5 Afs 4/2023 — Nejvyšší správní soud

5 Afs 4/2023- 43 - text  5 Afs 4/2023 - 47 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci žalobkyně: Slavia pojišťovna, a.s., se sídlem Táborská 940/31, Praha 4, zastoupena JUDr. Liborem Němcem, Ph.D., advokátem, se sídlem Husova 240/5, Praha 1, proti žalované: Česká národní banka, se sídlem Na Příkopě 864/28, Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2022, č. j. 18 Af 8/202192, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává. Odůvodnění: [1] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) se kasační stížností domáhá zrušení v záhlaví označeného rozsudku Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“), kterým byla zamítnuta žaloba proti rozhodnutí bankovní rady České národní banky ze dne 1. 4. 2021, č. j. 2021/033911/CNB/110 (dále též „napadené rozhodnutí“), kterým byl zamítnut její rozklad a potvrzeno rozhodnutí České národní banky (dále jen „ČNB“) ze dne 16. 12. 2020, č. j. 2020/148446/570 (dále jen „prvostupňové rozhodnutí“). [2] Stěžovatelka byla uznána vinnou ze spáchání přestupku dle § 120 odst. 2 písm. i) zákona č. 277/2009 Sb., o pojišťovnictví, v rozhodném znění (dále jen „zákon o pojišťovnictví“), za což jí byla dle § 120 odst. 5 téhož zákona uložena pokuta ve výši 400 000 Kč; sankce byla stěžovatelce uložena za to, že v rozporu s částí A. bodem IV výroku rozhodnutí ČNB ze dne 23. 11. 2018, č. j. 2018/138954/570, které nabylo právní moci a vykonatelnosti dne 11. 12. 2018 (dále též „rozhodnutí o nápravném opatření“), nedoložila ve lhůtě do 30. 4. 2019 zabezpečení postačitelnosti pojistného v pojištění odpovědnosti za újmu způsobenou provozem vozidla (dále jen „postačitelnost pojistného z povinného ručení“) k 31. 12. 2018, a to prostřednictvím vyhodnocení postačitelnosti pojistného založeného na výpočtu na základě ukazatele či ukazatelů vycházejících z vlastní definice trvalé postačitelnosti pojistného a na výpočtu na základě metodiky ČNB (tj. kombinovaného poměru provedeného (i) na netto bázi, tj. při zohlednění zajištění, (ii) ve struktuře dle roku vzniku pojistných událostí, (iii) založeného na nejlepším odhadu ultimátního škodního poměru, (iv) zohledňujícího veškeré náklady pojišťovny, včetně poměrné části nepřímých nákladů stanovené na základě vhodného alokačního klíče, a (v) podloženého přehledem a odůvodněním použitých předpokladů (dále souhrnně též jako „opatření k nápravě“). [3] Bankovní rada ČNB (dále jen „žalovaná“) v napadeném rozhodnutí zdůraznila, že o skutkovém stavu nemá pochybnosti. Uvedla, že stěžovatelka sice dne 30. 4. 2019 předložila určité dokumenty, nicméně žádný z nich neobsahoval výpočet postačitelnosti pojistného z povinného ručení, který by byl výpočtem podle vlastní definice nebo výpočtem podle metodiky ČNB založeným na kombinovaném škodním poměru. Žalovaná zdůraznila, že předmět přestupkového řízení a právní závěry správního orgánu prvního stupně se v průběhu přestupkového řízení nijak neměnily, neboť přestupkové řízení bylo zahájeno a vedeno pro podezření, že stěžovatelka nesplnila opatření k nápravě. Jakýkoli odkaz na argumentaci týkající se hodnocení výpočtu verze ze dne 19. 6. 2019 a hodnocení polehčujících okolností uvedenou v odůvodnění příkazu považovala žalovaná za irelevantní. Rozpornou s odůvodněním prvostupňového rozhodnutí neshledala ani argumentaci ČNB na ústním jednání, nehledě na to, že případné hodnocení nedostatků pozdějšího výpočtu verze 19. 6. 2019 by nemělo žádný vliv na právní kvalifikaci skutkových zjištění a druh či výměru správního trestu, neboť za tyto nedostatky nebyla pokuta ukládána. Žalovaná nepřisvědčila ani existenci legitimního očekávání stěžovatelky, jež mělo založit údajné prodloužení lhůty k předložení podkladů. Žalovaná konstatovala, že stěžovatelka měla podklady předložit do 30. 4. 2019, a to řádně. Vzhledem k tomu, že ve stanovené lhůtě je v požadované kvalitě nepředložila, zaslala jí ČNB výzvu ze dne 20. 5. 2019 k poskytnutí součinnosti do 20 dnů od doručení výzvy, tj. do 19. 6. 2019. V této výzvě uvedla konkrétní důvody, proč nepovažuje předložení dokumentů dne 30. 4. 2019 za splnění uloženého opatření k nápravě. K namítané výši pokuty žalovaná odkázala na podle ní pečlivě odůvodněné závěry ČNB a zdůraznila, že pokuta byla uložena v souladu se všemi zákonnými kritérii, bylo přihlédnuto též k majetkovým poměrům stěžovatelky. [4] V žalobě stěžovatelka namítala nepřezkoumatelnost prvostupňového rozhodnutí pro nesrozumitelnost, uvedla, že v prvostupňovém rozhodnutí nebyly zohledněny všechny její námitky, které měly být vyhodnoceny jako polehčující okolnosti (analýza České kanceláře pojistitelů a její marginální podíl na trhu s povinným ručením). Dále tvrdila, že ČNB porušila její legitimní očekávání, jelikož výzvou k poskytnutí součinnosti byla stěžovatelce stanovena náhradní lhůta pro splnění, v níž odstranila pochybnosti ČNB a dodala podklady v souladu s rozhodnutím o nápravném opatření. Dále namítla, že způsobem vedení ústního jednání úřední osoby ČNB porušily její procesní práva, neboť tvrzeními ohledně míry nedostatků předložených výpočtů ovlivnily její obhajobu při ústním jednání a nepřiměřenost výše uložené pokuty. [5] Městský soud neshledal žalobu důvodnou a zamítl ji, přičemž se ztotožnil s argumentací, kterou již dříve uvedly správní orgány v odůvodnění svých rozhodnutí. [6] Dle městského soudu prvostupňové rozhodnutí, jehož nepřezkoumatelnost stěžovatelka namítala, není nepřezkoumatelné ani nesrozumitelné, jelikož všechny námitky byly vypořádány v rozhodnutí žalované; řízení přitom tvoří jeden celek. Dodal, že pro sankční řízení je zcela běžné, že se pohled správních orgánů na protiprávnost či závažnost (nebo i rozsah, účinky apod.) vytýkaného jednání v průběhu řízení vyvíjí. Jiný pohled může být dán úplně na začátku při vydání příkazu, jinak může některé otázky správní orgán hodnotit v průběhu řízení a jinak v samotném správním rozhodnutí. Podstatné je, aby byla zachována totožnost skutku a aby měl účastník řízení možnost na případnou změnu právní kvalifikace či jinou okolnost reagovat. Možné změny náhledu správního orgánu ovšem ještě nezakládají nesrozumitelnost jeho závěrů. Dle městského soudu je zřejmé, co je stěžovatelce vytýkáno: nesplnění opatření k nápravě – nepředložení výpočtu postačitelnosti pojistného z povinného ručení do 30. 4. 2019. Městský soud podotkl, že i pozdější výpočty měly nedostatky a bez zásadních nedostatků byl až výpočet předložený dne 27. 11. 2019; uvedl, že k předložení výpočtu ze dne 19. 6. 2019 ČNB přihlédla jako k polehčující okolnosti. Pokud stěžovatelka upozornila na odlišný náhled ČNB na výpočet předložený dne 19. 6. 2019 v příkazu, při ústním jednání dne 16. 7. 2020 a v prvostupňovém rozhodnutí, je dle městského soudu zřejmé, že tato otázka se netýká podstaty věci (nepředložení výpočtů do 30. 4. 2019) a nečiní prvostupňové rozhodnutí vnitřně rozporným. To, že správní orgán nepovažoval v příkazu pozdější předložení výpočtů za polehčující okolnost, nebrání tomu, aby tak učinil v samotném rozhodnutí (posun náhledu správních orgánů je ostatně smyslem podání odporu proti příkazu). [7] Pokud stěžovatelka v žalobě namítala, že jí bylo sděleno při nařízeném ústním jednání, že výpočet ze dne 19. 6. 2019 trpí nějakými dílčími nedostatky, nicméně pokud by byl v této podobě předložen již 30. 4. 2019, tak by pravděpodobně nebylo ani sankční řízení zahájeno a řešilo by se jejich odstranění formou dohledové činnosti, tuto námitku městský soud označil pro posouzení věci za irelevantní, neboť je v zásadě bezvýznamné, jak moc zásadními nedostatky výpočet trpěl – důležité je, že byl předložen až po lhůtě stanovené v opatření k nápravě. Městský soud se neztotožnil ani s námitkou, že nápravná opatření a jejich parametry již byla řádně implementována do dokumentů předložených k datu 30. 4. 2019. [8] Městský soud konstatoval, že je primárně povinností stěžovatelky vyhodnocovat splnitelnost svých závazků, resp. postačitelnost pojistného na výplatu pojistných událostí. Ta tak v prvé řadě činí na základě vlastní metodiky, již si sama nastavuje a jíž je pak povinna se řídit. V tomto případě je metodika označena jako Směrnice OS 26, přičemž pro věc je rozhodné její znění k 1. 4. 2019, neboť právě takové znění a v něm obsažená definice výpočtu postačitelnosti pojistného z povinného ručení určují požadavky na podobu výpočtu, jenž měl být předložen do 30. 4. 2019. Stěžovatelka k tomuto datu předložila uvedenou směrnici a následující dokumenty: Cenotvorba produktu povinného ručení – vyhodnocení roku 2018 a Cenotvorba produktu povinného ručení pro rok 2019. V dokumentu označeném jako cenotvorba 2018 pak předložila dva výpočty, resp. dvě tabulky – výsledek LAT testu a výpočet očekávaného škodního poměru, který měl být hlavním předpokladem pr