10 As 391/2020 — Nejvyšší správní soud

10 As 391/2020- 65 - text pokračování 10 As 391/2020 - 70 [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Zdeňka Kühna a soudkyň Michaely Bejčkové a Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Ing. V. V., zast. JUDr. et Ing. Petrem Petržílkem, Ph.D., advokátem se sídlem Dvořákova 1624, Úvaly, proti žalované: vláda, se sídlem nábřeží Edvarda Beneše 128/4, Praha 1 – Malá Strana, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Energetický regulační úřad, se sídlem Masarykovo náměstí 91/5, Jihlava, zast. Mgr. Františkem Korbelem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Florenci 2166/15, Praha 1 – Nové Město, ve věci ochrany před nezákonným zásahem, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2020, čj. 6 A 151/2019-74, takto: Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 20. 11. 2020, čj. 6 A 151/2019-74, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] V nynější věci jde o to, zda a jak se žalobce může bránit proti odvolání z funkce člena Rady Energetického regulačního úřadu (ERÚ). [2] Žalobce byl ke dni 1. 8. 2017 jmenován členem Rady ERÚ. Do funkce byl v souladu s § 17b odst. 1 větou prvou zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích (energetický zákon), jmenován vládou na dobu pěti let. Usnesením vlády č. 570 ze dne 30. 7. 2019 byl ke dni 31. 7. 2019 z funkce člena Rady odvolán. Žalobce následně podal žalobu, v níž se proti odvolání z funkce bránil jako proti nezákonnému zásahu (§ 82 s. ř. s.). V žalobě upozornil, že byl z funkce odvolán před uplynutím pětileté lhůty na základě § 17b odst. 7 energetického zákona. Žalobce považoval odvolání z funkce za nezákonný zásah do svých subjektivních práv, zejména proto, že důvody pro odvolání jsou vymezeny nedostatečně a nejednoznačně, a dále proto, že vymezené důvody odvolání jsou nepravdivé. Vláda odvoláním zasahuje do nezávislosti Rady v rozporu s právem EU. [3] V průběhu řízení před městským soudem upozornil ERÚ (jako osoba zúčastněná na řízení), že v dané věci se lze domáhat ochrany žalobou proti rozhodnutí. Žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je dle ERÚ nepřípustná, neboť má subsidiární povahu. ERÚ navrhl, aby soud žalobu odmítl. Žalobce v replice polemizoval s názorem, že by odvolání mohlo být rozhodnutím. Pokud by přesto soud shledal, že posuzované usnesení vlády naplňuje znaky rozhodnutí dle § 65 s. ř. s., měl by dle žalobce umožnit žalobci úpravu petitu a poté žalobu projednat. [4] Městský soud žalobu odmítl pro nepřípustnost. Dovodil, že tvrzený zásah (odvolání z funkce člena Rady ERÚ) je rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. Žalobce proto mohl sledovaného cíle (tj. vyslovení nezákonnosti odvolání z funkce člena Rady) dosáhnout žalobou na zrušení správního rozhodnutí dle § 65 s. ř. s. Městský soud nepoučil žalobce o možnosti upravit nesprávně zvolený žalobní typ. Neshledal totiž rozpor mezi obsahem žaloby a žalobním petitem. II. Shrnutí argumentů kasační stížnosti, vyjádření vlády a ERÚ [5] Žalobce (stěžovatel) podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost. V ní především obsáhle dovozuje, že odvolání z funkce bylo nezákonným zásahem. Upozorňuje krom jiného na to, že odvolání nebylo spojeno s žádným procesem, což je přitom definiční znak rozhodnutí podle § 65 s. ř. s. Pokud by však NSS přesto dovodil, že jde o rozhodnutí, dopustil se městský soud procesní chyby, neboť stěžovateli neumožnil změnu žalobního typu. [6] Vláda ve stručném vyjádření souhlasí s usnesením městského soudu a navrhuje kasační stížnost zamítnout. [7] ERÚ podal k věci obsáhlé vyjádření. Souhlasí s městským soudem, že odvolání z funkce bylo rozhodnutím, žalovatelným podle § 65 s. ř. s. Naproti tomu nesouhlasí se stěžovatelovou tezí, že ho měl soud poučit o nesprávně zvoleném žalobním typu. ERÚ dále upozorňuje, že odůvodnění odvolání z funkce člena Rady bylo uvedeno v dopisu předsedy vlády ze dne 30. 7. 2019, čj. 24750/2019-UVCR. Stěžovatel hrubě porušil povinnosti stanovené energetickým zákonem, jelikož (i) narušil nezávislý, nestranný a transparentní výkon pravomoci, (ii) přijímal pokyny od třetí osoby, čímž jednal v tržním zájmu takové osoby, (iii) nechránil oprávněné zájmy zákazníků a spotřebitelů v energetických odvětvích, (iv) nechoval se tak, aby byla zajištěna transparentnost a předvídatelnost výkonu pravomoci ERÚ, a to zejména tím, že zasahoval do správní činnosti orgánu prvního stupně. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [8] Kasační stížnost je důvodná. [9] Podle čl. 67 odst. 1 Ústavy je vláda vrcholným orgánem výkonné moci. Podle čl. 76 Ústavy vláda rozhoduje ve sboru a k přijetí usnesení vlády je třeba souhlasu nadpoloviční většiny všech jejích členů. Podle § 21 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, se ministerstva a ústřední orgány státní správy ve veškeré své činnosti řídí ústavními a ostatními zákony a usneseními vlády. Zároveň podle § 28 odst. 1 téhož zákona platí, že činnost ministerstev a ústředních orgánů státní správy řídí, kontroluje a sjednocuje vláda. [10] Vláda je tedy kolegiálním orgánem (sborem), jehož vůle se utváří hlasováním jednotlivých členů. Výsledkem je akt nazývaný „usnesení“. Tímto usnesením je návrh, který byl předmětem hlasování, schválen nebo neschválen. Usnesení vlády je zpravidla interním rozhodnutím, které nemá ani povahu obecné právní normy, ani nevyvolává žádné právní účinky navenek, vůči třetím osobám. Typicky totiž ukládá úkoly pouze členům vlády. Jde o prostředek, kterým vláda sjednocuje svou činnost, projevuje řídící funkci jako vrcholný orgán výkonné moci (čl. 67 odst. 1 Ústavy) a vyjadřuje politickou vůli v rámci přípravných prací, jež jsou samy o sobě teprve předpokladem pro pozdější přijetí právně závazných rozhodnutí příslušným orgánem. [11] Vláda je tudíž v prvé řadě ústavním orgánem, který buď vydává akty nikoho navenek přímo nezavazující, anebo naopak nařízení vlády jako obecně závazné právní předpisy (čl. 78 Ústavy). To ovšem neplatí bezvýjimečně. Podobně jako to vysvětlil NSS ve vztahu k prezidentovi republiky, i ve vztahu k vládě platí, že vláda vykonává jednak pravomoci v postavení ústavního orgánu, jednak (byť spíše výjimečně) pravomoci správního orgánu, jehož výstupy podléhají přezkumné činnosti správních soudů (srov. rozsudek ze dne 27. 4. 2006, čj. 4 Aps 3/2005-35, č. 905/2006 Sb. NSS). [12] Vláda tedy může být i „správním orgánem“ ve smyslu soudního řádu správního [§ 4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a to tehdy, pokud v oblasti veřejné správy vydává rozhodnutí, jimiž se např. v určité věci zakládají, mění nebo ruší práva nebo povinnosti jmenovitě určené osoby. V takovém případě ochranu před činností vlády zasahující do veřejných subjektivních práv poskytují správní soudy (§ 2 s. ř. s.). Platí to samozřejmě nejenom pro ochranu proti rozhodnutí vlády, ale i pro ochranu proti její nečinnosti nebo proti jejímu zásahu, který není rozhodnutím (srov. takto MIKULE, Vladimír – SUCHÁNEK, Radovan, Komentář k čl. 76, in: SLÁDEČEK, Vladimír a kol. Ústava České republiky. Komentář. 2. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, s. 723 násl.). [13] Koncepce vlády jako správního orgánu má ostatně v české i československé judikatuře dlouhou tradici (např. nález čsl. nejvyššího správního soudu ze dne 10. 1. 1923, Boh. A 1828/1923, který řešil jmenovací akt vlády – obsazení uprázdněného kanonikátu při katedrální kapitule v Brně: „Toto jmenovací usnesení jest autoritativním a proto právní moci schopným rozřešením určitého právního poměru, jest tudíž »rozhodnutím správního úřadu« ve smyslu § 2 zák. o správním soudu ze dne 22. října 1875 č. 36 ř. z. ex 1876 a bylo by se tedy mohlo státi předmětem stížnosti na tento soud.“; podobně v doktríně správního práva HOETZEL, Jiří. Československé správní právo. Část všeobecná. Praha: Melantrich 1937, s. 91; HÁCHA, Emil. Nejvyšší správní soud. In: Slovník veřejného práva čsl. Sv. II. Brno, 1932, s. 827 násl., na s. 834; případně v doktríně současné HENDRYCH, Dušan a kol. Správní právo. Obecná část. 9. vydání, 2016, s. 79 násl.; ze soudobé judikatury pro stejný závěr např. rozsudek NSS ze dne 25. 4. 2017, čj. 8 As 103/2016-90, věc „HABEAS CORPUS“ proti vládě, bod 18). [14] Vláda tedy může být v určité situaci správním orgánem, proti jehož činnosti se lze dle okolností bránit např. žalobou proti rozhodnutí nebo žalobou zásahovou. [15] NSS proto předně zvážil, zda odvolání z funkce člena Rady ERÚ zkracuje stěžovatele na jeho veřejných subjektivních právech, a pokud ano, zda je z pohledu soudního řádu správního nezákonným zásahem (§ 82 s. ř. s.), anebo rozhodnutím podle § 65 s. ř. s. (III. 1.). Protože NSS dospěl shodně s městským soudem k závěru, že jde o rozhodnutí, posoudil dále, zda byl městský soud povinen poučit stěžovatele o nesprávně zvoleném žalobním typu a dát mu šanci změnit žalobu (III. 2.). III. 1. Odvolání stěžovatele z funkce člena Rady ERÚ není nezákonným zásahem ve smyslu § 82 s. ř. s., ale