3 As 12/2022 — Nejvyšší správní soud

3 As 12/2022- 70 - text  3 As 12/2022 - 74 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Václava Štencla v právní věci žalobců: a) Ing. P. V., Ph.D., b) doc. PhDr. I. P. Š., Ph.D., c) PhDr. D. K., Ph.D., d) Ing. J. F., všichni zastoupeni advokátkou JUDr. Petrou Humlíčkovou, Ph.D., se sídlem Praha 1, Panská 895/6, proti žalovanému: Zastupitelstvo městské části Praha – Dolní Počernice, se sídlem Praha 9, Stará obec 10, v řízení o kasační stížnosti žalobce a) proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 11. 2021, č. j. 17 A 12/2021  57, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Žalobou na ochranu před nezákonným zásahem podle § 82 soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), se žalobci domáhali, aby Městský soud v Praze určil, že zásah spočívající v odmítnutí jejich námitek proti zápisu ze zasedání Zastupitelstva městské části Praha – Dolní Počernice ze dne 15. 9. 2020, č. 13, ve smyslu § 65 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, je nezákonný, a zároveň toho, aby soud zakázal pokračovat v tomto zásahu a přikázal žalovanému obnovit stav před tvrzeným zásahem. [2] Městský soud v Praze shora označeným usnesením žalobu odmítl. Uvedl, že zastupitelstvo obce (městské části) je voleným sborem (orgánem), který obec samostatně spravuje. Tuto svou pravomoc realizuje zejména prostřednictvím zasedání, ze kterého se pořizuje zápis, který je veřejnou listinou. V zápise nemusí být uvedeno vše, co na zasedání zaznělo; podstatné je, aby v něm bylo zachyceno to, co je významné z hlediska realizace pravomocí zastupitelstva jakožto orgánu, který obec samostatně spravuje. [3] Dle městského soudu žalobci žalobou napadali právě tu část zápisu, která není obligatorní a bez které by i tak zápis požadavkům kladeným zákonem vyhověl (namítají totiž, že v zápise nejsou řádně citovány výroky jednotlivých zastupitelů). Dle čl. 101 odst. 4 Ústavy České republiky ovšem platí, že stát může zasahovat do činnosti územních samosprávných celků, jen vyžadujeli to ochrana zákona, a jen způsobem stanoveným zákonem. V projednávané věci však nelze dovodit, že by byla naplněna podmínka nezbytnosti z důvodu ochrany zákona. Posuzovat zápis ze zasedání zastupitelstva obce z toho pohledu, jak to vyžadují žalobci (tj. zda by odpovídala přesněji průběhu zasedání zastupitelstva ta či ona textace), by bylo ze strany soudů porušením práva na samosprávu. Posouzení tvrzeného jednání zastupitelstva nenáleží soudům, nýbrž občanům. Navíc, ačkoliv je žalovaný orgánem územního samosprávného celku, je třeba rovněž posoudit, zda bylo vytýkané jednání žalovaného realizováno v rámci veřejné správy, či nikoliv, tj zda žalovaný jednání učinil jako správní orgán ve smyslu § 4 odst. 1 s. ř. s. Městský soud připomenul, že i v případě prezidenta republiky je třeba rozlišovat pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě správních úkonů a odpovídají postavení prezidenta jako správního úřadu sui generis, a ty pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě ústavních aktů a odpovídají postavení prezidenta jako ústavního činitele. Obdobně i v případě zastupitelstva je třeba rozlišovat pravomoci, které mají povahu a realizují se ve formě správních úkonů a odpovídají postavení zastupitelstva jako správního orgánu, a ty pravomoci, které mají povahu výlučně úkonů zastupitelstva jako voleného samosprávného orgánu. I když tedy zastupitelstvo obce může vystupovat v pozici správního orgánu, nelze říci, že by byl každý jeho úkon projevem realizace výkonné moci ve státě. I žalobci připouští, že zákon nekonkretizuje vytváření shody na podobě zápisu. V každém případě přitom platí, že rozhodování o námitkách proti zápisu ve smyslu § 65 ve spojení s § 87 odst. 3 zákona o hlavním městě Praze, není rozhodováním v oblasti veřejné správy. Při rozhodování o námitkách proti zápisu rozhoduje zastupitelstvo jako samosprávný politický orgán ryze o svých vnitroorgánových poměrech, nikoli jako správní orgán. Toto rozhodování bezprostředně souvisí s realizací činnost zastupitelstva jako voleného orgánu, nikoliv s rozsahem subjektivních práv a povinností zastupitelů v oblasti veřejné správy; k tomu městský soud odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2012, č. j. 3 As 11/2012  28, č. 2651/2012 Sb. NSS. Jednání popsané v žalobě tedy nemůže být vzhledem k okolnostem zásahem správního orgánu ve smyslu § 82 s. ř. s. Soud tak nemá pravomoc ve věci rozhodovat, čímž je založen neodstranitelný nedostatek podmínek řízení. Městský soud proto žalobu odmítl podle § 46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. [4] Proti tomuto usnesení podal žalobce a) (dále jen „stěžovatel“) kasační stížnost, jejíž důvody formálně podřadil pod § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [5] Dle stěžovatele není zřejmé, zda rozhodování o námitkách proti zápisu ze zasedání zastupitelstva je nebo není výkonem veřejné správy; městský soud měl tento závěr pečlivěji odůvodnit. Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2012, č. j. 3 As 11/2012  28, neřeší natolik podobnou otázku, aby na něj mohl městský soud pouze bez dalšího odkázat. Stěžovatel má za to, že proces tvorby zápisu ze zasedání zastupitelstva nelze považovat za pouhé rozhodování o vnitřních poměrech bez vlivu na veřejná subjektivní práva zastupitelů. Zaprvé, zápis ze zasedání je veřejnou listinou, a je tedy považován za pravdivý obraz vůle zastupitelstva. Obsah jednání (ne)schválených zastupitelstvem je přitom zcela zásadní například pro posouzení platnosti smluv uzavřených obcí. Zápis ze zasedání tak není pouze úpravou vnitřních poměrů bez vlivu na vnější svět. Lze si představit situace, kdy bude zápis ze zasedání (ne)upraven tak, že bude v rozporu se skutečnou vůlí vyjádřenou předchozím zastupitelstvem. Nesprávně vyhotovený zápis přitom může mít zásadní vliv na postavení obce a případnou regresní odpovědnost jejích zastupitelů. Je proto způsobilý zasáhnout do veřejných subjektivních práv zastupitelů, a je tedy rozhodnutím o jejich právech a výkonem veřejné správy. [6] Zadruhé, zápis je způsobilý hrubě zkreslovat průběh zasedání, zasáhnout do dobrého jména a politických práv stěžovatele atd. Neobsahujeli zápis podstatné údaje (například diskuzi o možném střetu zájmů) a veřejnost se o nich nedozví, pak nemá ani důvod se o podstatu problému zajímat. Žalovaný přitom pravidelně nezveřejňuje zvukové záznamy nebo stenoprotokoly ze zasedání zastupitelstva; zápis tak byl jediným oficiálním zdrojem informací pro občany (kromě osobní účasti na zasedání). Z napadeného zápisu není zřejmé, že o podobě jeho určitých bodů byl spor; to je případně zřejmé až ze zápisu z následujícího zasedání. Na rozdíl od šíření informací samotnými zástupci má zveřejnění zápisu na webových stránkách žalovaného neomezený dosah. [7] Zatřetí, předmětem sporu o obsah zápisu byl i spor o existenci střetu zájmů starosty. Opoziční zastupitelé na možný střet zájmů upozorňovali, v zápisu ze zasedání je střet zájmů zmíněn, ale výrok je současně zbaven podstatné části odůvodnění střetu zájmů starosty a je interpretován jako nepravdivý. Výsledkem je uzavření pro žalovaného nevýhodné smlouvy se stavebníkem. Veřejnost nemá možnost se o nevýhodnosti smlouvy a možném střetu zájmů starosty dozvědět, protože tyto nejsou v zápisu ze zasedání zmiňovány. [8] Začtvrté, podání zásahové žaloby stěžovateli doporučil i „ředitel MHMP“, který uvedl, že zásahová žaloba je v posuzované věci jediným možným prostředkem obrany. Rovněž uvedl, že každý veřejný funkcionář (včetně člena zastupitelstva) má podle § 8 zákona č. 159/2006 Sb., o střetu zájmů, povinnost při jednání orgánu územního samosprávného celku, ve kterém vystoupí v rozpravě, předloží návrh nebo je oprávněn hlasovat, oznámit svůj poměr k projednávané věci, jestliže hrozí střet zájmu. Neoznámení střetu zájmů je přestupkem. Na základě těchto důvodů je stěžovatel přesvědčen, že soud nesprávně posoudil otázku povahy řízení o námitkách proti zápisu ze zasedání zastupitelstva, a že je napadené usnesení nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. [9] Stěžovatel konečně namítl, že není zřejmé, proč napadené usnesení posuzuje přípustnost zásahu soudní moci do samosprávy, konstatujeli následně nedostatek soudní pravomoci. Zápis neodpovídající skutečnému průběhu zasedání je způsobilý porušit veřejná práva chráněná zákonem. Nejde tedy pouze o politické otázky, nýbrž i o otázku střetu zájmů, přístupu k informacím [ve smyslu čl. 17 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), či zákona č. 106/1999 S., o svobodném přístupu k informacím], o otázku ochrany osobnosti fyzické osoby ve smyslu § 81 občanského zákoníku, o pasivní volební právo a pravidla volební kampaně, či o dodržování organizačně technického zabezpečení jednání zastupitelstva. Spor o obsah zápisu se přitom týkal hned několika otázek veřejné správy; zásahem