8 As 12/2022 — Nejvyšší správní soud

8 As 12/2022- 55 - text  8 As 12/2022-60 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Jitky Zavřelové a soudců Petra Mikeše a Milana Podhrázkého v právní věci žalobce: pplk. Mgr. Bc. L. Š., zastoupený JUDr. Janem Salmonem, advokátem, sídlem Revoluční 763/15, Praha 1, proti žalovanému: náčelník Generálního štábu Armády České republiky, sídlem Vítězné náměstí 1500/5, Praha 6, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2017 čj. MO 89753/2017-1304, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 18. 1. 2022, čj. 3 Ad 14/2017-71, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze z 18. 1. 2022, čj. 3 Ad 14/2017-71, se ruší. II. Rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 5. 2017 čj. MO 89753/2017-1304, se ruší a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační stížnosti ve výši 32 684 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce JUDr. Jana Salmona, advokáta. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Armáda České republiky vyslala žalobce k výkonu služby do zahraničí na období tří let. Protože jej měla doprovázet také manželka a dvě děti, požádal žalobce o poskytnutí finanční zálohy na pokrytí zvýšených vybavovacích výdajů. [2] Česká republika – Ministerstvo obrany, zastoupené ředitelem Ředitelství zahraničních aktivit, uzavřelo se žalobcem 10. 7. 2015 dohodu o poskytnutí zálohy na tyto vybavovací výdaje ve výši 131 580 Kč (vypočtené stanoveným násobkem služebního platu). Uvedenou zálohu následně žalobce obdržel na svůj účet. O týden později žalobci napsal nprap. P. B., příslušník Ředitelství zahraničních aktivit, e-mail, v němž mu doporučil, aby částku čerpal zhruba ve výši 60 %, protože nastaly změny v rozpočtu, které dále vysvětluje. Bude tedy nutné částku formou „informační zprávy“ snížit. Současně přislíbil, že po případném schválení této informační zprávy žalobci výslednou částku oznámí. V srpnu nprap. B. žalobce e-mailem informoval, že má podle informační zprávy pro ministra obrany, čj. 49-46/2015-5133, schválené 28. 7. 2015, nárok na 96 941 Kč („nově vypočtená náhrada“). [3] Předložená informační zpráva představuje žádost žalovaného o to, aby ministr obrany schválil určitý postup. Žalovaný v ní popisuje, že je třeba reagovat na nový platový systém vojáků úpravou aktuálně platného systému přiznávání náhrad zvýšených vybavovacích výdajů. Tyto úpravy dále podrobněji vypočítává a závěrem žádá ministra obrany o schválení předložené informační zprávy. [4] V mezidobí zahájilo Ředitelství zahraničních aktivit řízení o náhradě škody na majetku České republiky – Ministerstva obrany ve výši 34 639 Kč jako rozdílu mezi poskytnutou částkou ve výši 131 580 Kč a náhradou nově vypočtenou podle pravidel obsažených v informační zprávě. Uvedenou částku žalobce uhradil. [5] Posléze však žalobce podal žádost o proplacení náhrady zvýšených vybavovacích výdajů, již později rozšířil o další jím odůvodněné částky na celkovou částku ve výši 49 939 Kč. Dle svého přesvědčení měl nárok na obnos v celkové výši 146 880 Kč. Ředitel Ředitelství zahraničních aktivit tuto žádost zamítl rozhodnutím z 27. 2. 2017, čj. MO 38808/2017-5133. Žalovaný rozhodnutím výše označeným žalobcovo odvolání proti tomuto rozhodnutí zamítl a rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil. [6] Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze, který ji zamítl. Městský soud předeslal, že jeho úkolem je vypořádat se s obsahem a smyslem žalobní argumentace, nikoli reagovat na každý dílčí argument. Pro stručnost může rovněž odkázat na odůvodnění rozhodnutí správního orgánu. Městský soud nepřisvědčil žalobci, že by rozhodnutí žalovaného mělo být pro nepřiznání žádného nároku na náhradu zvýšených vybavovacích výdajů zmatečné. Žalovaný předmět řízení vyčerpal. Napadené rozhodnutí městský soud nepovažoval ani za nezákonné z důvodu, že by informační zpráva nebyla právně závazná. Interní normativní instrukce nemusí mít nutně písemnou podobu a být veřejně vyhlášeny, pokud jsou vhodným způsobem sděleny těm, jichž se týkají. Podepsáním informační zprávy došlo s účinností od 1. 8. 2015 ke změně čl. 33 v rozkazu ministra obrany č. 27/2006 Věstníku Ministerstva obrany o Zabezpečení zahraničních pracovišť Ministerstva obrany a zaměstnanců, kteří jsou na tato pracoviště zařazeni (dále „RMO č. 27/2006“). Stanovení výše náhrad zvýšených vybavovacích nákladů i určení pravidel pro jejich poskytnutí jsou plně v kompetenci zaměstnavatele, tedy ministra obrany. Žalobce byl s novou právní úpravou seznámen, protože ho na záměr snížit náhradu zvýšených vybavovacích nákladů upozornil e-mail z 17. 7. 2015. Současně byl upozorněn, aby s ohledem na avizované snížení výše náhrady zvýšených vybavovacích výdajů nevyčerpal poskytnutou zálohu v plné výši, ale přibližně ze 60 %. Nová úprava byla tedy účinná i vůči němu, neboť byl o změně vnitřního předpisu relevantně informován. [7] Ustálenou správní praxi lze podle městského soudu změnit, pokud se tato změna činí do budoucna, dotčené subjekty mají možnost se s ní seznámit a tato změna je řádně odůvodněna závažnými okolnostmi. Za racionální (nikoli svévolnou) změnu správní praxe lze přitom s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem považovat změnu interpretovaného zákona, změnu zákonů souvisejících s interpretovaným předpisem (systematický výklad) a změnu skutečností rozhodných pro interpretaci zákona (teleologický výklad). Tyto požadavky byly nyní splněny. Ke změně výše náhrad došlo z racionálních důvodů (výrazně se zvýšil služební plat vojáků), pro futuro, a pro všechny případy. Se žalobcem sice byla uzavřena dohoda o poskytnutí zálohy na náhradu zvýšených vybavovacích výdajů, ale žalobce byl o připravované redukci informován již dva dny po vyplacení zálohy. Místo toho, aby žalobce k zaměstnavateli zachoval loajalitu, poskytnutou částku přečerpal. Učinil tak podle svých slov proto, aby měl důkaz pro následující vymáhání domnělého nároku. V takovém případě není podle městského soudu argument legitimního očekávání na místě. Kdyby žalobce hypoteticky vyčerpal finanční prostředky v mezidobí od poskytnutí zálohy do informování o avizovaných změnách, svědčila by žalobci dobrá víra, že je oprávněn poskytnutou zálohu čerpat. Žalobce ovšem naopak úmyslně postupoval v rozporu s uvedeným e-mailem. [8] Nelze také namítat zákaz retroaktivity, jestliže je adresátovi norem právní norma nade vši pochybnost známa. I tato námitka by byla důvodná pouze v situaci, kdyby žalobce zálohu vyčerpal před seznámením se s e-mailem. Žalobce však většinu svých nákupů uskutečnil až poté, co byl s novou právní úpravou relevantním způsobem seznámen. [9] Napadené rozhodnutí není nezákonné ani pro podjatost odvolacího orgánu. Žalobce neuvedl žádné konkrétní skutečnosti svědčící o vztahu úřední osoby k žalobci a nebylo také prokázáno, že by se úřední osoba jakkoli podílela na projednávání a rozhodnutí věci v předchozím stupni. Skutečnost, že se odvolání žalobce probíralo při poradách inspektorátu náčelníka Generálního štábu Armáda České republiky, důvod podjatosti podle § 14 správního řádu nezakládá. Porušen nebyl ani princip rovnosti. Kritériem diferenciace koeficientů přepočtu náhrady zvýšených vybavovacích výdajů jsou jednotlivé hodnosti vojáků, souvisí tedy se zastávaným služebním místem, jeho důležitostí a mírou odpovědnosti na ně kladené. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [10] Proti rozsudku městského soudu podal žalobce (dále „stěžovatel“) kasační stížnost. [11] Přesvědčení městského soudu a žalovaného, že informační zpráva schválená ministrem obrany má normativní potenciál ke změně vnitřního předpisu, není podle stěžovatele správné. Informační zpráva chybí v taxativním výčtu vnitřních předpisů obsaženém v rozkazu ministra obrany č. 29/2009 Věstníku Ministerstva obrany o Přípravě, schvalování a vyhlašování vnitřních předpisů v působnosti Ministerstva obrany a vydávání Věstníku Ministerstva obrany (dále „RMO č. 29/2009“). Tento rozkaz rovněž stanoví pravidla vnitřního legislativního procesu při přípravě vnitřních předpisů, přičemž s jejich novelizací pomocí pokynů uvedených v informační zprávě se nepočítá. Platné jsou takové vnitřní předpisy, které byly řádně vyhlášeny ve Věstníku ministerstva obrany a nebyly zrušeny nebo změněny. [12] Stěžovatel srovnává RMO č. 29/2009 s ústavním předpisem, jímž suverén (zde ministr obrany) stanovil pravidla. Sám sobě jimi předepisuje postup při tvorbě vnitřní legislativy a určuje její prameny. Je to vnitřní předpis vyšší síly, který je zdrojem pravidel pro tvorbu všech ostatních vnitřních předpisů. [13] Podstatnou vlastností vnitřních předpisů je jejich obecná dostupnost. Věstník ministerstva obrany plní vlastně úlohu Sbírky zákonů. Informační zprávy pro ministra obrany a jiné podobné dokumenty spadající podle stěžovatele do kategorie tzv. „šedé legislativy“ (metodické pomůcky, pokyny, instrukce) tuto esenciální vlastnost postrádají. Posuzovaná inf