3 As 6/2023 — Nejvyšší správní soud

3 As 6/2023- 36 - text  3 As 6/2023 - 40 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Mgr. Radovana Havelce a soudců JUDr. Tomáše Rychlého a Mgr. Tomáše Blažka v právní věci žalobkyně obce Slavkov, se sídlem Slavkov, Ludvíka Svobody 30, zastoupené Mgr. Ondřejem Kurkou, advokátem se sídlem Opava, nám. Republiky 679/5, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem Ostrava, 28. října 117, za účasti: I) ZP Otice, a.s., se sídlem Otice, Hlavní 266, II) Ing. R. N., CSc., a III) Ing. M. N., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 12. 2022, č. j. 22 A 58/2021  63, takto: Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 12. 2022, č. j. 22 A 58/2021  63, se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení, Odůvodnění: [1] Rozhodnutím ze dne 13. 5. 2021, č. j. MSK 20968/2021, žalovaný zamítl odvolání žalobkyně proti rozhodnutí Magistrátu města Opavy (dále jen „stavební úřad“) ze dne 26. 11. 2020, č. j. MMOP 119417/2020 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“), jímž byla podle § 127 odst. 4 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu, ve znění účinném do 31. 12. 2017; dále jen „stavební zákon“) povolena změna užívání stavby „části zemědělské stavby  z administrativní budovy na sociální vybavení (ubytovací zařízení) pro zaměstnance Slavkov, ul. Olomoucká“, na pozemku parc. č. 1268/1 v k. ú. Slavkov u Opavy (dále jen „stavební záměr“), která byla nově určena pro ubytování sezónních zaměstnanců. Rozhodnutí žalovaného napadla žalobkyně u Krajského soudu v Ostravě žalobou, který ji v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. [2] Krajský soud se nejprve zabýval otázkou, zda je posuzovaný stavební záměr v souladu s Územím plánem obce Slavkova ve znění Změny č. 2 (dále jen „ÚP Slavkov“). Krajský soud ověřil, že posuzovaný stavební záměr se nachází v plochách zemědělské a lesnické výroby (VZ), které jsou v kapitole I.A./16. popsány jako „[p]lochy určené jak pro zemědělskou živočišnou, tak i rostlinnou výrobu, zahradnictví, pro zemědělské služby, přidruženou nezemědělskou výrobu, malorolníky, lesní hospodářství a zpracování dřevní hmoty včetně komerční vybavenosti související s využitím plochy“. Hlavní využití těchto ploch je stanoveno pro „stavby zemědělské a stavby pro lesní hospodářství“; přípustným využitím jsou dále stavby pro skladování, pro zemědělskou a lesní výrobu, pro zpracování a skladování zemědělských produktu, pro hospodářská zvířata, pro lesní hospodářství a zpracování dřevní hmoty, mechanizační areály, související vybavenost (administrativa, stravování, sociální a jiné vybavení sloužící zaměstnancům), byty správců, hlídačů, zeleň ochranná a izolační, související parkoviště, související nezbytná obslužná dopravní infrastruktura a technické vybavenosti, čerpací stanice pohonných hmot a stavby a zařízení související s využitím hlavním (zvýraznění doplněno) Nový účel užívání stavby byl ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí vymezen následovně: „Změna užívání se týká kanceláří, umístěných v této budově, které budou nově užívány jako pokoje, vybavené pro ubytování zaměstnanců podniku v době sezónních prací. V 1. NP budou 3 pokoje pro muže s kapacitou (2 + 2 + 3; celkem 7 mužů), ve 2. NP 2 pokoje pro muže s kapacitou (2 + 5; celkem 7 mužů) a 2 pokoje pro ženy s kapacitou (3 + 3; celkem 6 žen). Účel užívání ostatních místností, umístěných v této budově, tj. WC ženy, WC muži, umývárna ženy, umývárna muži, jídelna, kuchyň a úklidová komora se nemění. Vytápění objektu, ohřev teplé vody, zásobování pitnou vodou a odvádění splaškových vod je stávající.“ Zároveň byly ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí stanoveny 2 podmínky pro nový účel užívání stavby; jednou z nich je, že „[p[ředmětná část stavby bude užívaná v souladu s tímto rozhodnutím a příslušnými obecně závaznými platnými právními předpisy“. Správní orgány stavební záměr podřadily pod pojem „související vybavenost“, který zahrnuje i sociální a jiné vybavení sloužící pro zaměstnance. [3] Vzhledem k výše uvedenému krajský soud konstatoval, že pod pojem „související vybavenost“ je možné podřadit také ubytovací zařízení pro zaměstnance, aniž by se jednalo o extenzivní výklad ÚP Slavkov. Pojem „související vybavenost“ je dle jeho názoru výčtem demonstrativním, tudíž je pod něj možné zařadit jednak vybavení uvedené žalobkyní (šatny, záchody, sprchy apod.), ale také vybavení jiné, a to za podmínky, že bude souviset se zemědělskou výrobou a sloužit zaměstnancům zařazeným v této výrobě. Krajský soud proto dospěl k závěru, že i ubytování v období sezónních prací, kdy je potřeba navýšit počet zaměstnanců, je „sociální vybaveností“ sloužící potřebám zaměstnanců zemědělské výroby, úzce související s provozovanou činností. [4] Žalobkyně dále namítala, že prvostupňové rozhodnutí závazným způsobem neupravuje, že posuzovaný stavební záměr je určen výhradně pro sezónní zaměstnance. Krajský soud k této námitce uvedl, že ve výrokové části prvostupňového rozhodnutí, konkrétně ve vymezení nového účelu užívání stavby, je výslovně uvedeno, že dotčené prostory budou „vybavené pro ubytování zaměstnanců podniku v době sezónních prací“, a dále v podmínce č. 1 je stanoveno, že „[p]ředmětná část stavby bude užívána v souladu s tímto rozhodnutím.“ Krajský soud proto považoval vymezení účelu stavebního záměru za dostatečné a dodal, že povolované ubytovací zařízení má omezenou kapacitu a podléhá regulaci plynoucí z ÚP Slavkov (vybavenost pro zaměstnance úzce související se zemědělskou činností). Taktéž skutečnost, že v ÚP Slavkov jsou vymezeny jiné plochy (než VZ), na nichž je možné umístit ubytovací zařízení, nemohla zamezit schválení předmětného stavebního záměru; v posuzovaném případě se nejedná o vybudování nového ubytovacího zařízení, nýbrž změnu užívání stávající administrativní budovy. V ÚP Slavkov není pro plochu VZ výslovně stanoven regulativ, který by tento stavební záměr zakazoval. [5] Dále krajský soud upozornil, že ne každá situace, vztah apod. musí mít zákonnou regulaci. V tomto smyslu proto konstatoval, že vyhláška č. 501/2006 Sb., o obecných požadavcích na využívání území, nerozlišuje u ubytovacích zařízení skupiny ubytovaných osob (například zda se jedná o zaměstnance či turisty). Přestože neexistuje právní předpis, který by ukládal zaměstnavatelům povinnost poskytnout zaměstnancům ubytování, neznamená to, že by tak zaměstnavatel nemohl, či dokonce nesměl učinit. [6] Pokud jde o výtky žalobkyně, že se správní orgány řádně nevypořádaly s některými námitkami vznesenými v řízení a zejména v odvolání, ani ty neshledal krajský soud důvodné. Konstatoval, že žalobkyně v řízení konsekventně namítala rozpor stavebního záměru s ÚP Slavkov a dále zpochybnila naplnění podmínek dle § 126 odst. 3 stavebního zákona, vyhlášky č. 268/2009 Sb., o technických požadavcích na stavby (dále jen „vyhl. č. 268/2009 Sb.“) a § 21 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“). V odvolání pak obsáhle namítala rozpor stavebního záměru s ÚP Slavkov a ke zbylým otázkám pouze velmi obecně uvedla, že se stavební úřad řádně nevypořádal se všemi námitkami. Krajský soud proto aproboval postup žalovaného, který se s těmito dalšími námitkami vypořádal obdobně obecným způsobem a dodal, že obsah odvolání předurčuje obsah rozhodnutí odvolacího orgánu. [7] Krajský soud dále upozornil, že žalobkyně, vědoma si zásadních nedostatků podaného odvolání spočívajících v jeho naprosté nekonkrétnosti, tyto námitky konkretizovala až v žalobě. Jednou z takových nekonkrétních námitek bylo, že se stavební úřad řádně nevypořádal s naplněním požadavků vyplývajících z ustanovení § 126 odst. 3 stavebního zákona. K tomu krajský soud uvedl, že toto ustanovení je obšírné a rozmanité, a proto takto uplatněná, zcela obecná odvolací námitka, nemohla obstát. I přesto se touto námitkou žalovaný zabýval na str. 610 svého rozhodnutí, a to srozumitelným a přezkoumatelným způsobem. [8] Irelevantní shledal krajský soud také tvrzení žalobkyně, že řízení podle § 127 stavebního zákona není ovládáno koncentrační zásadou; uvedl, že i pro tento typ řízení platí obecná koncentrace dle § 82 odst. 4 správního řádu, tzn., že se k novým skutečnostem a k návrhům na provedení nových důkazů (uvedeným v odvolacím řízení) přihlédne pouze za předpokladu, že je účastník nemohl bez své viny uplatnit dříve. Krajský soud proto uzavřel, že žalobkyně dostatečně nevyužila řádného opravného prostředku, a nelze proto klást k tíži žalovaného, že se odvolacími námitkami nezabýval v tom smyslu, který žalobkyně nastínila až v podané žalobě. [9] K namítané nesprávné aplikaci vyhlášky č. 268/2009 Sb. krajský soud konstatoval, že touto otázkou se stavební úřad zabýval na str. 57 a s tím souvisejícími námitkami na str. 9 prvostupňového rozhodnutí. Dále krajský soud podotkl, že i tato námitka byla v odvolání uplatněna zcela obecně a žalovaný se jí srozumitelným a přezkoumatelným způsobe