8 Azs 99/2023 — Nejvyšší správní soud

8 Azs 99/2023- 52 - text  8 Azs 99/2023-57 pokračování USNESENÍ Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: H. E. A. H., proti žalované: Komise pro rozhodování ve věcech pobytu cizinců, se sídlem nám. Hrdinů 1634/3, Praha 4, proti rozhodnutí žalované ze dne 6. 2. 2023, čj. MV2224296/SO2022, v řízení o kasační stížnosti žalované proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích ze dne 19. 4. 2023, čj. 52 A 11/2023100, takto: Věc se postupuje rozšířenému senátu. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Ministerstvo vnitra (dále „správní orgán I. stupně“) usnesením ze dne 14. 10. 2022, čj. OAM4477011/DP2021, zastavilo podle § 66 odst. 1 písm. c) zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, řízení o žádosti žalobkyně o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu za účelem podnikání, neboť ta ani po výzvě neodstranila podstatné vady žádosti (nepředložila požadované doklady). Proti tomuto usnesení podala žalobkyně odvolání, které žalovaná (dále „stěžovatelka“) v záhlaví označeným rozhodnutím zamítla a usnesení správního orgánu I. stupně potvrdila. [2] Žalobkyně následně podala proti rozhodnutí stěžovatelky u Krajského soudu v Hradci Králové – pobočka v Pardubicích žalobu, který jí vyhověl a v záhlaví uvedeným rozsudkem rozhodnutí stěžovatelky zrušil a věc jí vrátil k dalšímu řízení. Podle krajského soudu měla stěžovatelka posoudit přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života žalobkyně. Při zastavení řízení o žádosti o prodloužení doby platnosti povolení k dlouhodobému pobytu se sice přiměřenost obecně neposuzuje (rozsudky NSS ze dne 7. 1. 2022, čj. 8 Azs 314/201939, a ze dne 29. 6. 2022, čj. 9 Azs 59/202241). Z tohoto pravidla však existují výjimky (rozsudky NSS ze dne 16. 3. 2021, čj. 3 Azs 4/202041, ze dne 3. 8. 2021, čj. 10 Azs 218/202144, a ze dne 6. 1. 2022, čj. 1 Azs 268/202156). Správní orgán je povinen posoudit přiměřenost zastavení řízení z důvodu procesní pasivity cizince do jeho soukromého a rodinného života, pokud cizinec takovou otázku v řízení myslitelně tvrdí a prokazuje. Žalobkyně poprvé namítla nepřiměřenost dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do jejího soukromého a rodinného života v doplnění odvolání. Stěžovatelka proto měla přiměřenost posoudit. Žalobkyně zároveň doplnila chybějící doklady v odvolacím řízení. Stěžovatelka proto v dalším řízení posoudí, zda nedošlo k prolomení koncentrační zásady, pokud by dospěla k závěru, že zásah do soukromého a rodinného života žalobkyně byl nepřiměřený. [3] Proti tomuto rozsudku podala stěžovatelka kasační stížnost. Namítá, že rozsudky sp. zn. 3 Azs 4/2020, sp. zn. 10 Azs 218/2021 a sp. zn. 1 Azs 268/2021 představují výjimku z pravidla, která se uplatní pouze v případě nezletilých dětí a práva na sloučení rodiny. Nedopadají proto na věc žalobkyně, která je zletilá a která na území pobývá bez rodinných příslušníků. [4] Ke kasační stížnosti se vyjádřila žalobkyně. To, že v případě zastavení řízení není o žádosti věcně rozhodováno, nemůže být kritériem pro posouzení přiměřenosti. Důvody, kdy se podle zákona o pobytu cizinců rozhoduje procesně či meritorně, jsou často totožné. I jejich důsledek je stejný. Cizinec je povinen vycestovat. V obou případech tak může dojít k újmě v jeho životě. Hranice mezi procesním a meritorním rozhodováním podle zákona o pobytu cizinců je navíc tenká. Například podle § 87e odst. 1 písm. a) bodu 3 tohoto zákona správní orgán žádost zamítne, pokud žadatel nepředloží doklady podle § 87b odst. 3 téhož zákona. Jedná se proto o meritorní rozhodnutí, přestože se jedná o úpravu podobnou § 66 správního řádu, podle kterého se naopak řízení zastaví. Zastavení řízení podle § 169r odst. 1 písm. c) zákona o pobytu cizinců nezřídka spočívá na hmotněprávním posouzení, zda je cizinec k podání žádosti na území oprávněn. K dodržení čl. 8 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen „Úmluva“) nestačí, pokud k posouzení přiměřenosti dojde až v rámci řízení o správním vyhoštění. Nepřiměřený zásah může způsobit jakékoliv rozhodnutí, kterým se cizinci odnímá pobyt. Žalobkyni byl vydán výjezdní příkaz. V době jeho platnosti nemůže na území požádat prakticky o žádné oprávnění k pobytu podle § 50 odst. 3 zákona o pobytu cizinců. Pokud soudy dovodily při rozhodování o odkladném účinku existenci možné újmy v soukromém a rodinném životě cizince bez ohledu na povahu přezkoumávaného rozhodnutí (například usnesení NSS ze dne 11. 3. 2019, čj. 5 Azs 36/201925), není dán důvod, aby ji nebylo možné dovodit i v případě rozhodnutí o zastavení řízení. Správní orgány a soudy nemohou cizince nabádat k tomu, aby porušoval zákon a nechal proti sobě zahájit řízení o vyhoštění jen pro to, aby došlo k posouzení přiměřenosti. Výjimka dovozená v rozsudcích sp. zn. 3 Azs 4/2020, sp. zn. 10 Azs 218/2021 a sp. zn. 1 Azs 268/2021 se netýká pouze situace, kdy je ve hře zájem nezletilého dítěte. Naopak se má přiměřenost obecně posuzovat vždy, pokud cizinec takovou otázku v řízení myslitelně tvrdí a prokazuje. To potvrzuje i rozsudek sp. zn. 9 Azs 59/2022. Čl. 8 Úmluvy chrání obecně právo na soukromý a rodinný život cizince, nikoliv pouze práva nezletilých dětí. Žalobkyně je jako 79 letá seniorka zranitelná. Z nálezu Ústavního soudu ze dne 27. 11. 2018, sp. zn. Pl. ÚS 41/17, vyplývá, že přiměřenost má být posuzována i v případě procesního rozhodnutí. II. Důvody pro postoupení věci rozšířenému senátu [5] Osmý senát Nejvyššího správního soudu při předběžném projednání věci dospěl k závěru, že je naplněn důvod k postoupení věci k rozhodnutí rozšířenému senátu podle § 17 odst. 1 s. ř. s., neboť existuje rozporná judikatura jednotlivých senátů tohoto soudu ohledně otázky, zda má správní orgán posuzovat přiměřenost dopadů rozhodnutí do soukromého a rodinného života cizince podle § 174a odst. 1 zákona o pobytu cizinců i v případě, kdy je řízení o žádosti o vydání (prodloužení doby platnosti) povolení k dlouhodobému pobytu zastaveno. [6] Hlavní proud judikatury Nejvyššího správního soudu v těchto případech obecně nepožaduje posuzování přiměřenosti dopadu do soukromého a rodinného života cizince po správním orgánu. V případě zastavení řízení totiž není o žádosti věcně rozhodováno. Pokud nejsou splněny podmínky projednání žádosti, nemá správní orgán jinou možnost než řízení zastavit. Dodržení závazků vyplývajících z čl. 8 Úmluvy pak je zajištěno tím, že posouzení přiměřenosti je vyžadováno v rámci rozhodování o případném správním vyhoštění podle § 119a odst. 2 zákona o pobytu cizinců (rozsudek sp. zn. 8 Azs 314/2019 a rozsudky NSS ze dne 16. 8. 2016, čj. 1 Azs 108/201641, ze dne 19. 1. 2017, čj. 10 Azs 206/201648) ze dne 21. 2. 2018, čj. 4 Azs 246/201735, ze dne 17. 1. 2019, čj. 1 Azs 266/201827, ze dne 14. 1. 2021, čj. 6 Azs 255/201946, ze dne 24. 8. 2021, čj. 1 Azs 212/202137, ze dne 12. 5. 2022, čj. 8 Azs 38/202064, ze dne 30. 6. 2022, čj. 3 Azs 153/202151, ze dne 9. 8. 2022, čj. 7 Azs 117/202231, ze dne 24. 11. 2022, čj. 2 Azs 168/202254, ze dne 15. 12. 2022, čj. 3 Azs 274/202240, ze dne 29. 11. 2023, čj. 3 Azs 195/202263, ze dne 24. 1. 2024, čj. 7 Azs 284/202335, ze dne 29. 2. 2024, čj. 4 Azs 409/202348, a ze dne 2. 8. 2024, čj. 5 Azs 225/202239). [7] Výjimku z tohoto pravidla připustil Nejvyšší správní soud v rozsudcích sp. zn. 3 Azs 4/2020, sp. zn. 10 Azs 218/2021, a sp. zn. 1 Azs 268/2021, a to v případech, kdy je ve hře nejlepší zájem nezletilého dítěte s ohledem na závazek vyplývající z čl. 3 odst. 1 Úmluvy o právech dítěte. To, že se jedná skutečně o výjimku z pravidla pouze v případě nejlepšího zájmu dítěte, potvrdil následně Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 9 Azs 59/2022. V bodě 13 zmíněného rozsudku konkrétně uvedl, že „lze však souhlasit se stěžovatelem, že v judikatuře Nejvyššího správního soudu lze najít výjimky z tohoto pravidla, a to například pokud vyplývá nepřiměřenost na první pohled či na ni mohou poukazovat zjevné okolnosti případu nebo takovou nepřiměřenost cizinec v řízení tvrdí a prokazuje (rozsudek č. j. 10 Azs 218/202144). Nelze však z této judikatury dovozovat bez dalšího povinnost správního orgánu zabývat se vždy přiměřeností dopadů rozhodnutí o zastavení řízení do soukromého a rodinného života žadatele v souvislosti s nejlepším zájmem dítěte.“ Takto úzce výjimku pojímala i navazující judikatura (rozsudky NSS ze dne 29. 5. 2023, čj. 3 Azs 248/202236, a ze dne 27. 11. 2023, čj. 3 Azs 412/202177, a usnesení NSS ze dne 25. 6. 2024, čj. 1 Azs 83/202448, a ze dne 16. 7. 2024, čj. 10 Azs 3/202440). [8] V rozporu s judikaturou uvedenou v bodě [6] výše a výjimkou z ní (bod [7] výše) je usnesení NSS ze dne 14. 8. 2024, čj. 10 Azs 107/202449. V této věci správní orgán I. stupně zastavil řízení o žádosti zletilého cizince o prodloužení doby platnosti zaměstnanecké karty z důvodu opožděně podané žádosti. Ve správním řízení a v řízení před soudem cizinec mj. namítal, že na území ČR pobývá přes 8 let