2 Afs 73/2022 — Nejvyšší správní soud

2 Afs 73/2022- 20 - text 2 Afs 73/2022 - 25 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše Doškové a soudkyň Mgr. Evy Šonkové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: J. B., zast. JUDr. Nadjou Clare Hrušovskou, advokátkou se sídlem Pod Jezerem 415/2, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo zemědělství, se sídlem Těšnov 65/17, Praha 1, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 28. 4. 2021, č. j. MZE-20835/2021-14132, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 16. 3. 2022, č. j. 18 A 59/2021-82, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Žalobci se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím žalovaného ze dne 28. 4. 2021, č. j. MZE-20835/2021-14132 (dále jen „napadené rozhodnutí“), bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Státního zemědělského intervenčního fondu (dále jen „Fond“) ze dne 28. 8. 2020, č. j. SZIF/2020/0553655 (dále jen „prvostupňové správní rozhodnutí“), kterým byla žalobci podle § 11a zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů, v rozhodném znění (dále jen „zákon o SZIF“), uložena povinnost vrátit finanční prostředky ve výši 9 491 819 Kč, jež mu byly poskytnuty jako dotace v rámci Programu rozvoje venkova ČR na období 2007 – 2013 na opatření Obnova lesního potenciálu po kalamitách a podpora společných funkcí lesů (dále jen „dotace“), neboť porušil část A kapitolu 3 písm. l) Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova ČR na období 2007-2013, č. j. 154936/2012-MZE-14112 (dále jen „Pravidla“) a taktéž čl. XIII odst. 1 dohody o poskytnutí dotace (dále jen „Dohoda“). [2] Proti napadenému rozhodnutí brojil žalobce u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“) žalobou, jíž se domáhal jeho zrušení a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Mimo jiné namítal, že pokud by mu byla prokázána pochybení při realizaci dotovaného projektu (která však popíral v jiných žalobních bodech), byl by ochoten přijmout sankci v přiměřené výši (stanovené na základě korekce odpovídající konkrétnímu porušení Pravidel), nikoli ovšem v hodnotě 100 %, neboť projekt byl řádně realizován a po dobu jeho vázanosti také plněn; uložená sankce je pro něj tvrdá a zcela likvidační. Rozsudek městského soudu [3] Městský soud rozsudkem ze dne 16. 3. 2022, č. j. 18 A 59/2021-82 (dále jen „napadený rozsudek“), rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Důvodnými neshledal stěžejní námitky týkající se nedostatečně zjištěného skutkového stavu a nesprávných zjištění učiněných v kontrolním protokolu. Naznal, že žalobce do žádosti o dotaci uvedl nepravdivé údaje a spolu s ní předložil neaktuální projektovou dokumentaci (pominul v ní plánovanou realizaci sypané hráze); zároveň však soud akcentoval, že žalobce ještě před podáním žádosti o proplacení dotace tuto úpravu projektu prostřednictvím hlášení o změnách oznámil a Fond mu ji schválil, což by mělo být zohledněno při stanovení výše odvodu. Soud nepřisvědčil ani argumentaci žalobce brojící proti posouzení existence dvou smluv odlišného data se společností BERDYCH, nezohlednění skutečné realizace všech uplatněných výdajů a s tím souvisejícího neprovedení kontroly na místě, neodůvodněné výtce ohledně porušení vodoprávních a stavebních předpisů či neoprávněnému přebírání závěrů orgánů činných v trestním řízení. Taktéž žalobní bod vytýkající uplynutí lhůty vázanosti projektu ještě před zahájením kontroly nepovažoval soud za důvodný. Pochybení Fondu však městský soud spatřoval v tom, že žalobce nevyzval, aby se seznámil s podklady pro vydání rozhodnutí poté, co do spisu bylo založeno sdělení Městského úřadu Rokycany; konstatoval ovšem, že žalobce neuvedl, jak tato vada ovlivnila zákonnost rozhodnutí. Městský soud též korigoval závěry žalovaného tak, že žalobce nepochybil, pokud nejprve identifikoval odstraňované následky povodně rokem 2011, avšak následně v žádosti o dotaci uvedl toho času aktuální povodeň z roku 2012. [4] Především však městský soud popřel názor žalovaného, že žalobci nemohl stanovit sankci ve výši přiměřené jeho pochybení. Odkázal na závěr usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu (dále též „NSS“) ze dne 30. 10. 2018, č. j. 1 Afs 291/2017-33, č. 3854/2019 Sb. NSS, že při stanovení výše odvodu za porušení rozpočtové kázně je třeba zvažovat všechny podstatné okolnosti konkrétního pochybení a vycházet z principu přiměřenosti, tj. rozumného poměru mezi závažností porušení rozpočtové kázně a výší za ně předepsaného odvodu. Byť byl tento názor vysloven na podkladě § 44a odst. 4 zákona č. 215/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů (rozpočtová pravidla), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o rozpočtových pravidlech“), Nejvyšší správní soud jej následně v rozsudku ze dne 25. 3. 2021, č. j. 4 Afs 253/2020-31, č. 4176/2021 Sb. NSS, označil za přenositelný i na zákon o SZIF. Konstatoval, že není dán žádný rozumný důvod pro rozlišování mezi zákonem o rozpočtových pravidlech a zákonem o SZIF, neboť oba právní předpisy se týkají dotací z veřejných prostředků, které představují obdobné dobrodiní ze strany státu; aplikaci zásady přiměřenosti je tedy třeba vztáhnout rovněž na rozhodování o vrácení dotace podle § 11a zákona o SZIF. Městský soud nerozporoval, že toto zákonné ustanovení ani Pravidla neobsahují výslovné zmocnění ke správnímu uvážení o výši uložené sankce; žalovaný byl přesto povinen přiměřenost odvodu posuzovat, neboť tato povinnost vyplývá přímo z ústavních práv žalobce. Uzavřením Dohody a splněním podmínek pro vyplacení dotace jejímu příjemci vzniká veřejné subjektivní majetkové právo na dotaci, které podléhá ochraně vlastnického práva; případný zásah do něj musí sledovat legitimní účel a splňovat podmínku přiměřenosti. Nepostačovalo proto prosté konstatování správních orgánů, že žalobce porušil část A kap. 3 písm. l) Pravidel, což má za následek sankci „C“ (vrácení dotace ve výši 100 %). Systém založený na snížení dotace o předem přesně stanovenou hodnotu nenahrazuje posouzení přiměřenosti takové sankce; je třeba se vždy zabývat tím, zda výše stanoveného odvodu není zcela neproporcionální vůči porušení podmínek dotace. Pouhý odkaz na ustanovení Pravidel určující konkrétní výši sankce shledal městský soud nepřezkoumatelným. Uložil proto žalovanému, aby v dalším řízení posoudil přiměřenost povinnosti vrátit celou poskytnutou dotaci. Má přihlédnout k tomu, zda byl účel projektu naplněn; dále bude namístě zohlednit to, že soud žalobci přisvědčil ohledně uvedení data povodně, a taktéž reflektovat, že pochybení žalobce spočívající v neuvedení realizace sypané hráze bylo Fondem odsouhlaseno v režimu hlášení změn. II. Kasační stížnost [5] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost, ve které navrhl jej zrušit a věc vrátit městskému soudu k dalšímu řízení. Namítá, že soud vůbec nezohlednil rozsudek NSS ze dne 3. 5. 2018, č. j. 10 Afs 158/2017-63, dle nějž stěžovatel nemá žádný prostor pro moderaci výše uložené povinnosti vrátit poskytnutou dotaci; zároveň bylo v tomto rozsudku vysloveno, že pro dotace poskytované dle zákona o SZIF není relevantní (tehdy očekávané) rozhodnutí rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 1 Afs 291/2017, neboť se bude týkat pouze porušení rozpočtové kázně dle § 44a odst. 4 písm. b) a c) zákona o rozpočtových pravidlech. Odkazovaný rozsudek přezkoumal Ústavní soud (dále též „ÚS“) v usnesení ze dne 16. 4. 2019, sp. zn. I. ÚS 2340/18, přičemž neshledal formalistickou či protiústavní aplikaci § 11a zákona o SZIF. Úvaha městského soudu o potřebě ústavně konformního výkladu daného ustanovení proto nemůže obstát, neboť zvolený postup byl shledán slučitelným s ústavním pořádkem. Dále stěžovatel poukazuje na rozsudek ze dne 4. 1. 2019, č. j. 8 Afs 165/2018-42, v němž NSS konstatoval, že za konkrétní porušení pravidel dotace následuje sankce, jež je stanovena zcela určitě; v souladu s Dohodou proto Fond nemohl volit, zda a v jaké výši bude následovat, neboť se vůbec nejednalo o správní uvážení. Ústavní soud ani v tomto případě neshledal porušení ústavních práv žadatele (usnesení ze dne 28. 5. 2019, sp. zn. IV. ÚS 963/19). Jelikož NSS posuzuje totožné případy rozdílně (a to i po vydání usnesení rozšířeného senátu ve věci sp. zn. 1 Afs 291/2017, který dle stěžovatele navíc dopadá pouze na dotace poskytované podle zákona o rozpočtových pravidlech), je nezbytné věc předložit k posouzení rozšířenému senátu. [6] Stěžovatel dále argumentuje tím, že pokud ve zvoleném postupu neshledal porušení ústavnosti sám Ústavní soud, je pro něj nemyslitelné, že by nerespektoval zákon o SZIF, Pravidla či dosavadní judikaturu a měl začít „moderovat“ výši odvodu. Jeho praxe je plně v souladu s Listinou základních práv a s