. 2017, č. j. ÚOHSS0433/2017/VZ-37304/2017/512/AKp, bylo shledáno, že zadávací podmínky veřejné zakázky „Externí poskytování služeb ke zpracování žádostí o krátkodobá víza na Ukrajině, v Číně, Indonésii, na Filipínách, v Ghaně, Íránu, Libanonu, Rusku, Tádžikistánu a Mongolsku“ vypsané žalobcem jsou v rozporu se zásadou transparentnosti uvedenou v § 6 odst. 1 a § 183 odst. 1 ve spojení s § 116 odst. 3 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“). Tento rozpor spočíval v tom, že v rámci kritérií hodnocení žalobce nevymezil dílčí kritérium hodnocení D. Způsob řešení workflow a efektivita činnosti (dále také jen „kritérium D“) tak, aby podle něj nabídky mohly být porovnatelné a naplnění tohoto kritéria ověřitelné. Stanovil totiž podkritéria dílčího kritéria D uvedená pod druhou až pátou odrážkou bodu 6.1 koncesní dokumentace a rovněž způsob hodnocení těchto podkritérií takovým způsobem, který znemožňuje jednoznačně určit, jaká nabídka bude lépe hodnocena, a který tudíž zároveň nezamezuje možné svévoli zadavatele při hodnocení nabídek. Jako nápravné opatření žalovaný podle § 263 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek zrušil předmětné koncesní řízení, dále podle § 263 odst. 8 téhož zákona uložil žalobci zákaz uzavřít smlouvu v předmětném koncesním řízení a žalobci uložil povinnost uhradit náklady řízení ve výši 30.000 Kč. [2] Rozhodnutím ze dne 9. 3. 2018, č. j. ÚOHS-R0007/2018/VZ-07309/2018/321/Edy, předseda žalovaného podle § 152 odst. 6 písm. b) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, zamítl rozklad žalobce a uvedené rozhodnutí prvního stupně potvrdil. [3] Jádrem sporu bylo, zda kritérium D jako celek (případně ve spojení s bodem 6.4 koncesní dokumentace) je stanoveno natolik jednoznačně a určitě, aby umožňovalo porovnání nabídek a ověření naplnění kritérií, a zajišťovalo tak transparentní průběh koncesního řízení. Kritérium D přitom stanoví následující: „D. Způsob řešení workflow a efektivita činnosti - váha 25% o Účastník je povinen ve své nabídce a v závazném návrhu smlouvy zohlednit požadavek čl. D písm. c) přílohy č. X Vízového kodexu, tedy při výkonu Koncese přijmout přiměřená opatření pro boj proti korupci, kterými se rozumí zejména přijetí a důsledné uplatňování pravidel pro odměňování zaměstnanců, pravidel pro výběr zaměstnanců; tzv. pravidlo čtyř očí (tedy dvojí kontrola prováděných úkonů), zásada rotace pracovníků apod. Způsob zabezpečení těchto povinností bude předmětem hodnocení v rámci tohoto dílčího hodnotícího kritéria. Lépe bude hodnocena nabídka, která bude mít podrobně popsán systém protikorupčních opatření. o Mimo míry naplnění požadavků uvedených v předchozím odstavci bude předmětem hodnocení i míra naplnění požadavků na pravidelné školení a vzdělávání zaměstnanců, systém kontroly a systém řízení v rámci každého Vízového centra i v rámci organizace Koncesionáře. o Konzulát oznamuje Koncesionáři v případě změny informace o nových prvcích vízového řízení (změny v seznamu podpůrných dokumentů, výběru poplatků apod.). Koncesionář je povinen zajistit proškolení pracovníků při každé změně vízového procesu ve Vízovém centru před účinností každé změny. o Koncesionář je povinen prostřednictvím vedoucích zaměstnanců provádět průběžné kontroly zpracování žádostí přímo na pracovišti (namátkové kontroly zpracování žádostí, kontroly pracovníků v průběhu celého procesu). Pro zabránění chybovosti při zpracování žádosti dochází v rámci Vízového centra k rotaci pracovníků na jednotlivých pracovištích (přijímání žádosti, vydávání dokladů žadatelům, práce na informační lince, elektronizace žádosti v ‚back office‘ apod.). o Všechna plánovaná opatření musejí být v nabídce účastníka zpracována v rámci organizační struktury Vízového centra s jednoznačným rozdělením odpovědnosti za jednotlivé části procesu zpracování žádostí.“ Bod 6.4 koncesní dokumentace pak tyto požadavky doplňuje následujícím způsobem: „Při hodnocení nabídek dle dílčího hodnotícího kritéria C. a D. bude hodnotící komise posuzovat míru naplnění definovaných potřeb s ohledem na předmět plnění koncese ze strany dodavatele. Potřebou zadavatele je co nejlepší zabezpečení kvality a výkonu předmětu koncese se současnou maximalizací komfortu obsluhy žadatelů. Za každé jednotlivé kritérium (C. a D.) obdrží účastník maximálně 100 bodů, které přidělí hodnotící komise jako kolektivní orgán. Hodnocená nabídka následně získá bodovou hodnotu, která vznikne násobkem 100 a poměru hodnoty hodnocené nabídky k nejvhodnější nabídce a násobkem váhy kritéria.“ [4] Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 25. 2. 2020, č. j. 31 Af 35/2018  75, zrušil rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a věc vrátil předsedovi žalovaného k dalšímu řízení. V odůvodnění rozsudku krajský soud uvedl, že u třetí až páté odrážky textu kritéria D je zcela zřejmé, že nejde o požadavky, které by bylo možné naplňovat v určité míře s tím, že tuto míru naplnění by bylo možné posléze u jednotlivých nabídek hodnotit a nabídky podle ní porovnávat. Jedná se o zcela jednoznačné, kategorické povinnosti, které musí splnit každý uchazeč. Nesplní-li uchazeč některý z těchto požadavků, nemůže být jeho nabídka v souladu s koncesní dokumentací. Slouží tedy pouze k posouzení, zda je nabídka v souladu se zadávací dokumentací, nikoliv k poměřování nabídek mezi sebou v rámci posuzování míry naplnění kritéria D. [5] Ohledně zbylých odrážek měl krajský soud za to, že tyto pasáže jsou jednoznačné, srozumitelné, a tedy i transparentní. Každému uchazeči musí být podle názoru soudu zcela zřejmé, co bude při hodnocení kritéria D vzato v úvahu a jak (tj. zda ve prospěch či neprospěch uchazeče). Pokud jde o druhou odrážku, předmětem hodnocení má být míra naplnění požadavků na pravidelné školení a vzdělávání zaměstnanců, systém kontroly a systém řízení v rámci každého vízového centra i v rámci organizace koncesionáře. V případě míry naplnění požadavků na pravidelné školení a vzdělávání zaměstnanců nemůže být pochyb o tom, že pravidelnější školení a vzdělávání bude představovat naplnění tohoto požadavku větší měrou. Co se pak týče systému kontroly a systému řízení, pak zadávací podmínky skutečně přímo nedefinují, jaký systém bude hodnocen nejlépe. Je to ovšem dáno tím, že systém kontroly a řízení může mít fakticky libovolné schéma a žalobce nemůže předvídat, jaká schémata uchazeči předloží. Některé základní požadavky jsou uvedeny již v první odrážce (tzv. pravidlo čtyř očí, zásada rotace pracovníků), nicméně nelze po zadavatelích požadovat, aby podrobně definovali veškeré možné aspekty všech v úvahu přicházejících systémů kontroly a řízení a přiřazovali jim hodnoty či je jinak vzájemně předem poměřovali. Právě v této části je dán prostor pro uvážení hodnotící komise. Nejedná se však podle názoru soudu o prostor pro svévoli. Skutečnost, že uchazeči předem nemohou vědět, jaký systém kontroly a řízení navrhnou ostatní uchazeči, a logicky tudíž nemohou vědět, jaký systém bude nejlépe hodnocen, neznamená, že by si nemohli sami vyhodnotit, který ze systémů, respektive prvků kontroly a řízení, které jsou schopni nabídnout, povede k efektivnější kontrole a řízení zaměstnanců, a tudíž k vyšší efektivitě činnosti. [6] Ani v bodě 6.4 koncesních podmínek nespatřoval krajský soud žádnou nejednoznačnost. Tento bod totiž neobsahuje samostatná, dosud neuvedená kritéria, nýbrž jen vysvětluje některé otázky týkající se způsobu hodnocení již vymezených kritérií. Z textu uvedeného bodu je přitom patrné, že se vztahuje ke kritériím C a D, přičemž z popisu těchto kritérií plyne, že komfortu se věnuje pouze kritérium C. V rámci hodnocení kritéria D tedy není dán vůbec žádný prostor pro hodnocení komfortu a není ani dán důvod pro hledání nového významu pojmu komfort. Zcela neopodstatněná je také výtka žalovaného, že v koncesní dokumentaci chybí informace o vztahu mezi komfortem a kvalitou. Mezi komfortem a kvalitou zde zjevně není žádný vztah, proto jej ani koncesní dokumentace nevymezuje. Žalobce má evidentně a zcela legitimně zájem na tom, aby nabíd