5 As 208/2020 — Nejvyšší správní soud

5 As 208/2020- 26 - text 5 As 208/2020 - 30 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Viktora Kučery a JUDr. Jakuba Camrdy v právní věci žalobce: JUDr. Daniel Ševčík, Ph.D., advokát a insolvenční správce se sídlem Kobližná 47/19, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo spravedlnosti, se sídlem Vyšehradská 16, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 22. 5. 2020, č. j. 10 A 114/2017 - 60, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: [1] Žalobce (dále „stěžovatel“) je insolvenčním správcem zapsaným v seznamu vedeném žalovaným. Podáním ze dne 19. 1. 2016, doručeným dne 21. 1. 2016, stěžovatel předložil žalovanému certifikát o pojištění ze dne 9. 12. 2015 a prolongační dodatek ze dne 15. 12. 2015 uzavřený na dobu od 1. 1. 2016 do 31. 12. 2016 k pojistné smlouvě ze dne 31. 12. 2008. Žalovaný následně příkazem ze dne 11. 2. 2016, č. j. MSP-116/2016-OINS-SRIS/1, uznal stěžovatele vinným ze spáchání správního deliktu podle § 36b odst. 1 písm. c) zákona č. 312/2006 Sb., o insolvenčních správcích, ve znění účinném do 30. 6. 2017 (dále jen „zákon o insolvenčních správcích“), za což mu uložil pokutu ve výši 5000 Kč. Uvedeného správního deliktu se měl stěžovatel dopustit tím, že do 1. 8. 2015 nepředložil žalovanému doklad prokazující splnění podmínky uzavření smlouvy o pojištění odpovědnosti za škodu podle § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích za příslušné roční období od 1. 8. 2014 do 1. 8. 2015. [2] Proti příkazu podal stěžovatel odpor; předně namítal, že § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích má neurčitou dispozici, neboť z něj není zřejmé, co se rozumí roční periodou předkládání dokladů, a také z něj neplyne, kdy se takové doklady po uplynutí období jednoho roku mají předkládat; dále připomněl jednoroční subjektivní promlčecí lhůtu stanovenou v § 36c odst. 3 spolu s odst. 5 zákona o insolvenčních správcích, s tím, že skutek, spočívající v nepředložení dokladu prokazujícího uzavření smlouvy o pojištění odpovědnosti za období do 11. 2. 2015, je již promlčen. Podotkl, že účelem zákonné úpravy je zajistit, aby byl insolvenční správce po dobu výkonu funkce profesně pojištěn; jiná je však situace u deklarace této skutečnosti, kterou insolvenční správci opakovaně v jednotlivých insolvenčních řízeních dle pokynů soudů předkládají. Pokud by byla sankcionována pouhá administrace spočívající v tom, že existující pojistný vztah není osvědčen orgánu dohledu, pak jde o nedůvodnou zátěž jak insolvenčních správců, tak žalovaného, přerůstající zákonem legitimně sledovaný cíl. Rovněž akcentoval, že poté, co bez výzvy dobrovolně předložil doklad o trvání pojistného vztahu pojištění odpovědnosti za škodu při výkonu činnosti insolvenčního správce, a to od 1. 1. 2009 do roku 2016, žalovaný reagoval tak, že mu příkazem udělil pokutu za nepředložení dokladu o tomtéž již osvědčeném a doloženém vztahu, a to za dílčí předcházející časový úsek. [3] K podanému odporu vydal žalovaný rozhodnutí ze dne 2. 11. 2016, č. j. MSP-116/2016-OINS-SRIS/6 , kterým dospěl k závěru, že nesplněním oznamovací povinnosti dle § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích byl stěžovatelem porušen zájem společnosti na zákonem předvídaném řádném výkonu dohledových pravomocí žalovaného, a jeho prostřednictvím též ohrožen zájem na zajištění plošné existence pojištění u každého insolvenčního správce. Žalovaný uvedl, že zatímco účelem požadavku existence pojištění insolvenčních správců dle § 6 odst. 1 písm. f) zákona o insolvenčních správcích je ochrana třetích osob pro případ škody způsobené insolvenčním správcem či jeho zaměstnancem, účelem periodické oznamovací povinnosti dané § 14 odst. 3 zákona je zajistit efektivní a plošný dohled žalovaného nad plněním požadavku trvání pojištění; na zmíněná ustanovení jsou přitom vázány odlišné sankční mechanismy a ochranná opatření. Je nesporné, že stěžovatel oznamovací povinnost dle § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích za příslušné období od 1. 8. 2014 do 1. 8. 2015 nesplnil, neboť oznamovací povinnost za toto období měla být splněna v jeho časovém rámci. Tvrzení, že je profesně pojištěn od 1. 1. 2009 a že jeho pojištění stále trvá, podle názoru žalovaného není pro řízení o spáchání správního deliktu dle § 36b odst. 1 písm. c) zákona o insolvenčních správcích relevantní, neboť vytýkaného deliktu se insolvenční správce dopustí, jestliže v příslušném ročním období žalovanému nepředloží doklad o pojištění, nehledě na to, zda smlouvu o pojištění uzavřenou měl, nebo ne; předložením pojistné smlouvy k návrhu na vydání povolení vykonávat činnost insolvenčního správce doložil splnění podmínky pro vydání takového povolení dle § 6 odst. 1 písm. f) zákona o insolvenčních správcích, nicméně tímto jednáním nemohl do budoucna na dobu neurčitou splnit pravidelnou oznamovací povinnost dle §14 odst. 3 zákona. Ostatně to, že je pojistná smlouva uzavřena na dobu neurčitou, neznamená, že je v rozhodném období i nadále platná. Žalovaný nepřiznal relevanci ani namítané prekluzi, neboť řízení z moci úřední bylo zahájeno dne 16. 2. 2016 doručením příkazu, tj. ve lhůtě kratší jednoho roku ode dne, kdy se žalovaný o spáchání správního deliktu dozvěděl. [4] V rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí stěžovatel setrval na své předešlé argumentaci a apeloval na úvahy rozkladové komise o smyslu a účelu § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích. Připustil, že po vydání zákona č. 185/2013 Sb., kterým byl zákon o insolvenčních správcích s účinností od 1. 8. 2013 novelizován, a to mj. § 14 odst. 3, požadované doklady v uvedené lhůtě nepředložil. Šlo ovšem o administrativní pochybení, nad kterým projevil účinnou lítost; jedná se o deklarační povinnost, která byla nová jak pro insolvenční správce, tak i pro žalovaného. Podotkl, že právní úprava je nedůvodně tvrdá, když nezná např. předchozí výzvu, s jejímž nesplněním by teprve byla spojena sankce za správní delikt. Smyslem právní úpravy nemůže být samoúčelná kontrola dokladů, i tato musí sloužit naplnění legitimního účelu sledovaného zákonodárcem, kterým je trvání profesního pojištění. Proto za situace, kdy bez výzvy dobrovolně, byť opožděně, splnil oznamovací povinnost, nebylo již na místě zahajovat řízení pro správní delikt spočívající v nepředložení dokladů; odkázal současně na zásadu in dubio pro libertate. [5] Ministr spravedlnosti závěry žalovaného v rozhodnutí ze dne 17. 5. 2017, č. j. MSP-42/2016-SJL-ROZ/2, potvrdil jak v otázce viny, tak v otázce výše sankce; současně uložil povinnost uhradit náklady správního řízení ve výši 1000 Kč. K námitce výkladu informační povinnosti ministr konstatoval, že pojem ,,rok‘‘ je v právním slova smyslu tradičně chápán jako jednoleté období, jehož počátek je určen rozhodnou skutečností a jehož konec připadá na den, který se pojmenováním nebo číslem shoduje se dnem, na který připadá skutečnost, od níž se lhůta počítá; v § 14 odst. 3 zákona o insolvenčních správcích nic nenasvědčuje tomu, že pojem ,,jednou ročně‘‘ je zde užit ve významu kalendářního roku. V posuzovaném případě stěžovatel certifikát o pojištění ze dne 9. 12. 2015 a prolongační dodatek ze dne 15. 12. 2015 k pojistné smlouvě ze dne 31. 12. 2008 doložil až dne 21. 1. 2016, tedy více než pět měsíců po uplynutí příslušného období od 1. 8. 2014 do 1. 8. 2015, a certifikát o pojištění ze dne 21. 10. 2016 doložil dne 2. 11. 2016, tedy více než rok po uplynutí příslušného období, čímž porušil právem chráněný zájem efektivního a plošného dohledu žalovaného nad plněním podmínky trvání pojištění. [6] Proti rozhodnutí ministra podal žalobce žalobu, v níž v zásadě zopakoval své dřívější námitky. Městský soud předně uvedl, že existence primární povinnosti, v daném případě povinnosti insolvenčního správce uzavřít smlouvu o pojištění odpovědnosti za škodu, a plnění této podmínky po celou dobu výkonu funkce [jinak dojde ke zrušení jeho povolení dle § 13 odst. 1 písm. a) zákona o insolvenčních správcích], nemůže vyloučit existenci (a smysluplnost) sekundární povinnosti, tj. oznamovací povinnosti insolvenčního správce dle § 14 odst. 3 zákona. Porušení primární povinnosti má nepochybně závažnější důsledky, než porušení povinnosti sekundární, neboť by zasáhlo i do práv třetích osob; to je však zohledněno v závažnosti sankce. Plnění sekundární povinnosti tak současně zajišťuje plnění (resp. dohled nad jejím plněním) povinnosti primární. Dohledová pravomoc správního orgánu proto může být sama o sobě účelem právní normy, i kdyby byla skutečnost, nad níž je vykonáván dohled, jinak fakticky plněna; argumentu žalobce proto soud nepřisvědčil. [7] Stejně tak se soud neztotožnil s námitkou, že právní úprava je bezdůvodně přísná, když např. absentuje povinnost předchozí výzvy žalovaného k zaslání dokladu o pojištění. Funkce insolvenčního správce je vykonávána oso