4 As 80/2023 — Nejvyšší správní soud

4 As 80/2023- 63 - text  4 As 80/2023-67 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: Labrys, o.p.s., IČ 27573486, se sídlem Hloubětínská 16/11, Praha 9, zast. JUDr. Luďkem Lintnerem, advokátem, se sídlem Bezručova 9, Plzeň, proti žalovanému: Ministerstvo kultury, se sídlem Maltézské náměstí 471/1, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 22. 9. 2021, č. j. MK 59240/2021 OLP, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2023, č. j. 6 A 98/202180, takto: I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2023, č. j. 6 A 98/202180, se zrušuje. II. Rozhodnutí ministra kultury ze dne 22. 9. 2021, č. j. MK 59240/2021 OLP, se zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. III. V řízeních o kasační stížnosti a o žalobě proti rozhodnutí ministra kultury ze dne 22. 9. 2021, č. j. MK 59240/2021 OLP, je žalovaný povinen zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení ve výši 27.300 Kč do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku k rukám advokáta JUDr. Luďka Lintnera. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Žalovaný rozhodnutím ze dne 26. 10. 2020, č. j. MK 45173/2020 OPP, odejmul žalobkyni povolení k provádění archeologických výzkumů č. 7950/2006 ze dne 19. 9. 2006, a to podle § 21 odst. 5 zákona č. 20/1987 Sb., o státní památkové péči, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o památkové péči“). [2] Ministr kultury rozhodnutím ze dne 22. 9. 2021, č. j. MK 59240/2021 OLP, zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí žalovaného. [3] Proti rozhodnutí ministra kultury brojila žalobkyně žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), který ji zamítl rozsudkem ze dne 26. 1. 2023, č. j. 6 A 98/202180. [4] Městský soud v prvé řadě uvedl, že oprávnění bylo žalobkyni odejmuto (i) pro porušování povinností podle § 21 odst. 2 zákona o památkové péči, neboť prováděla archeologický výzkum, aniž měla uzavřenou platnou dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů s Akademií věd ČR, a (ii) pro opakované a dlouhodobé porušování povinnosti oznamovat zahájení archeologických výzkumů a podávání nálezových zpráv o výsledcích těchto výzkumů Archeologickému ústavu Akademie věd ČR (dále jen „Archeologický ústav“) podle § 21 odst. 4 zákona o památkové péči. Odejmutí oprávnění žalobkyně je přitom zákonné, obstojíli alespoň jeden z těchto důvodů. [5] V rozsudku ze dne 27. 2. 2019, č. j. 5 A 130/201696, konstatoval městský soud nezákonnost zásahu Akademie věd ČR, která s žalobkyní neuzavřela dohodu o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů, ačkoli k tomu byla ze zákona povinna. Tento rozsudek navazoval na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 9. 2018, č. j. 1 As 78/200847. Za této situace nelze žalobkyni vytýkat, že nadále prováděla archeologický výzkum poté, co selhala jednání o uzavření nové dohody v roce 2015. První důvod odnětí oprávnění žalobkyni tudíž podle závěru městského soudu neobstojí. [6] Ohledně druhého důvodu dospěl městský soud k závěru, že správní rozhodnutí nebyla v rozporu se zásadou přiměřenosti a zásadou legitimního očekávání, jak tvrdila žalobkyně. Přestože je odnětí povolení sankcí ultima ratio, bylo v tomto případě namístě. V důsledku neoznámení prováděného archeologického výzkumu a neodevzdání nálezové zprávy o jeho výsledcích může dojít ke ztrátě informací při něm získaných, a tím pádem k ohrožení archeologického dědictví, které je objektem veřejného zájmu. Žalobkyně, narozdíl od jiných oprávněných organizací, nepřistoupila po upozornění Akademie věd ČR k nápravě pochybení vážících se již k dohodě ze dne 23. 2. 2009. Neexistuje žádný skutkově obdobný případ, kdy by se oprávněná organizace dopustila tak rozsáhlého a dlouhodobého porušování povinností vyplývajících z vydaného povolení k provádění archeologických výzkumů (až 841 položek uvedených v příloze č. 5 dohody ze dne 12. 12. 2019). [7] Městský soud nepřisvědčil námitce, že ve věci bylo rozhodováno za jiného skutkového a právního stavu, než jaký zde byl v době podání návrhu na odnětí povolení, a to s ohledem na uzavření nové dohody mezi žalobkyní a Akademií věd ČR dne 12. 12. 2019. V té byly sice sjednány nové termíny k odevzdání nálezových zpráv, avšak tato skutečnost neznamená, že se žalobkyně dlouhodobě a ve velkém rozsahu nedopouštěla porušování zákonných povinností. Jinými slovy, uzavření nové dohody neznamená zhojení pochybení žalobkyně. Akademie věd ČR může iniciovat řízení o odejmutí povolení k provádění archeologických výzkumů i v případě, kdy má s oprávněnou organizací uzavřenou příslušnou dohodu. Ostatně při podpisu nové dohody nedeklarovala, že vezme svůj návrh na odejmutí povolení zpět. Úkolem žalovaného je posoudit závažnost a důvodnost porušování podmínek k provádění archeologických výzkumů. Shodou na obsahu přílohy dohody uznala žalobkyně pochybení, jež je nutné napravit, a sjednání nových termínů v ní obsažených je třeba chápat jako snahu Akademie věd ČR předejít ztrátám na výsledcích výzkumů. S ohledem na tyto skutečnosti nemohla žalobkyně legitimně očekávat, že po uzavření nové dohody nebude vydáno rozhodnutí o odejmutí povolení k provádění archeologických výzkumů. Rozsáhlost a dlouhodobost pochybení žalobkyně jsou tak podle městského soudu legitimním důvodem pro rozhodnutí žalovaného. [8] Vytýkané průtahy řízení či ztrátu spisu pak nepovažoval městský soud za podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které by mělo vliv na zákonnost rozhodnutí žalovaného. II. Obsah kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [9] Proti tomuto rozsudku městského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včasnou kasační stížnost, jejíž důvody podřadila pod ustanovení § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). [10] Stěžovatelka souhlasí s městským soudem, že se Akademie věd ČR dopustila nezákonného zásahu, jestliže odmítala uzavřít novou dohodu o provádění archeologických výzkumů. V důsledku absence této dohody došlo k navýšení počtu nevyřešených povinností z 32 nedodaných nálezových zpráv na 841. Stěžovatelka byla nucena v činnosti pokračovat, avšak jí byl znemožněn přístup do oborových databází Akademie věd ČR, které slouží k získání podkladů ke zpracování nálezových zpráv a k jejich odevzdávání. Využívání těchto systémů je totiž vázáno na dohodu uzavřenou s Akademií věd ČR. Přístup do systémů byl proto stěžovatelce obnoven až s uzavřením nové dohody o rozsahu a podmínkách provádění archeologických výzkumů ze dne 12. 12. 2019, načež většinu nálezových zpráv dodala. Nevyřešené položky byly tedy „administrativní záležitostí“, kterou stěžovatelka vyřešila poté, co jí byl systém zpřístupněn. Městský soud vycházel formalisticky z přílohy č. 5 výše uvedené dohody, aniž by se zabýval, co je podstatou nevyřešených povinností. I ve vztahu k posouzení druhého důvodu odejmutí oprávnění měl městský soud přihlédnout k nezákonnému zásahu Akademie věd ČR, v jehož důsledku nemohla stěžovatelka své povinnosti objektivně plnit. [11] Podstatou žalobní argumentace nebylo tvrzení, že by stěžovatelka nebyla v prodlení s odevzdáním nálezových zpráv, nýbrž námitka, že odnětí povolení je zásahem ultima ratio, který musí být přiměřený závažnosti porušení povinností existujících v době vydání správního rozhodnutí. Městský soud podle stěžovatelky při posouzení této otázky dostatečně nereflektoval již uvedené specifické okolnosti případu, mimo jiné skutečnost, že v okamžiku vydání rozhodnutí nebyla stěžovatelka v prodlení s odevzdáním žádných nálezových zpráv. Za této situace není dán legitimní důvod pro odnětí povolení a v jeho důsledku likvidace fungující oprávněné organizace. [12] Ohledně svého legitimního očekávání stěžovatelka namítá, že dohoda s Akademií věd ČR ze dne 12. 12. 2019 byla uzavřena na dobu neurčitou, a proto předpokládala, že po vyřešení sporu a sjednání nových termínů odevzdání nálezových zpráv bude moci v činnosti pokračovat. Z tohoto důvodu ostatně přistoupila k připojení dodatku č. 5 této dohody, v níž záměrně nebyl použit termín „nesplněné“ povinnosti, ale „nevyřešené“ povinnosti, neboť bylo třeba vypořádat se s řadou chybně vedených záznamů vzniklých na straně Akademie věd ČR. Toto nemohla stěžovatelka ovlivnit i vzhledem k tomu, že neměla přístup do příslušné databáze. [13] Stěžovatelka poukazuje na praxi jiných oprávněných organizací, které své povinnosti dlouhodobě neplní, avšak Akademie věd ČR tento stav toleruje, resp. v jejich případě nenavrhuje odnětí oprávnění. K tomu stěžovatelka uvádí přehled subjektů s největším počtem prohřešků, k čemuž dodává, že nesouhlasí se závěrem městského soudu, že neexistuje žádný skutkově shodný či podobný případ a že by Akademie věd ČR takto závažné pochybení neřešila. To dokládá, že se městský soud neseznámil s důkazním materiálem p