2 As 243/2021 — Nejvyšší správní soud

2 As 243/2021- 30 - text  2 As 243/2021 - 33 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Karla Šimky, soudkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyně Mgr. Evy Šonkové v právní věci žalobkyně: ENERGY Ústí nad Labem, a. s., se sídlem Žukovova 100/27, Ústí nad Labem, zastoupená JUDr. et Mgr. Tomášem Sequensem, advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, ve věci žaloby proti rozhodnutí žalovaného ze dne 31. 7. 2020, č. j. MZP/2020/430/482, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 31. 8. 2021, č. j. 10 A 108/2020-66, takto: I. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně se žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“) domáhala zrušení rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 31. 7. 2020, č. j. MZP/2020/430/482, sp. zn. R/3790 (dále jen „rozhodnutí ministra“), a zrušení rozhodnutí Ministerstva životního prostředí ze dne 6. 4. 2020 o zamítnutí žádosti žalobce ze dne 13. 3. 2020 o dočasnou změnu metodiky monitorování oproti Monitorovacímu plánu 2017 (dále jen „žádost stěžovatelky“), a navrhla věc vrátit k dalšímu řízení. Městský soud žalobu zamítl. [2] Žalobkyně požádala ve smyslu čl. 23 a násl. nařízení Komise (EU) č. 601/2012 ze dne 21. 6. 2012, o monitorování a vykazování emisí skleníkových plynů (dále jen „nařízení“), Ministerstvo životního prostředí o dočasnou změnu metodiky monitorování oproti Monitorovacímu plánu 2017. Žádost žalovaný zamítl (dále jen „sdělení žalovaného“). [3] Jádrem sporu před městským soudem byla povaha správního aktu označeného jako sdělení žalovaného. Zatímco žalovaný trval na tom, že sdělení žalovaného mělo pouze neformální informativní charakter, žalobkyně tento názor nesdílí. Naopak byla přesvědčena, že naplňovalo materiální znaky rozhodnutí ve smyslu § 67 správního řádu. [4] Žalobkyně podala proti prvostupňovému rozhodnutí (sdělení žalovaného) rozklad, ministr životního prostředí jej jako nepřípustný zamítl. Proti zamítavému rozhodnutí ministra životního prostředí se žalobkyně bránila žalobou. Namítala především to, že je sdělení žalovaného formálně rozhodnutím dle § 67 správního řádu. [5] Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že je přesvědčen, že žádost stěžovatelky je nutné posoudit i přes její formální označení jako oznámení změny v souladu s čl. 23 odst. 2 ve spojení s čl. 15 odst. 1 nařízení a § 4 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů (dále jen „zákon o obchodování s povolenkami“). Sdělení žalovaného nemohlo být rozhodnutím ve smyslu správního řádu, neboť nedošlo k zahájení správního řízení. II. Kasační stížnost žalobkyně a vyjádření žalovaného [6] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadá rozsudek městského soudu ze dne 31. 8. 2021, č. j. 10 A 108/2020 (dále jen „napadený rozsudek“), kasační stížností, jejíž důvody podřazuje pod § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s., požaduje jej zrušit a věc vrátit k dalšímu řízení městskému soudu. [7] Stěžovatelka především namítá nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu. [8] Dále stěžovatelka míní, že i kdyby se její žádost posuzovala ve smyslu § 4 zákona o obchodování s emisními povolenkami, správní řízení bylo zahájeno podáním žádosti. Má totiž za to, že řízení dle § 4 zákona o obchodování s emisními povolenkami je řízením, které lze zahájit jak ex officio, tak na žádost. Své tvrzení opírá i o to, že ve smyslu § 4 odst. 3 písm. b) zákona o obchodování s povolenkami je možné zrušit povolení k emisím skleníkových plynů na základě žádosti provozovatele zařízení. Není přitom patrný žádný relevantní důvod pro rozlišování mezi způsobem zahájení řízení o změně a způsobem zahájení řízení o zrušení povolení k emisím skleníkových plynů. Zrušení povolení totiž fakticky není nic jiného než forma jeho změny. [9] Stěžovatelka dále namítá, že městský soud založil svou argumentaci ohledně zahájení řízení o změně povolení k emisím skleníkových plynů výlučně na znění důvodové zprávy k § 4 zákona o obchodování s povolenkami. Podle ní řízení o změně povolení k emisím skleníkových plynů zahajuje sám správní orgán. Městský soud ale zcela opomenul, že existují správní řízení, která mohou být zahájena jak ex officio, tak na žádost. [10] Pokud by řízení mohlo být zahájeno pouze ex officio (s čímž stěžovatelka nesouhlasí), i tak by v tomto konkrétním případě zahájeno bylo. S ohledem na rozsah a dobu e-mailové komunikace měla stěžovatelka legitimní očekávání, že výsledkem této komunikace bude vydání správního rozhodnutí. Vzhledem ke stěžovatelčině procesní aktivitě v průběhu komunikace se žalovaným došlo ke zhojení případných formálních vad souvisejících se zahájením správního řízení. [11] Stěžovatelka spatřuje několik vad napadeného rozsudku. Prvně namítá, že městský soud posuzoval důvodnost rozhodnutí ministra životního prostředí, avšak opomněl se vypořádat se skutečností, že toto odůvodnění bylo učiněno až v rozkladovém řízení. Žalovaný se v odůvodnění omezil pouze na tvrzení, že „(p)o důkladném zvážení MŽP dočasnou změnu metodiky monitorování zamítá“. Rozhodnutí žalovaného o zamítnutí dočasné změny metodiky (sdělení žalovaného) je podle stěžovatelky nejen věcně nesprávné, ale také nesplňuje náležitosti § 68 správního řádu. [12] Žalovaný se stručně vyjádřil k jednotlivým stížním námitkám. Má za to, že stěžovatelka vychází z nesprávného znění § 4 zákona o obchodování s povolenkami. Žalovaný nesouhlasí s tvrzením, že městský soud založil svoji argumentaci pouze na důvodové zprávě k zákonu o obchodování s povolenkami. Soud svoji argumentaci opřel nejenom o důvodovou zprávu, ale provedl i jazykový výklad zákona o obchodování s emisními povolenkami. [13] Stěžovatelčina námitka, že městský soud opomenul, že existují správní řízení, která mohou být zahájena jak ex officio, tak i na návrh, je podle žalovaného v kontextu projednávané věci nedůvodná. Městský soud v napadeném rozhodnutí nepopírá, že existují řízení, která je možné zahájit jak na návrh, tak z moci úřední. Městský soud ani netvrdí, že nelze zahájit řízení o změně povolení k emisím na žádost provozovatele. Pouze správně žádost posoudil jako oznámení změny, přičemž ne každé oznámení změny znamená automatické zahájení správního řízení. Žalovaný jako nedůvodnou odmítá i námitku, že podáním žádosti stěžovatelky došlo k zahájení řízení. Sdělení žalovaného není správním rozhodnutím, ale úkonem podle části čtvrté správního řádu. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [14] Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané kasační stížnosti, a přitom neshledal vady uvedené v odstavci 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti. [15] Kasační stížnost není důvodná [§ 110 odst. 1 in fine s. ř. s.]. [16] Nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí je vadou natolik závažnou, že je k ní Nejvyšší správní soud povinen přihlížet z úřední povinnosti (§ 109 odst. 4 s. ř. s.). Napadený rozsudek je srozumitelný, opřený o skutečnosti vyplývající ze spisového materiálu. Z jeho odůvodnění je zřejmé, jakými úvahami byl soud veden při svém rozhodování a jaké důkazy byly zohledněny; soud se vyjádřil ke vzneseným námitkám. [17] Nejprve je vhodné posoudit procesní stránku věci, která je mezi stranami sporná. Stěžovatelka totiž uvádí, že řízení o změně bylo zahájeno na návrh stěžovatelky. Žalovaný míní, že řízení dle § 4 zákona o obchodování s povolenkami je řízením ex officio. [18] Na oznamovací povinnost zakotvenou v čl. 14 a čl. 15 nařízení přímo navazuje § 4 odst. 1 zákona o obchodování s povolenkami: „Provozovatel zařízení je povinen neprodleně oznámit ministerstvu každou zamýšlenou změnu v užívání nebo způsobu provozu zařízení, která může vyžadovat změnu podmínek zjišťování nebo vykazování emisí, zejména podstatnou změnu v provozu zařízení. Dále je povinen oznámit ministerstvu každou změnu údajů uvedených v povolení podle § 3, a to do 1 měsíce ode dne, kdy ke změně došlo.“ Zákon uvádí i výčet situací, ze kterých plyne, kdy žalovaný povolení změní. Je to v případech, ve kterých došlo „a) ke změně podmínek rozhodných pro vydání povolení, nebo b) při provozu zařízení k závažnému nebo opakovanému porušení povinností stanovených tímto zákonem nebo uložených na jeho základě.“ Důvodová zpráva k § 4 zákonu o obchodování s povolenkami uvádí, že „řízení o změně povolení zahajuje sám správní úřad (ministerstvo), a to na základě oznámení provozovatele zařízení nebo na základě vlastních zjištění“. [19] Nejvyšší správní soud se ztotožňuje se závěrem městského soudu, že řízení o změně povolení dle § 4 zákona o obchodování s povolenkami je zahajováno ex officio. Ze zákon