10 Ads 224/2021 — Nejvyšší správní soud

10 Ads 224/2021- 40 - text  10 Ads 224/2021 - 43 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudkyně Sylvy Šiškeové a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobce: MUDr. T. P., Ph.D., MBA, zastoupeného advokátem prof. JUDr. Martinem Kopeckým, CSc., Revoluční 1546/24, Praha 1, proti žalovanému: náměstek ministra vnitra pro státní službu, Jindřišská 967/34, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. MV755602/OSK2018, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2021, čj. 3 Ad 13/2018  62, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 25. 5. 2021, čj. 3 Ad 13/2018  62, se ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 6. 2018, čj. MV755602/OSK2018, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení ve výši 29 570 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta prof. JUDr. Martina Kopeckého, CSc. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobce působil na Ministerstvu zdravotnictví ve služebním poměru jako představený – náměstek pro zdravotní pojištění. V systemizaci služebních a pracovních míst na rok 2018 bylo jeho služební místo zrušeno. V návaznosti na to dne 2. 1. 2018 státní tajemník v Ministerstvu zdravotnictví žalobce odvolal ze služebního místa představeného a dne 10. 1. 2018 jej zařadil mimo výkon služby z organizačních důvodů. [2] Žalobce v mezidobí požádal státního tajemníka o převedení na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. S ohledem na větší počet odvolaných kvalifikovaných státních zaměstnanců vyhlásil státní tajemník na toto služební místo výběrové řízení. V něm žalobce uspěl, neboť získal 34 ze 40 možných bodů, kdežto druhý nejúspěšnější uchazeč získal o 10 bodů méně. Výběrové řízení však bylo zrušeno, aniž bylo služební místo obsazeno. Nebyla totiž uzavřena dohoda podle § 28 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě, mezi služebním orgánem (státním tajemníkem) a bezprostředně nadřízeným představeným (ministrem zdravotnictví), který dohodu nepodepsal. [3] Žalobce dopisem ze dne 17. 4. 2018, doplněným dne 4. 6. 2018, požádal státního tajemníka, aby nevypisoval další výběrové řízení, nýbrž aby jej převedl na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Jediný další možný kandidát na tuto pozici byl totiž již převeden na jiné služební místo. Žalobce odkázal také na relevantní ustanovení metodických pokynů žalovaného. [4] Zástupce státního tajemníka rozhodnutím ze dne 26. 6. 2018 převedl žalobce podle § 61 odst. 1 písm. b) zákona o státní službě na služební místo představeného – náměstka pro ekonomiku a zdravotní pojištění. Téhož dne dal ministr zdravotnictví žalovanému podnět k prohlášení nicotnosti rozhodnutí státního tajemníka. Uvedl, že k převedení došlo bez jeho vědomí a v rozporu s jeho dřívějším projevem vůle. Podle ministra se jednalo o obcházení institutu výběrového řízení a institutu zařazení ze zálohy státních zaměstnanců mimo výkon služby. Převedení žalobce je podle podnětu svými účinky rovnocenné jmenování na služební místo představeného, což je úkon, který je podle § 15 odst. 6 zákona o státní službě vyhrazen jen státnímu tajemníkovi, nikoli jeho zástupci. Žalovaný následující den prohlásil rozhodnutí státního tajemníka za nicotné. [5] Proti rozhodnutí žalovaného o prohlášení nicotnosti podal žalobce žalobu, kterou Městský soud v Praze zamítl. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [6] Žalobce (stěžovatel) v kasační stížnosti městskému soudu vytýká nesprávné posouzení otázky, že nebyl seznámen s podklady pro rozhodnutí a nemohl v řízení o prohlášení nicotnosti uplatňovat práva účastníka řízení. V rozporu se správním řádem stěžovateli nebylo oznámeno zahájení řízení. Na tom nic nemění ani § 165 zákona o státní službě, který se týká rozhodnutí ve věcech služby podle § 159 téhož zákona vydaných v prvním stupni, nikoli postupů podle správního řádu. Z napadeného rozsudku zároveň není zřejmé, zda se soud touto otázkou zabýval, v této části je tedy rozsudek nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů. Nesprávné právní posouzení namítá stěžovatel i ohledně odkazu na neexistující ustanovení správního řádu ve výrokové části rozhodnutí žalovaného. [7] Rozhodnutí státního tajemníka bylo prohlášeno za nicotné, neboť je vydal věcně nepříslušný orgán (zástupce státního tajemníka). Podle stěžovatele však ve skutečnosti rozhodnutí vydala oprávněná osoba. Rozhodnutí o převedení na jiné služební místo není žádným z rozhodnutí uvedených ve výčtu podle § 15 odst. 6 zákona o státní službě. Žalovaný nepřípustně smísil rozhodnutí o jmenování na služební místo představeného s rozhodnutím o převedení na jiné služební místo a městský soud se s tím ztotožnil. Podle stěžovatele představuje postup městského soudu nepřípustnou analogii v jeho neprospěch. I kdyby zástupci státního tajemníka nepříslušelo o převedení rozhodnout, byla by nanejvýš porušena pravidla funkční, nikoli věcné příslušnosti. Nedostatek funkční příslušnosti není důvodem nicotnosti rozhodnutí. Městský soud nesprávně vykládá funkční příslušnost pouze jako příslušnost k vedení řízení v určité instanci a pomíjí, že funkční příslušnost se uplatňuje i v některých případech organizace správy, jako je například vytváření orgánů při orgánu či zvláštních specializovaných útvarů uvnitř správního orgánu. [8] Městský soud podle stěžovatele bagatelizuje postavení zástupce státního tajemníka. Každý představený je povinen určit jednoho ze svých podřízených svým zástupcem. Zástupce, který státního tajemníka zastupuje po dobu jeho nepřítomnosti, se nachází ve stejné pozici jako státní tajemník sám. Jde tedy o spor o funkční příslušnost. O absolutní věcnou nepříslušnost by mohlo jít tehdy, pokud by osoba zastupující státního tajemníka rozhodovala o věcech, které vůbec do působnosti státního tajemníka nespadají, popřípadě pokud by o věcech do jeho působnosti spadajících rozhodoval jiný správní orgán. Státního tajemníka a jeho zástupce nelze považovat za dva různé správní orgány. [9] Městský soud též podle stěžovatele zaujal chybný názor v tom, že „pouhá“ nezákonnost rozhodnutí má stejný procesní důsledek jako nicotnost. Stěžovatel dále polemizuje s tím, že podle žalovaného státní tajemník rozhodl v rozporu s § 15 odst. 4 zákona o státní službě bez projednání s ministrem zdravotnictví. Stěžovatel dále uvádí, že zástupce státního tajemníka žádného představeného nejmenoval. Stěžovatele pouze v souladu s § 61 zákona o státní službě převedl na jiné služební místo, což projednání s ministrem nevyžaduje. [10] Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že v souladu s § 165 zákona o státní službě byl oprávněn vydat rozhodnutí jako první úkon v řízení. Vyjádřil se též k odkazu na již zrušené ustanovení správního řádu a ke změně správního řádu provedené zákonem č. 183/2017 Sb. Podle žalovaného je převedení na jiné služební místo svým charakterem a právními účinky srovnatelné se jmenováním na služební místo představeného, resp. převedením dochází i ke jmenování na služební místo. Pokud takové rozhodnutí vydá osoba, která zastupuje státního tajemníka, jde o rozhodnutí vydané osobou absolutně věcně nepříslušnou. Zároveň nelze podle žalovaného přisvědčit tvrzení stěžovatele, že zákon rozlišuje mezi převedením na služební místo „řadového“ státního zaměstnance a převedením na služební místo představeného. [11] Žalovaný se neztotožňuje ani s tím, že by jeho argumentace byla nepřípustným rozšiřujícím výkladem či analogií. Zatímco státní tajemník je osobou, která prošla náročným výběrovým řízením, je vybírán z omezeného okruhu osob a jmenován vládou, o jeho zástupci to neplatí. Žalovaný trvá také na tom, že byl porušen § 15 odst. 4 zákona o státní službě. K otázce funkční příslušnosti odkazuje na komentářovou literaturu ke správnímu řádu, podle které se funkční příslušností rozumí příslušnost určené součásti správního orgánu nebo orgánu právnické osoby, který byl pověřen výkonem působnosti v oblasti veřejné správy. Ve věcech služebního poměru rozhoduje podle zákona o státní službě služební orgán, kterým je státní tajemník, nikoli ministerstvo jako takové. K tomu žalovaný odkázal na rozsudek NSS ze dne 12. 9. 2018, čj. 1 As 110/2018  37. Podle žalovaného v dané věci nejde o pouhou funkční nepříslušnost, ale o absolutní věcnou nepříslušnost zástupce státního tajemníka. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [12] Kasační stížnost je důvodná. [13] NSS se nejprve zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku pro nedostatek důvodů. Podle stěžovatele není z rozsudku patrné, zda se městský soud zabýval žalobním bodem, podle něhož byla vydáním rozhodnutí jako prvního úkonu v řízení porušena stěžovatelova procesní práva ve správním řízení. [14] K otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí pro nedostatek důvodů se NSS vyjádřil například v rozsudku ze dne 14. 7. 2005, čj. 2 A