5 As 108/2020 — Nejvyšší správní soud

5 As 108/2020- 37 - text 5 As 108/2020 - 42 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobce: FIRESI s.r.o., se sídlem Lidická kolonie 1108/47, Jihlava, zastoupeného Mgr. Miroslavem Šianským, advokátem, se sídlem Mácova 520/62, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo obrany, se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2020, č. j. 10 A 90/2019 – 107, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 17. 3. 2020, č. j. 10 A 90/2019 – 107, se ruší a věc se m u vrací k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Kasační stížností se žalovaný (dále „stěžovatel“) domáhá zrušení shora označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále „městský soud“), kterým soud deklaroval, že zásah vůči žalobci spočívající ve zrušení oprávnění ze dne 29. 3. 2018, ev. č. 161-UTZ-NP/19, přípisem ze dne 21. 3. 2019, č. j. MO 87144/2019-11216, byl nezákonný. [2] Oprávnění bylo žalobci vydáno k prověřování odborné způsobilosti k montáži, opravám, revizím a zkouškám určených technických zařízení na základě § 7 odst. 1 písm. d) bodu 4 zákona č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky; konkr. bylo vydáno k zajišťování revizí a zkoušek určených technických zařízení dodavatelským způsobem v rozsahu uvedeném v oprávnění. [3] Žalobce v žalobě namítal, že přípisem o zrušení oprávnění byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem žalovaného, především tvrdil, že zrušení oprávnění není správním rozhodnutím, neboť zákon č. 219/1999 Sb., o ozbrojených silách České republiky ani zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, se zrušením oprávnění k montáži, opravám, revizím a zkouškám určených technických zařízení ve formě správního rozhodnutí nepočítají; současně žádný z uvedených zákonů neupravuje, že by zrušení mělo být vydáno ve správním řízení; uvedl, že zrušení oprávnění bylo jako nezákonný zásah zaměřeno přímo proti němu a v jeho důsledku bylo proti žalobci také přímo zasaženo; jsou tedy splněny podmínky pro obranu formou zásahové žaloby. [4] Dále žalobce tvrdil především nedostatek pravomoci a věcné příslušnosti stěžovatele k odnímání (a rovněž vydávání) oprávnění či osvědčení k činnostem na určených technických zařízeních v rezortu obrany. S poukazem na obsah přípisu ze dne 21. 3. 2019 namítal, že stěžovatel nesprávně interpretoval § 7 odst. 1 písm. d) zákona č. 219/1999 Sb., neboť citované ustanovení vůbec neupravuje rušení (ani vydávání) oprávnění k činnostem na určených technických zařízeních. V této souvislosti s poukazem na § 6a odst. 1 písm. c) a d) zákona č. 174/1968 Sb., o státním odborném dozoru nad bezpečností práce, ve znění pozdějších předpisů, namítal, že z porovnání dikce uvedených ustanovení zákona č. 174/1968 Sb. a § 7 odst. 1 písm. d) zákona č. 219/1999 Sb. vyplývá, že zákon č. 219/1999 Sb. na rozdíl od „civilního“ zákona č. 174/1968 Sb. nezakládá věcnou příslušnost (pravomoc) správního orgánu vydávat ani rušit oprávnění ani osvědčení v dané věci. [5] Městský soud nejprve obsáhle rekapituloval právní úpravu ve vztahu k zásahovým žalobám, poté se zabýval i tím, zda žalobcem namítané jednání stěžovatele nebylo jinou kvalifikovanější formou činnosti veřejné správy, konkrétně rozhodnutím správního orgánu, proti němuž by žalobce musel brojit žalobou podle § 65 a násl. s. ř. s. (a soud by jej případně o tom musel před rozhodnutím o žalobě poučit). Soud v této otázce přisvědčil žalobci v tom, že postup stěžovatele představuje zásah správního orgánu, proti němuž lze brojit žalobou v režimu § 82 a násl. s. ř. s. [6] Městský soud dospěl k závěru, že pokud jde o hledisko formální, není mezi účastníky sporu o tom, že se nejedná o správní rozhodnutí podle části druhé správního řádu. Dále konstatoval, co se týče věcného posouzení žaloby, že z § 7 odst. 1 písm. d) zákona č. 219/1999 Sb. vyplývá pravomoc a věcná působnost stěžovatele, který při řízení armády mj. provádí státní odborný dozor nad určenými technickými zařízeními a bezpečností jejich provozu, přičemž státním odborným dozorem se v daném směru rozumí mj. i prověřování odborné způsobilosti k montáži, opravám, revizím a zkouškám určených technických zařízení; uvedené ustanovení sice opravňuje stěžovatele k tomu, aby v rámci výkonu státního odborného dozoru prověřoval způsobilost k výkonu vybraných činností, nicméně nepočítá s tím, že by v daném ohledu v rámci státního odborného dozoru vydával jakékoli rozhodnutí, jímž by zakládal, měnil, rušil nebo závazně určoval práva určitých osob, natož pak aby výslovně aproboval pravomoc k odnímání oprávnění k vybraným činnostem na určených technických zařízeních. Městský soud tak dospěl k závěru, že zmiňovaný zákon nepředpokládá, že by stěžovatel oprávnění k vybraným činnostem na určených technických zařízeních vydával či odnímal, z pochopitelných důvodů pak ani nepředpokládá, jakou by tak činil formou, především pak nijak neaprobuje, že by takové zákonem nepředvídané akty v rámci této činnosti realizoval formou rozhodnutí správního orgánu. [7] Po stránce materiální městský soud připustil, že informaci o zrušení oprávnění obsaženou v přípisu ze dne 21. 3. 2019 žalobce logicky vnímá jako zásah do jeho právní sféry, když mj. tvrdí (a žalovaný toto tvrzení nevyvrací), že držení oprávnění je podmínkou provádění revizí a zkoušek určených technických zařízení pro stěžovatele, přesto nelze dle soudu žalobou napadenému aktu přisuzovat povahu rozhodnutí jen proto, že by de lege ferenda v případě skutečného zákonného zakotvení postupu směřujícího k vydávání a odnímání oprávnění k vybraným činnostem na určených technických zařízeních (a tedy při vyplnění oné „mezery v právu“, jíž se dovolává stěžovatel) bylo z pohledu soudu myslitelné (resp. dokonce žádoucí), aby o odnímání (zrušení) oprávnění pro pozdější neplnění podmínek bylo rozhodováno ve správním řízení. Soud v tomto směru podotýká, že se zřetelem ke zcela chybějící právní úpravě regulující podmínky oprávnění k vybraným činnostem na určených technických zařízeních není zjevné, zda oprávnění vydávané ve správní praxi stěžovatele představuje ve světle závěrů vyslovených Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 9. 6. 2016, č. j. 2 As 170/2015 - 58, a tam rozebrané rozhodovací praxe správních soudů toliko osvědčení ve smyslu části čtvrté správního řádu, nebo jde ve svém důsledku o deklaratorní rozhodnutí, či dokonce svého druhu licenci, jejíž držení je podmínkou výkonu činností v ní uvedených. Městský soud přitom poukázal na to, že stěžovatel sám považoval přípis ze dne 21. 3. 2019 za úkon podle části čtvrté správního řádu. Dle městského soudu, přisuzuje-li samotný stěžovatel oprávnění vydávanému jím s odkazem na naposledy uvedené ustanovení účinky osvědčení, resp. jiného úkonu podle části čtvrté správního řádu, musí soud v souladu s výše uvedenými východisky tuto okolnost zohlednit i při posouzení povahy úkonu, kterým je takové oprávnění zrušeno. Za situace, kdy tedy i pro absenci zákonné úpravy nelze postavit najisto (popř. vyloučit), že ze strany stěžovatele může při vydávání takového oprávnění docházet k autoritativní aplikaci práva/diskreci, nikoli k pouhému osvědčování z žadatelem předložených podkladů zjevných skutečností, což soudu rovněž zprostředkovaně brání uvážit, jaké důsledky pak v právní sféře adresáta veřejné moci vyvolává úkon žalovaného, kterým je takové oprávnění odnímáno či zrušeno, se proto soud přiklonil k závěru, že je proti žalobou napadanému postupu žalovaného možno brojit žalobou na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. Z uvedených důvodů tak městský soud dospěl k závěru, že žalobou fakticky napadený úkon, tedy přípis ze dne 21. 3. 2019, není rozhodnutím podle § 65 odst. 1 s. ř. s., ale představuje zásah. Konstatoval, že zatímco vydáním oprávnění bylo fakticky potvrzeno, že žalobce splňuje podmínky odborné způsobilosti k výkonu vybraných činností, posléze byl žalobce přípisem ze dne 21. 3. 2019 zpraven o opaku. Jakkoli odnímání oprávnění k vybraným činnostem na určených technických zařízeních postrádá z dále v rámci věcného posouzení žaloby popsaných důvodů zákonnou oporu, nelze dle soudu legitimně tvrdit, že by odnětím či zrušením dříve vydaného oprávnění fakticky nebyla právní sféra žalobce negativně dotčena, resp. že nemohlo být do jeho veřejných subjektivních práv zasaženo způsobem vyžadujícím poskytnutí ochrany v řízení o žalobě na ochranu proti nezákonnému zásahu správního orgánu. [8] Městský soud poukázal na to, že při posouzení věci musel se zřetelem k pravidlům vyplývajícím z § 87 odst. 1 s. ř. s. části věty za středníkem vycházet ze skutkového (a právního) stavu, který tu byl v době tvrzeného zásahu, za který žalobce v podané žalobě a přihlédnutím k obsahu repliky označil zrušení oprávnění přípisem ze dne 21. 3. 2019; soud tak nemohl při meritorním posouzení věci při