7 As 338/2021 — Nejvyšší správní soud

7 As 338/2021- 21 - text  7 As 338/2021 - 24 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Tomáše Foltase a soudců Mgr. Davida Hipšra a Mgr. Lenky Krupičkové v právní věci žalobce: hlavní město Praha, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, zastoupen JUDr. Martinem Janouškem, advokátem se sídlem Na Pankráci 1683/127, Praha, proti žalovanému: ministr vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, Praha 7, za účasti: JUDr. Martina Děvěrová, MPA, nar. 3. 7. 1968, bytem Miloše Havla 1246/3, Praha 5, zastoupena Mgr. Alenou Žežulkovou, advokátkou se sídlem Vodičkova 682/20, Praha, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 10. 2021, č. j. 8 A 161/2018  68, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. [1] Mgr. Lubomír Metnar jako (tehdejší) ministr vnitra udělil dne 21. 6. 2018 souhlas s odvoláním osoby zúčastněné na řízení z funkce ředitelky Magistrátu hlavního města Prahy podle § 72 odst. 3 písm. b) zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění účinném pro rozhodné období (dále též „zákon o HMP“), dle kterého primátor hlavního města Prahy po předchozím souhlasu ministra vnitra jmenuje a odvolává ředitele Magistrátu hlavního města Prahy. [2] Osoba zúčastněná na řízení podala proti souhlasu Mgr. Lubomíra Metnara rozklad. O rozkladu bylo rozhodnuto rozhodnutím ze dne 29. 8. 2018, č. j. MV936363/SO/2018, kterým (nový) ministr vnitra Jan Hamáček souhlas zrušil a řízení o něm zastavil (výrok I) a prohlásil, že souhlas ministra vnitra s odvoláním osoby zúčastněné na řízení z funkce ředitelky Magistrátu hlavního města Prahy nebyl udělen (výrok II). II. [3] Žalobce napadl rozhodnutí o rozkladu žalobou. Městský soud v Praze (dále též „městský soud“) žalobě vyhověl, rozhodnutí o rozkladu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Ztotožnil se s žalobcem v tom, že souhlas ministra vnitra podle § 72 odst. 3 písm. b) zákona o HMP nemá povahu rozhodnutí dle § 67 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“) vydávaného v řízení podle části druhé a třetí tohoto právního předpisu. Nezakládá, nemění, neruší ani závazně nedeklaruje práva a povinnosti konkrétních osob. K přímému dotčení práv a povinností v konstitutivním smyslu dochází v případě ředitele Magistrátu hlavního města Prahy až jeho samotným odvoláním z funkce. Městský soud však připustil, že v případě vyslovování ne/souhlasu dochází k určitému formálnímu postupu, jehož účelem je ověření podmínek pro odvolání ředitele magistrátu zakotvených v § 12 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících územních samosprávných celků, ve znění pozdějších předpisů (dále též „zákon o úřednících“). Daný proces je přitom završen vydáním odůvodněného písemného ne/souhlasu. Z uvedeného soud dovodil, že souhlas je tzv. jiným správním úkonem podle části čtvrté správního řádu. Proti takovému úkonu však nelze brojit odvoláním (rozkladem). Žalovaný proto v nynější věci neměl o rozkladu podaném osobou zúčastněnou na řízení věcně rozhodnout, nýbrž měl tento zamítnout pro nepřípustnost dle § 92 odst. 1 správního řádu. Soud proto napadené rozhodnutí o rozkladu zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. Dodal, že tím, že o udělení souhlasu není vedeno správní řízení, nedochází ke zkrácení možností procesní obrany zainteresovaných stran. Odvolaný ředitel se může obrátit na civilní soud s pracovněprávní žalobou. Hlavní město Praha se může v případě nesouhlasu s postupem ministra vnitra obrátit na správní soud. III. [4] Žalovaný (dále též „stěžovatel“) proti rekapitulovanému rozsudku městského soudu brojil kasační stížností. S poukazem na rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové  pobočka v Pardubicích ze dne 24. 10. 2019, č. j. 52 A 116/2018  48, na správní praxi a na komentářovou literaturu týkající se § 61 odst. 3 písm. b) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích, ve znění pozdějších předpisů (dále též „krajské zřízení“) dovozoval nesprávnost závěrů městského soudu vedoucích ke zrušení žalobou napadeného rozhodnutí. Dále tvrdil, že „k zajištění ochrany řádného výkonu činnosti a práv takto vysoce postavené úřední osoby (vedoucího úřadu), která může být vystavena politickým tlakům, je třeba jí umožnit plnou ochranu prostřednictvím řádného posouzení naplnění zákonných důvodů pro odvolání podle § 12 odst. 1 zákona č. 312/2002 Sb.“. Dle stěžovatele je taktéž podstatné, že v případě přijetí výkladu městského soudu by došlo k zásadnímu a nepřípustnému omezení práva účastníků řízení na podání opravného prostředku ve správním řízení. Z uvedených důvodů stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek a vrátil věc městskému soudu k dalšímu řízení. IV. [5] Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že s argumenty vznesenými stěžovatelem nesouhlasí. Krajský soud posoudil věc správně a své závěry řádně odůvodnil. Vypořádal se přitom i se stěžovatelem odkazovaným rozsudkem Krajského soudu v Hradci Králové  pobočka v Pardubicích. Souhlas s odvoláním ředitele magistrátu dle žalobce nezakládá, nemění, neruší ani závazně nedeklaruje práva a povinnosti hlavního města Prahy či práva a povinnosti osoby zúčastněné na řízení. Existence správní praxe sama o sobě nesvědčí o správnosti a zákonnosti daného postupu. Žalobce nesouhlasil ani s tím, že odvolanému řediteli by nebyla při přijetí výkladu městského soudu poskytnuta odpovídající právní obrana. Navrhl proto, aby byla kasační stížnost zamítnuta. [6] Osoba zúčastněná na řízení se ke kasační stížnosti nevyjádřila. V. [7] Nejvyšší správní soud posoudil kasační stížnost v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti (§ 109 odst. 3, 4 s. ř. s.). [8] Kasační stížnost není důvodná. [9] Nejvyšší správní soud předesílá, že kasační stížnost je opravný prostředek proti pravomocnému rozhodnutí krajského soudu (§ 102 s. ř. s.). Nejvyššímu správnímu soudu nepřísluší v kasačním řízení přezkoumávat opětovně rozhodnutí žalovaného v rozsahu přezkumu provedeného krajským soudem. Předmětem přezkumu může být proto toliko to, zda rozhodnutí krajského soudu k námitkám uvedeným v kasační stížnosti obstojí. Nejvyšší správní soud je přitom povolán pouze k přezkumu v rozsahu vymezeném stěžovatelem. Řízení o kasační stížnosti je totiž ovládáno zásadou dispoziční. Obsah, rozsah a kvalita kasační stížnosti předurčují obsah, rozsah a kvalitu následného soudního rozhodnutí. Jeli tedy kasační stížnost kuse zdůvodněna, je tak předurčen nejen rozsah přezkumné činnosti soudu, ale i obsah rozsudku soudu. Soud není povinen ani oprávněn domýšlet argumenty za stěžovatele. Takovým postupem by přestal být nestranným rozhodčím sporu, ale přebíral by roli advokáta (srov. rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008  78, a na něj navazující judikaturu). Nyní posuzovaná kasační stížnost je do jisté míry stručná a povšechná. Je v ní vyjádřen v zásadě obecný nesouhlas s argumentací městského soudu, který je podepřen primárně o rozsudek jiného krajského soudu, o správní praxi a o komentářovou literaturu (k jinému zákonnému ustanovení). [10] Kasační stížnost lze podat pouze z důvodů uplatněných v § 103 odst. 1 s. ř. s. S ohledem na argumentaci uplatněnou v kasační stížnosti připadá do úvahy důvod uvedený pod písmenem a) označeného ustanovení. Podle tohoto ustanovení lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení. [11] Obecně vzato možno konstatovat, že nesprávné právní posouzení se může vyskytovat v zásadě ve třech formách. Předně může jít o situaci, kdy správní orgán na zjištěný skutkový stav aplikuje jinou právní normu, než kterou aplikovat měl. Další formou nesprávného právního posouzení je situace, v níž správní orgán naopak neaplikuje tu právní normu, kterou aplikovat ve skutečnosti měl. Konečně se může toto pochybení správního orgánu spočívat v tom, že správní orgán sice zvolí a aplikuje správnou právní normu, ale chybně ji vyloží (srov. např. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 4. 2009, č. j. 7 Afs 1/2009  48, ze dne 22. 12. 2011, č. j. 6 Ads 126/2011  124). [12] V dané věci městský soud posuzoval na podkladě žaloby povahu souhlasu ministra vnitra dle § 72 odst. 3 písm. b) zákona o HMP. Dospěl k závěru, že souhlas je tzv. jiným správním úkonem podle části čtvrté správního řádu (a nikoliv rozhodnutím dle § 9 a § 67 správního řádu vydávaného v řízení podle části druhé a třetí tohoto právního předpisu). [13] Nejvyšší správní soud neshledal na podkladě kasační argumentace (kterou je vázán – viz výše) důvod k přehodnocení uvedeného nosného závěru městského soudu. [14] Podle § 72 odst. 3 písm. b) zákona o HMP: Primátor hlavního města Prahy po