9 Ao 1/2022 — Nejvyšší správní soud

9 Ao 1/2022- 50 - text  9 Ao 1/2022 - 52 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Radana Malíka a soudců JUDr. Pavla Molka a Mgr. Michala Bobka v právní věci navrhovatele: Nezávislé odbory Teva Czech Industries, se sídlem Ostravská 305/29, Opava, zast. Mgr. Davidem Zahumenským, advokátem se sídlem třída Kpt. Jaroše 1922/3, Brno, proti odpůrci: Ministerstvo zdravotnictví, se sídlem Palackého náměstí 375/4, Praha 2, o návrhu na zrušení opatření obecné povahy odpůrce ze dne 5. 1. 2022, č. j. MZDR 461/20221/MIN/KAN, ve znění opatření ze dne 14. 1. 2022, č. j. MZDR 461/20222/MIN/KAN, takto: I. Návrh na vyslovení nezákonnosti opatření obecné povahy odpůrce ze dne 5. 1. 2022, č. j. MZDR 461/20221/MIN/KAN, ve znění opatření ze dne 14. 1. 2022, č. j. MZDR 461/20222/MIN/KAN, s e v části čl. III., čl. IV., čl. VII. bodu 2., čl. VIII. a čl. IX. odmítá. II. Ve zbylé části se návrh zamítá. III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Výše označeným opatřením ze dne 5. 1. 2022 (dále jen „opatření č. 1“) stanovil odpůrce všem zaměstnancům povinnost se dvakrát týdně testovat antigenními testy. Obdobnou povinnost stanovil také osobám samostatně výdělečně činným, osobám v pozici orgánu nebo člena orgánu právnické osoby a zaměstnaným osobám ve výkonu trestu. Zároveň stanovil určité výjimky, povinnost zaměstnavatelů vést evidenci, hlásit zaměstnance, kteří test nepodstoupí nebo mají pozitivní výsledek, orgánu ochrany veřejného zdraví a další související povinnosti. [2] Výše označeným opatřením ze dne 14. 1. 2022 (dále jen „opatření č. 2“) upravil část opatření č. 1 týkající se vedení evidencí a jejich poskytování orgánům ochrany veřejného zdraví. II. Obsah návrhu a vyjádření odpůrce [3] Navrhovatel napadá výše označená opatření odpůrce a požaduje je pro nezákonnost zrušit, případně nezákonnost deklarovat. [4] Hlavním důvodem nezákonnosti je dle navrhovatele jeho nepřezkoumatelnost. Tu spatřuje v několika částech. Předně mu není zřejmý účel vydání opatření, odůvodnění pak neobsahuje ani část o proporcionalitě. Odůvodněno není ani využití antigenního testování namísto vysokých laboratorních kapacit přesnějšími PCR testy. Další důvody nepřezkoumatelnosti spatřuje v tom, že odůvodnění nesplňuje požadavky judikatury vztahující se ke zpracování osobních údajů. V další části namítá, že mu není zřejmé, proč se musí testovat i očkovaní zaměstnanci, když podle jiného účinného opatření odpůrce jsou považováni za bezinfekční. Zároveň poukazuje na nedostatečný obsah správního spisu. [5] Další námitka se vztahuje k rozsahu pravomoci odpůrce stanovit povinnost nahlašovat zaměstnance, kteří se odmítnou testování podrobit, a rozporu opatření s ochranou osobních údajů zaměstnanců. Navrhovatel má za to, že uložené zpracování osobních údajů je mimo zákonný rámec a že žádný zákon nestanovuje povinnost zaměstnanců test podstoupit – umožňuje pouze stanovit zaměstnavatelům povinnost testování provádět. Zároveň poukazuje i na absenci zákonného zmocnění pro odpůrce, aby mohl nařídit zaměstnavateli „udávat“ své zaměstnance, kteří se nepodrobí testování. [6] Odpůrce ve svém vyjádření poukazuje na komplexnost situace a jejího posuzování, dynamický vývoj poznatků, preferenci ochrany života a zdraví osob, při současné snaze o co nejmenší omezení chodu společnosti a princip náležité opatrnosti. Testování považuje v boji s pandemií za klíčové, jelikož umožňuje včas zachytit ohniska a zasáhnout. Ze studie provedené ve dvou odběrových centrech vyplývá, že správnost výsledku antigenních testů je 95 %, a i s ohledem na další vlastnosti jsou tedy dostatečně spolehlivé. Účelem opatření není zachytit všechny nakažené osoby (to ostatně ani není možné), ale minimalizovat riziko šíření viru identifikací bezpříznakových osob. S poukazem na judikaturu soudu k tomuto uzavírá, že antigenní testy jsou vhodným prostředkem. Co se bezinfekčnosti očkovaných osob týče, odpůrce poukazuje na to, že očkování především zabraňuje závažnému průběhu, nikoliv nákaze. Proto má smysl testovat i očkované osoby, jelikož i přes neexistenci vážných symptomů je vhodné je identifikovat a umístit do karantény. Vnímavější jedinci by takové štěstí mít nemuseli. [7] V replice navrhovatel opět poukazuje na problémy antigenních testů, zacházení s očkovanými osobami, chybějící pravomoc odpůrce, nevedení správního spisu a princip proporcionality. III. Právní hodnocení Nejvyššího správního soudu [8] Nejvyšší správní soud napadené opatření přezkoumal podle § 13 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), ve spojení s § 101a až 101d zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [9] Návrh je z části nepřípustný pro absenci aktivní legitimace navrhovatele a z části nedůvodný. III.a K aktivní procesní legitimaci navrhovatele [10] Předně se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou, zda byly splněny podmínky aktivní procesní legitimace. Jinak by návrh odmítl. [11] Aktivní procesní legitimací navrhovatele k podání návrhu na zrušení opatření se soud již opakovaně zabýval, přičemž shledal, že je odborovou organizací oprávněnou hájit zájmy svých členů a dalších zaměstnanců společnosti Teva Czech Industries s.r.o., na niž dopadají povinnosti v části napadeného opatření (srov. rozsudek NSS ze dne 27. 4. 2021, č. j. 6 Ao 2/2021160, odst. [45]; a tam citovaný rozsudek NSS ze dne 14. 4. 2021, č. j. 8 Ao 1/2021133, č. 4187/2021 Sb. NSS, odst. [35] až [41]). Navrhovatel je tak obecně aktivně procesně legitimován. [12] Ve vztahu k napadenému opatření je ovšem legitimován pouze částečně. Na rozdíl od právě citovaných případů totiž napadené opatření nestanovuje povinnosti pouze zaměstnancům a zaměstnavatelům, ale vztahuje se zároveň i na osoby samostatně výdělečně činné (čl. III. a čl. VII. bod 2. opatření), na osoby, které jsou orgánem nebo členem orgánu právnické osoby, pokud nejsou zaměstnanci této právnické osoby (čl. IV. a čl. VII bod 2. tamtéž), a na Vězeňskou službu ČR (čl. VIII. tamtéž). Zároveň upravuje vztah případných speciálních mimořádných opatření vůči napadenému opatření (čl. IX.). V tomto rozsahu není navrhovatel aktivně procesně legitimován, jelikož se na něj tam stanovené povinnosti nevztahují. To ostatně ani netvrdí. Na tomto závěru nic nemění ani recentní judikatura Ústavního soudu (nález ÚS ze dne 19. 7. 2022, sp. zn. IV. ÚS 2431/21, body 25. až 27.). [13] V tomto rozsahu tak Nejvyšší správní soud návrh odmítl podle § 46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Ve zbylé části návrhu je navrhovatel aktivně legitimován. III.b K přezkoumatelnosti opatření a podkladům ve spise [14] Hlavní linií argumentace navrhovatele je nepřezkoumatelnost opatření (jakkoliv to někdy označuje za otázku přiměřenosti), jelikož nemá být zřejmý jeho cíl a absentuje hodnocení přiměřenosti. Odůvodnění dle jeho názoru zároveň nedostává požadavkům judikatury ve vztahu k ochraně osobních údajů a podkladům ve spise. Nemá být ani zřejmé, proč se používají antigenní testy místo PCR testů a testují se i očkované osoby. Tyto námitky nejsou důvodné. [15] Nejvyšší správní soud předně připomíná, že pokud nesezná důvody, které odpůrce vedly k přijetí konkrétního opatření, je vyloučeno, aby se mohl věcně zabývat jeho zákonností a případně přiměřeností. Takové opatření by bylo nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů (k požadavku na odůvodnění opatření srov. rozsudek NSS č. j. 8 Ao 1/2021133, odst. [88] až [102]). Přezkoumatelností opatření se přitom soud podrobněji zabývá jen u těch napadených částí, u nichž tuto námitku navrhovatel uplatnil v konkrétnější podobě, anebo tam, kde nepřezkoumatelnost opatření brání jeho posouzení v rozsahu uplatněného návrhového bodu (srov. rozsudek NSS ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/202144, odst. [33]). [16] Účel nyní napadeného opatření je seznatelný již z jeho hlavičky, kde odpůrce uvádí, že opatření nařizuje „k ochraně obyvatelstva před dalším rozšířením onemocnění covid19 způsobeného novým koronavirem SARSCoV2“. Na to podrobněji navazuje odůvodnění, ve kterém odpůrce uvádí, že je nutné pokračovat v opatřeních, „která mají za cíl minimalizovat riziko přenosu viru […] v populaci, včetně pracoviště“, přičemž toto riziko je z důvodu vánočních a novoročních svátků vyšší. Zároveň je nutné zajistit, „že v blízké budoucnosti nehrozí riziko opětovného výrazného tlaku na zdravotní systém“. Odpůrce se pak v odůvodnění vyjadřuje i k proporcionalitě (str. 13 a 14 opatření č. 1). [17] K namítanému neodůvodnění využití antigenních testů namísto PCR testů odkazuje soud na zbytek věty z odůvodnění napadeného opatření citované navrhovatelem v návrhu, kde je důvod vysvětlen: „[m]inisterstvo si je vědomo všech zásadních limitů antigenních testů provedených laickou osobou, včetně nezbytnosti konfirmace pozitivního výsledku pomocí RTPCR testu, n