1 As 313/2024 — Nejvyšší správní soud

1 As 313/2024- 140 - text  1 As 313/2024 - 148 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Kaniové, soudkyně Jiřiny Chmelové a soudce Ivo Pospíšila v právní věci žalobkyně: ENERGY Ústí nad Labem, a. s., se sídlem Žukovova 100/27, Ústí nad Labem, zastoupena JUDr. et Mgr. Tomášem Sequensem, advokátem se sídlem Jungmannova 745/24, Praha 1, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí ministra životního prostředí ze dne 1. 2. 2024, č. j. MZP/2023/290/952, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 5. 11. 2024, č. j. 15 A 18/2024  109, takto: I. Návrh žalobkyně na přerušení řízení o kasační stížnosti se zamítá. II. Kasační stížnost žalobkyně se zamítá. III. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. IV. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Rozhodnutím ze dne 31. 7. 2023, č. j. MZP/2023/810/1104, Ministerstvo životního prostředí (dále též „ministerstvo“) uložilo žalobkyni pokutu ve výši 295 877 587,86 Kč za přestupek spočívající v tom, že žalobkyně jakožto účastnice systému obchodování s emisními povolenkami ve smyslu § 20 odst. 1 zákona č. 383/2012 Sb., o podmínkách obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů, ve znění účinném do 9. 4. 2024 (dále „zákon o obchodování s povolenkami“), nevyřadila za rok 2022 stanovený počet emisních povolenek z obchodování. Žalobkyně byla povinna vzhledem k množství emisí uvedenému v ročním výkazu vyřadit 114 145 emisních povolenek, avšak vyřadila pouze 18 855 těchto povolenek. Proti tomuto rozhodnutí podala žalobkyně rozklad, avšak ministr životního prostředí jej shora označeným rozhodnutím zamítl a rozhodnutí ministerstva potvrdil. [2] Proti rozhodnutí o rozkladu žalobkyně brojila žalobou, kterou Městský soud v Praze (dále „městský soud“) zamítl. K základní sporné otázce, do jaké míry měly správní orgány použít správní uvážení týkající se nutnosti uložení a výše pokuty, uvedl, že ve věci je nutné vycházet z rozsudku Soudního dvora Evropské unie (dále „SDEU“) ze dne 17. 10. 2013 ve věci C203/12, Billerud. Z něj vyplývá nemožnost jakkoli upravit sankci stanovenou zcela přesným výpočtem v čl. 16 odst. 3 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/87/ES o vytvoření systému pro obchodování s povolenkami na emise skleníkových plynů ve Společenství a o změně směrnice Rady 96/61/ES (dále „směrnice“) za nesplnění povinnosti vyřadit dostatečný počet emisních povolenek z obchodování. Právní úprava tak brání tomu, aby se pokuta jakkoli odchylovala od přesné paušální výše, s výjimkou případu vyšší moci. Městský soud nicméně neshledal, že by situaci žalobkyně bylo možné vzhledem k tvrzenému překotnému zvýšení cen povolenek na trhu považovat za zásah vyšší moci, který umožnil neuložit pokutu v paušální výši. Postupný růst cen emisních povolenek dle městského soudu souvisel se záměrem unijní úpravy postupně omezovat nabídku povolenek na trhu, a tím motivovat znečišťovatele k investicím do modernějších technologií. [3] Městský soud dále poznamenal, že jednání žalobkyně nesplnilo podmínky krajní nouze, neboť žalobkyně mohla hrozící nebezpečí odvrátit jinak (např. mohla nakupovat povolenky dříve za nižší cenu, mohla investovat do efektivnější technologie apod.) a nebezpečí nehrozilo bezprostředně. Žalobkyni nepřisvědčil ani v tom, že by zvýšené úhrady za povolenky, resp. uložená sankce měly rdousící efekt. Ačkoli mají správní orgány obecně povinnost přihlédnout k osobním a majetkovým poměrům přestupce a platí pro ně zákaz uložení likvidační pokuty, za přiměřenou je podle městského soudu ve výjimečných případech možné považovat také sankci, jež bude mít s největší pravděpodobností na sankcionovanou osobu fatální až likvidační důsledky, neboť koresponduje se zásadou proporcionality. Pokud by bylo možno upravovat předem stanovenou výši pokuty, vedlo by to k nefunkčnosti systému obchodování s emisními povolenkami. Položení předběžných otázek k SDEU, které žalobkyně navrhla v reakci na rozsudek Billerud, považoval městský soud za nadbytečné. Městský soud rovněž neměl za to, že transpozice směrnice uvedená v § 9 a § 20 zákona o obchodování s povolenkami by byla protiústavní, a to i s ohledem na provedený test proporcionality. Skutkové okolnosti nenasvědčují ani tomu, že by chyběl materiální znak přestupku, neboť jednání žalobkyně představovalo zásah do ochrany životního prostředí a narušení normotvůrcovy snahy o snižování emisí skleníkových plynů. Se správními orgány se městský soud ztotožnil rovněž v tom, že nejsou dány důvody k upuštění od potrestání. V tomto směru nepřisvědčil žalobkyni, že jde o specifický případ, v němž by měl soud moderovat sankci stanovenou správním orgánem podle § 78 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále „s. ř. s.“). Podle městského soudu rovněž nebyla dána nepřezkoumatelnost napadeného rozhodnutí a správní řízení nebylo stiženo ani procesními vadami, které by žalobkyni znemožnily uplatňovat v tomto řízení svá práva. II. Obsah kasační stížnosti [4] Žalobkyně (dále „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností. V ní předně poukázala na vývoj trhu s emisními povolenkami od roku 2012 do současnosti. Zlom podle ní nastal v roce 2021, v němž zejména z důvodu pandemie COVID19 a následné energetické krize zásadně a nepředvídatelně narostla cena emisních povolenek. Stěžovatelka se ocitla v obtížně řešitelné situaci, neboť dlouhodobě nasmlouvané ceny tepla nedokázaly pokrývat prostředky nutné na nákup povolenek. Zvýšilali by cenu tepla, zvětšila by riziko, že by odběratelé za něj přestali platit, byli by odpojeni a přecházeli by na systém lokálního vytápění, který v souhrnu znečišťuje ovzduší více. Nárust cen povolenek nemohla pokrýt ani ze svých vlastních zdrojů nebo finančních rezerv, neboť to by jí znemožnilo investovat do přechodu z uhelného kotle na zemní plyn či jiné palivo, čímž by snížila emise. V důsledku povinnosti zaplatit „drakonickou“ pokutu by stěžovatelka byla nucena ukončit svou činnost, což paradoxně může vést k poškození veřejného zájmu na ochraně životního prostředí (navýšení celkových emisí kvůli přechodu k lokálním zdrojům). [5] Žalovaný podle stěžovatelky pochybil, jestliže uložil stěžovatelce pokutu na základě mechanického výpočtu (paušální částka 100 eur za ekvivalent tuny oxidu uhličitého s navýšením o harmonizovaný index spotřebitelských cen), aniž by se zabýval jejími osobními a majetkovými poměry a likvidační povahou pokuty. Nesprávně totiž vyložil § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami tak, že předpokládá uložení pokuty v paušální výši bez možnosti odlišného postupu. Podle názoru stěžovatelky § 20 odst. 2 zákona o obchodování s povolenkami výslovně připouští správní uvážení, neboť uvádí, že za přestupek „lze“ uložit pokutu ve výši stanovené daným výpočtem. Žalovaný v tomto ohledu měl zvážit veškeré mimořádné okolnosti věci tak, aby byly naplněny zásady přiměřenosti a individualizace sankce, včetně možnosti upustit od potrestání. Žalovaný ale takto nepostupoval a městský soud jeho postup potvrdil. Stěžovatelka dodala, že v jejím případě je pokuta likvidační. Její vymáhání povede k zániku stěžovatelky, neboť pokuta převyšuje veškeré její výnosy. V tomto směru připomněla, že vedle jiných odběratelů provádí dodávky i desítkám domácností v Ústí nad Labem, čímž může mít výsledek tohoto řízení vliv na stovky až tisíce osob. Výši uložené pokuty přitom mohl moderovat rovněž městský soud, ale neučinil tak. Kvůli chybějícímu správnímu uvážení došlo k porušení principu in dubio mitius, resp. in dubio pro libertate, podle něhož v případě pochybností je nezbytné volit ten z možných výkladů právní normy, který co nejméně zasahuje do základního práva či svobody. V tomto případě je šetrnější právě výklad stěžovatelky. [6] Naopak výklad žalovaného a potažmo i městského soudu podle ní nerespektuje základní práva a svobody. Je v rozporu s právem na majetek, principem rovnosti mezi členskými státy a zásadou subsidiarity. Z práva vlastnit majetek podle SDEU i Evropského soudu pro lidská práva podle stěžovatelky vyplývá povinnost při ukládání sankce finanční povahy zkoumat, zda je nepřiměřená a individualizovaná. Tomu odpovídá i judikatura Ústavního soudu hovořící o tzv. rdousícím efektu. Stěžovatelka nesouhlasila s názorem městského soudu, že ochrana životního prostředí v tomto případě může ospravedlnit ukládání pokuty s likvidačními účinky. Povinnost vnitrostátních orgánů ukládat paušální pokutu je také diskriminační, jelikož znevýhodňuje provozovatele usazené v členských státech s nižší úrovní vývoje národního hospodářství a nižší výkonností ekonomiky. Správní trestání je pak oblastí, ve které má unijní právo omezenou působnost, a je tak s ohledem na zásadu subsidiarity nežádoucí, aby EU stanovila výši sankce paušálně. S ohledem na to, že daný výk