2 As 189/2022 — Nejvyšší správní soud

2 As 189/2022- 27 - text 2 As 189/2022 - 31 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Mgr. Evy Šonkové a soudkyň JUDr. Miluše Doškové a Mgr. Sylvy Šiškeové v právní věci žalobce: Mgr. Bc. L. Š., zastoupený JUDr. Janem Salmonem, advokátem se sídlem Revoluční 763/15, Praha 1, proti žalovanému: Ministr obrany, se sídlem Tychonova 221/1, Praha 6, proti rozhodnutí ministra obrany ze dne 14. 1. 2020, č. j. MO 6494/2020-1322, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 Ad 1/2020-24, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 20. 7. 2022, č. j. 14 Ad 1/2020-24, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Stěžovatel jako voják z povolání podal podnět k zahájení přezkumného řízení ve věci personálního rozkazu náčelníka Generálního štábu Armády České republiky ze dne 19. 6. 2019, č. j. MO 184052/2019-1304 (dále jen „personální rozkaz“). Rozhodnutím Ministra obrany ze dne 6. 9. 2019, č. j. MO 251059/2019-8694 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), bylo ve zkráceném přezkumném řízení výrokem č. 1 rozhodnuto o zrušení personálního rozkazu a vrácení věci k novému projednání. Výrokem č. 2 prvostupňového rozhodnutí pak žalobci nebyla přiznána náhrada nákladů přezkumného řízení s odůvodněním, že řízení nespadá podle § 79 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“), pod výjimku stanovenou správním řádem či podle jiného zvláštního zákona, a proto je úhrada nákladů přezkumného řízení plně na žalobci. Žalobce podal proti výroku č. 2 prvostupňového rozhodnutí rozklad, kterým se domáhal přiznání náhrady nákladů přezkumného řízení a řízení o rozkladu. Žalovaný rozklad v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítl. [2] Žalobce proto u Městského soudu v Praze podal proti rozhodnutí žalovaného žalobu (dále jen „městský soud“ a „napadené rozhodnutí“). Městský soud následně v záhlaví uvedeným rozsudkem napadené rozhodnutí zrušil a věc vrátil žalovanému k dalšímu řízení. [3] Městský soud dospěl k závěru, že žaloba je důvodná, neboť v projednávané věci bylo namístě, aby kvůli úplnému úspěchu žalobce v předchozím přezkumném řízení žalovaný při vydání napadeného rozhodnutí aplikoval právní normu obsaženou v § 177 odst. 2 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů (dále jen „zákon o služebním poměru“) a § 166 zákona č. 234/2014 Sb., o státní službě (dále jen „zákon o státní službě“), a nikoliv obecnou právní úpravu obsaženou v § 79 odst. 3 správního řádu. Žalovaný měl tedy rozhodnout o přiznání náhrady vynaložených a uplatněných nákladů řízení úspěšnému žalobci. [4] Podle městského soudu absence výslovné právní úpravy náhrady nákladů řízení podle zásady úspěchu ve věci v zákoně o vojácích z povolání nebyla zamýšleným a vědomým záměrem zákonodárce. Neshledal významnější odlišnosti v postavení vojáků z povolání oproti příslušníkům bezpečnostních sborů a jiných složek státní služby. Nesouhlasil tedy se žalovaným, že postavení vojáků z povolání je natolik výlučné, že zasluhuje právě z hlediska náhrady nákladů řízení vlastní odlišnou právní úpravu. [5] Městský soud dal za pravdu žalobci, že za uvedeného skutkového a právního stavu absence výslovné právní úpravy náhrady nákladů řízení v zákoně č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání (dále jen „zákon o vojácích z povolání“), vede k neodůvodněné nerovnosti oproti jiným příslušníkům státní služby. Jedná se o nevědomou nepravou mezeru v zákoně, jež vyžaduje zaplnění cestou analogie iuris. Přípustnost jejího využití Nejvyšší správní soud již dovodil, a to v podobném případě (rozsudek ze dne 28. 6. 2016, č. j. 9 As 69/2016-31), jenž se týkal absence právní úpravy přepočtu výsluhového příspěvku dle zákona o služebním poměru, kdy naopak jako správnou posvětil aplikaci úpravy tohoto přepočtu podle zákona o vojácích z povolání. Podle městského soudu je patrné, že oba zákony jsou z hlediska podobnosti materie, adresátů a vztahů, jež upravují, velmi dobře vzájemně prostupné. [6] Aplikace obdobné právní normy, obsažené v zákoně o služebním poměru a zákoně o státní službě je v projednávané věci přípustná také proto, že přináší jednotlivci komfortnější pozici oproti minimálnímu ústavnímu požadavku plynoucímu z čl. 36 odst. 3 Listiny, kdy by v opačném případě byl žalobce nucen domáhat se náhrady nákladů správního řízení cestou žaloby na náhradu škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona ČNR č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalobce [7] Proti rozsudku městského soudu podal žalovaný (dále jen „napadený rozsudek“ a „stěžovatel“) kasační stížnost z důvodu podle § 103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nesprávné posouzení právní otázky. [8] Stěžovatel namítá, že parametry služebního poměru vojáků z povolání jsou uceleně upraveny zákonem o vojácích z povolání, který je speciální normou. Na řízení ve věcech služebního poměru se subsidiárně použije správní řád. Služební orgán podle zákona o vojácích z povolání vystupuje jako správní orgán v pozici mocensky rozhodujícího orgánu, jeho role nemůže být směšována s rolí dalšího účastníka sporného řízení. [9] V právním řádu České republiky je definováno několik druhů služebních poměrů – služební poměr vojáků z povolání, služební poměr příslušníků bezpečnostních sborů atd. Zákonodárce zvolil přístup komplexní speciální úpravy jednotlivých služebních poměrů a výslovně uvádí, které jiné zákony či jejich části se použijí na konkrétní instituty těchto služebních poměrů nebo v řízení o nich. [10] Část devátá zákona o vojácích z povolání obsahuje přesnou právní regulaci ve věcech služebního poměru vojáka. Současné znění § 144 a násl. zákona o vojácích z povolání upravuje vztah správního řádu a právní úpravy rozhodování ve věcech služebního poměru vojáka. Zákon o vojácích z povolání obsahuje zvláštní právní úpravu, která má aplikační přednost před ustanoveními správního řádu. Ten se pak použije subsidiárně pouze v těch případech, kdy zákon o vojácích z povolání, jako zvláštní právní předpis, nestanoví jinak. Zákonodárce přitom myslel i na náhradu nákladů řízení, když v § 144 zákona o vojácích z povolání výslovně vyloučil § 79 odst. 5 správního řádu (pozn. NSS: o paušálních nákladech řízení) z řízení ve věcech služebního poměru. Už jen z této skutečnosti plyne, že v ostatních případech se náklady řízení ve věcech služebního poměru posuzují dle správního řádu. Pokud zákon o vojácích z povolání neupravuje právo na náhradu nákladů správního řízení, nelze to považovat za mezeru v zákoně. [11] Podle stěžovatele je výjimku z právního pravidla třeba vykládat v pochybnostech restriktivně, není-li zvláštního důvodu k výkladu jinému. Přitom odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 2. 2015, č. j. 6 As 62/2014-69. Městský soud v napadeném rozsudku pomocí analogie iuris podle stěžovatele konstituuje univerzální služební poměr všech kategorií státních zaměstnanců. Důsledkem takového přístupu je, že by příslušné služební orgány měly aplikovat komplexně všechny předpisy a odlišnosti interpretovat v závislosti na tom, zda se jedná o mezeru v zákoně úmyslnou či neúmyslnou. Takový výklad zákona by však vedl k nepřehlednosti a paralyzoval veškerou činnost služebních orgánů. Mohl by mít navíc zcela absurdní důsledky napříč platnými právními úpravami jednotlivých služebních poměrů. [12] Stěžovatel má i z obsahu důvodové zprávy vážící se k původnímu znění zákona za to, že úmyslem zákonodárce po vyhodnocení zkušeností s řízením v bezpečnostních sborech bylo nedat účastníkovi právo na nákladu nákladů řízení. Absence úpravy je tedy úmyslná, a soudem tvrzená neúmyslná mezera zákona neexistuje. Nic na tom nezměnily ani novelizace zákona o vojácích z povolání. [13] V případě, že by stěžovatel aplikoval v praxi závěr krajského soudu, znamenalo by to povinnost služebních orgánů požadovat náhradu nákladů řízení např. o opravném prostředku v případě, kdy by účastník řízení nebyl v tomto řízení úspěšný. Takový postup by byl dle názoru stěžovatele zcela v rozporu s úmyslem zákonodárce. [14] Žalobce ve svém vyjádření navrhl, aby kasační stížnost byla zamítnuta. Podle něj je nepochybné, že služební poměry vojáků z povolání a příslušníků bezpečnostních sborů mají řadu odlišností. V případech, kde jsou tyto odlišnosti odůvodněné specifickou povahou jednotlivých druhů služebních poměrů a mají svůj význam, je jejich existence zcela v pořádku, a je třeba se vždy striktně řídit právním předpisem upravujícím daný služební poměr. Jsou-li stejné instituty v obou zákonech upraveny odlišně, bude odlišný přístup s vysokou pravděpodobností odůvodněn specifiky služebních poměrů a bude vycházet z úmyslu zákonodárce. [15] V projednávaném případě nelze nalézt žádné ospravedln