10 As 20/2023 — Nejvyšší správní soud

10 As 20/2023- 115 - text  10 As 20/2023 - 128 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Ondřeje Mrákoty, soudce Zdeňka Kühna a soudkyně Michaely Bejčkové v právní věci žalobců: a) Hnutí DUHA – Friends of the Earth Czech Republic, b) Frank Bold Society, z. s., oba Údolní 567/33, Brno, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, Vršovická 1442/65, Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení: I) Elektrárna Chvaletice a. s., K Elektrárně 227, Chvaletice, zastoupena advokátem JUDr. Petrem Zákouckým, LL.M., V Celnici 1034/6, Praha 1, II) Greenpeace Česká republika, z. s., Prvního pluku 143/12, Praha 8, III) obec Veltruby, Sportovní 239, Veltruby, IV) Pardubický kraj, Komenského nám. 125, Pardubice, V) Zelená pro Pardubicko z. s., Bartoňova 831, Pardubice, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 11. 2021, čj. MZP/2021/550/1135, v řízení o kasační stížnosti osoby zúčastněné na řízení I proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022288, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci, ze dne 21. 12. 2022, čj. 60 A 5/2022288, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Tato věc se týká povolení výjimky z emisních limitů rtuti a oxidů dusíku pro Elektrárnu Chvaletice. Jádrem sporu je posouzení, zda krajský soud dospěl ke správným závěrům zejména ve vztahu k otázce, zda v případě rozhodnutí o změně integrovaného povolení byly splněny zákonné podmínky pro udělení emisní výjimky. NSS se ve věci zabývá i dalšími souvisejícími otázkami. 1. Vymezení věci [2] Krajský úřad Olomouckého kraje rozhodl dne 23. 7. 2021 podle § 19a odst. 2 a 6 zákona č. 76/2002 Sb., o integrované prevenci a omezování znečištění, o integrovaném registru znečišťování a o změně některých zákonů (zákon o integrované prevenci; dále jen „ZIP“), o 29. změně integrovaného povolení pro „Spalovací zařízení o jmenovitém tepelném příkonu větším než 50 MW“ provozovatelky Elektrárna Chvaletice a. s. (osoba zúčastněná na řízení I). Tímto rozhodnutím byla Elektrárně Chvaletice podle § 14 odst. 5 písm. b) ZIP udělena výjimka z emisních limitů pro rtuť a oxidy dusíku stanovených prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2017/1442 ze dne 31. července 2017, kterým se stanoví závěry o nejlepších dostupných technikách (BAT) podle směrnice Evropského parlamentu a Rady 2010/75/EU pro velká spalovací zařízení (dále jen „závěry o BAT“) Tribunál zrušil prováděcí rozhodnutí rozsudkem ze dne 27. 1. 2021 (věc T-699/17, Polsko v. Komise) kvůli procesní vadě při přijímání rozhodnutí. Rozhodnutí poté bylo nahrazeno obsahově totožným prováděcím rozhodnutím Komise (EU) 2021/2326 ze dne 30. 11. 2021 (viz bod 8 preambule nového prováděcího rozhodnutí). Rozsudek Tribunálu napadla Evropská komise kasačním opravným prostředkem, jejž Soudní dvůr zamítl rozsudkem ze dne 14. 7. 2022, věc C-207/21 P. . Výjimka byla udělena pro všechny čtyři bloky (B1 až B4) zařízení pro období od 17. 8. 2021 do 17. 8. 2027, tj. na dobu šesti let. [3] Žalovaný (Ministerstvo životního prostředí) rozhodnutím ze dne 25. 11. 2021 částečně změnil a částečně potvrdil rozhodnutí krajského úřadu (emisní limity podle výjimky a doba trvání výjimky zůstaly zachovány). Žalobci napadli rozhodnutí žalovaného žalobou. Krajský soud v rozsudku ze dne 4. 3. 2022 shledal, že žalovaný nedostatečně zjistil skutkový stav věci pro udělení emisní výjimky nejméně pro třetí až šestý rok trvání této výjimky, proto jeho rozhodnutí zrušil. Proti tomuto rozsudku se bránili žalovaný i provozovatelka Elektrárny Chvaletice. NSS vyhověl jejich kasačním stížnostem, zrušil rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V rušícím rozsudku vysvětlil, že krajský soud učinil své závěry, aniž přihlédl ke skutečnosti, že skutkový stav věci se bude v průběhu trvání emisní výjimky nevyhnutelně měnit (a to v souladu se smyslem a cílem této výjimky). Dopředu přitom nelze předvídat, jak přesně se bude skutkový stav věci vyvíjet. [4] Krajský soud opětovně rozhodl o žalobě žalobců a) a b) a opět rozhodnutí žalovaného zrušil. Ve svém rozsudku, jenž je předmětem nynějšího kasačního přezkumu, nejdříve uvedl, že na věc pohlížel s důrazem na ochranu životního prostředí. Následně pak shledal všechny žalobní námitky důvodnými. Krajský soud přisvědčil žalobcům, že bylo nezbytné, aby výrok rozhodnutí žalovaného (resp. závazné podmínky rozhodnutí o změně integrovaného povolení) obsahoval též plán výroby, z něhož bude možné zjistit celkové předpokládané roční množství emisí toho kterého polutantu. Dále vysvětlil, že mezi podmínky pro udělení emisní výjimky patří zákaz závažného znečištění životního prostředí a zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Z rozhodnutí správních orgánů nevyplývá, jak tyto orgány dospěly k závěru, že udělením emisní výjimky nebude způsobeno závažné znečištění životního prostředí. Ve vztahu k zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí krajský soud poukázal na negativní hodnocení emisní významnosti výjimky i poměrně dlouhou dobu jejího trvání. Negativní, příp. neutrální hodnocení objektivních kritérií vztahujících se k ochraně životního prostředí nelze z povahy věci nahradit závaznými podmínkami integrovaného povolení nastavenými v časovém harmonogramu. Krajský soud shledal, že již důvodnost těchto námitek postačuje ke zrušení rozhodnutí žalovaného, přesto se věnoval i ostatním námitkám. [5] K posouzení přiměřenosti stanovených emisních limitů a doby trvání výjimky krajský soud uvedl následující. Žalovaný schválil jediný emisní limit pro obě linky. S ohledem na okolnosti věci takový postup neodpovídá požadavkům na přiměřenost povolených emisních limitů. Povinnosti stanovené v harmonogramu v podstatě směřují k doložení skutkového stavu, který měl být bez pochybností zjištěn již před vydáním rozhodnutí žalovaného. Dále žalovaný vycházel z neaktuálního (nedostatečně zjištěného) skutkového stavu při stanovení emisních limitů rtuti. Vycházel totiž z hodnot emisí naměřených v únoru 2020 a vůbec nezkoumal faktický vliv látkových filtrů na hodnoty emisí. Krajský soud shledal důvodnou i námitku týkající se přiměřenosti harmonogramu a v něm určených opatření. Tato opatření jsou benevolentně přenechána úvaze provozovatele, kterému tak postačí zajistit, aby dosáhl emisní limity souladné s BAT až na samém konci povolené doby trvání výjimky. Při hodnocení nepřiměřenosti nákladů potřebných k dosažení úrovní emisí spojených s BAT ve vztahu k přínosům pro životní prostředí se žalovaný odchýlil nejen od metodiky, ale i od svého předchozího rozhodnutí. Nadto závažně porušil § 14 odst. 5 ZIP, neboť neučinil hodnocení nepřiměřenosti těchto nákladů ve vztahu k přínosům pro životní prostředí. 2. Shrnutí kasační stížnosti a vyjádření k ní 2.1 Kasační stížnost provozovatelky Elektrárny Chvaletice [6] Provozovatelka Elektrárny Chvaletice (dále též jako „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. V kasační stížnosti namítla, že požadavek na autoritativní stanovení emisních stropů nemá oporu v právních předpisech. Emisní stropy se v ČR přestaly uplatňovat v druhé polovině roku 2021. Stanovení emisního stropu není zcela vyloučeno, je ale možné pouze za současného splnění dvou předpokladů: žádost provozovatele a vyhodnocení vlivů výjimky na životní prostředí a nákladů s převládajícími negativními parametry. V této věci nebyl splněn ani jeden z nich. Orgány veřejné moci jsou oprávněny jednat pouze tehdy, když to zákon výslovně stanoví. Porušením této zásady je i situace, kdy orgán uloží jednotlivci povinnosti nad rozsah stanovený zákonem v důsledku extenzivního výkladu právní normy. [7] Podle stěžovatelky správní orgány řádně provedly i odůvodnily vyhodnocení splnění podmínky zákazu závažného znečištění životního prostředí. Kritéria hodnotily správní orgány i agentura CENIA, všechny přitom vyloučily, že by udělení výjimky vedlo k závažnému znečištění životního prostředí. Způsob a rozsah vyhodnocení plně odpovídá hodnocení ve skutkově obdobných případech (např. udělení výjimky pro Elektrárnu Prunéřov). Stěžovatelka nepopírá význam ochrany životního prostředí ani zásadu restriktivního výkladu při udělování výjimky. Krajský soud však opomenul, že tyto zásady jsou do právní úpravy udělování výjimek z emisních limitů již vtěleny. Krajský soud po správních orgánech požaduje hodnocení, které jde nad rámec ustálené správní praxe a plyne z nesprávného extenzivního výkladu zákona. Nadto je tento požadavek v napadeném rozsudku nepřezkoumatelný. Krajský soud dostatečně neodůvodnil, v čem spočívá nesplnění zákonných podmínek. Pouhý odkaz na § 14 odst. 5 ZIP není dostatečný. Z rozsudku tak není zřejmé, jak má žalovaný v dalším řízení postupovat. [8] Stěžovatelka je přesvědčena, že správní orgány dostatečně posoudily a odůvodnily i splnění podmínky zajištění vysoké úrovně ochrany životního prostředí. Kra