3 As 41/2025 — Nejvyšší správní soud

3 As 41/2025- 37 - text  3 As 41/2025 - 39 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava Vlašína, soudkyně Mgr. Lenky Krupičkové a soudkyně Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobkyně: BFT Management, a. s., se sídlem Korunní 2569/108, Praha 10, zastoupená advokátem Mgr. Janem Štýsem, se sídlem Kolodějská 84, Sibřina, proti žalovanému: Magistrát hlavního města Prahy, se sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1, o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2025, č. j. 9 A 84/202346, takto: Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 29. 1. 2025, č. j. 9 A 84/202346, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: I. Vymezení věci [1] Žalobkyně provozovala koncesovanou živnost v oboru provádění veřejných dražeb. V lednu a únoru roku 2022 provedlo Ministerstvo pro místní rozvoj (dále jen „ministerstvo“) u žalobkyně dvě kontroly dodržování podmínek organizování dražeb podle zákona č. 26/2000 Sb., o veřejných dražbách (dále jen „zákon o veřejných dražbách“). Ve správním řízení, zahájeném následně na návrh ministerstva, vydal Úřad městské části Praha 10 (dále jen „prvostupňový orgán“) v intencích tohoto návrhu rozhodnutí č. j. P10319728/2022, jímž se žalobkyni pozastavuje provozování živnosti provádění dobrovolných a nedobrovolných veřejných dražeb na dobu šesti měsíců, a to z důvodu opakovaného závažného porušení zákona o veřejných dražbách. Rozhodnutím žalovaného ze dne 10. 3. 2023, č. j. MHMP 543642/2023 (dále jen „rozhodnutí žalovaného“), pak bylo rozhodnutí prvostupňového orgánu potvrzeno. Žalovaný potvrzující výrok zdůvodnil odkazem na bezrozpornost skutkového stavu, jak byl zjištěn v průběhu předcházejících kontrol a jak byl zachycen v kontrolních protokolech. Poukázal přitom na analogii s příkazním řízením, v němž postačí vycházet právě a jen z jejich obsahu. Námitky uplatněné při kontrole byly nadřízeným orgánem řádně vypořádány. Žalovaný se dále zabýval otázkou výkladu ustanovení § 58 odst. 2 zákona č. 455/1991 Sb., živnostenský zákon (dále jen „živnostenský zákon“). Vyslovil závěr, že živnostenský úřad je v případě zjištění závažného porušení povinností dražebníka návrhem ministerstva vázán a rozhodne o pozastavení či přímo o zrušení živnosti. [2] Žalobkyně se proti rozhodnutí žalovaného bránila žalobou podanou k Městskému soudu v Praze (dále jen „městský soud“). Namítala, že správní orgány nevypořádaly její námitky proti kontrolním zjištěním ministerstva. Za nedostatečné měla také rozhodnutí o námitkách podjatosti kontrolujících osob. Dále namítala, že nebyla vzata v potaz její argumentace ohledně ministerstvem vytýkaného nedostatku v označení dlužníka, zástavce a vlastníka předmětu dražby. Namítala také nevypořádání dalších námitek a odkazů na závěry obsažené v rozsudcích Obvodního soudu pro Prahu 10 ze dne 29. 6. 2021, č. j. 26 C 23/202179, a Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2022, č. j. 36 Co 359/2021120. Žalobkyně měla za to, že kontrolní protokol je specifickým podkladovým materiálem zahrnujícím popisnou i subjektivní hodnotící složku, tedy pouze důkazním prostředkem sui generis, nikoli však veřejnou listinou, jak tvrdil žalovaný. Důkazní břemeno bylo správními orgány přeneseno na žalobkyni, která neměla možnost obsah kontrolních protokolů přesvědčivě vyvrátit. [3] Shora označeným rozsudkem městský soud žalobu zamítl. V odůvodnění rozhodnutí se nejprve zabýval námitkou nepřezkoumatelnosti. Městský soud však shledal, že všechny námitky byly řádně vypořádány již v rozhodnutích ministerstva vydaných v rámci předešlých kontrol a žalobkyně nadto nekonkretizovala body, jejichž vypořádání chybí. S námitkami uplatněnými proti rozhodnutím prvostupňového orgánu se pak dostatečně vypořádal i žalovaný. Městský soud dále nezjistil nedostatky rozhodnutí žalovaného, ani pokud jde o posouzení otázky vázanosti správního orgánu návrhem ministerstva na zahájení řízení o pozastavení živnosti. Podle městského soudu se žalovaný nedopustil ani žalobkyní namítané selektivní citace judikatury, neboť napadené rozhodnutí doslovné citace neobsahuje. Odkaz žalovaného na judikaturu Nejvyššího správního soudu je nadto přiléhavý, neboť ta se vztahuje k důkazní síle protokolu o kontrole a k jeho využitelnosti v rámci následně vedeného správního řízení o uložení sankce. Ačkoli většina podkladů pro vydání rozhodnutí vyšla z provedených kontrol, ve svém souhrnu umožnily správním orgánům učinit si ucelený obraz o nedostatcích v činnosti žalobkyně. Městský soud dále s odkazem na odbornou literaturu a judikaturu kasačního soudu zdůraznil, že správní orgány jsou zásadně vázány návrhem příslušného správního orgánu na pozastavení živnosti. Podání tohoto návrhu spadá do oblasti jeho správního uvážení, do něhož živnostenský úřad nezasahuje. Prvostupňový orgán a žalovaný proto podle městského soudu postupovali v souladu se zákonem, pokud zkoumali pouze formální podmínky pro rozhodnutí o pozastavení živnosti, tj. zda návrh podal příslušný správní orgán a že jím bylo porušení právních předpisů hodnoceno jako závažné. Prvostupňový orgán v souladu se zákonem použil správní uvážení a v jeho rámci upřednostnil pozastavení živnostenského oprávnění před jeho zrušením. II. Kasační stížnost a vyjádření žalovaného [4] Žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) napadla rozsudek městského soudu kasační stížností z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) s. ř. s. Navrhla, aby kasační soud rozsudek zrušil a věc vrátil městskému soudu k novému projednání. [5] Stěžovatelka nesouhlasila se závěrem městského soudu, podle něhož žalovaný své rozhodnutí dostatečně odůvodnil. Správní orgány ve svých rozhodnutích nepředložily vlastní věcné shrnutí případu, ani jeho právní hodnocení. Okolnosti zjištěné v průběhu kontrol nijak nehodnotily. Odkaz na závěry poradního sboru ministra vnitra k použití kontrolních protokolů v příkazním řízení, jak jej učinil žalovaný a posléze převzal městský soud, je podle stěžovatelky mimoběžný. Stěžovatelka dále citovala některé pasáže z rozhodnutí žalovaného. S poukazem na ně namítala, že žalovaný neodůvodnil vztah mezi učiněnými skutkovými zjištěními a aplikovanými právními závěry. Městský soud pak tyto nedostatky neodstranil, neboť je v rozhodnutí žalovaného neshledal. [6] Stěžovatelka dále namítala, že žalovanému k posouzení její deliktní odpovědnosti postačoval pouze závěr o porušení ustanovení zákona o veřejných dražbách, uvedený v protokolech o kontrole. Z kontrolních protokolů správní orgány čerpaly mimo jiné i závěr, podle něhož stěžovatelka prováděla svou činnost na základě neplatné smlouvy o provedení dražby. Argumentací stěžovatelky, která před správními orgány i v řízení před soudem hájila předmětnou smlouvu jako platnou, se však žádný z těchto orgánů nezabýval. Městský soud se dále podle stěžovatelky nezabýval jejím stanoviskem, že kontrolní protokoly nejsou veřejnými listinami a nepředstavují proto privilegovaný důkazní prostředek. Vzhledem k tomu je podle ní napadený rozsudek nepřezkoumatelný. [7] Žalovaný se k obsahu kasační stížnosti nevyjádřil. III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem [8] Nejvyšší správní soud nejprve posoudil zákonné náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že byla podána včas, osobou oprávněnou a proti rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost ve smyslu § 102 s. ř. s. přípustná. Poté rozsudek městského soudu přezkoumal podle § 109 odst. 3 a 4 s. ř. s. v rozsahu napadeném kasační stížností. Vady, kterými by byl povinen se zabývat i bez návrhu, byly součástí kasačních námitek. [9] Kasační soud předně podrobil napadený rozsudek posouzení, zda není nepřezkoumatelný. Platí totiž, že by případná existence vad stanovených v § 103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. bránila věcnému posouzení dalších kasačních námitek. [10] Je třeba pro pořádek připomenout, že stěžovatelka v řízení před správními orgány, jakož i v soudním řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného, uplatnila řadu námitek zpochybňujících kontrolní zjištění ministerstva, tak jak byla zachycena v protokolech o kontrole č. 1880 a č. 1886. Právě na základě těchto zjištění ministerstvo vyhodnotilo jednání stěžovatelky jako závažné porušení zákona, tj. důvod pro pozastavení živnostenského oprávnění a takto také zdůvodnilo příslušný návrh. [11] Stěžovatelka v této souvislosti rozporovala konkrétně závěry ministerstva stran neplatnosti smlouvy o provedení nedobrovolné dražby, nedostatečnosti označení zástavce v zástavní smlouvě či závěr o provádění dražby předmětu zahrnutého do majetkové podstaty úpadce v insolvenčním řízení. Důvodností těchto námitek se ovšem správní orgány obou stupňů obsahově nezabývaly a v zásadě pouze odkázaly na jejich řádné vypořádání v rozhodnutí o námitkách proti protokolům o kontrole a na kvalifikaci, kterou ministerstvo uvedlo v návrhu na zahájení řízení o pozastavení živnostenského oprávnění. Měly za to, že posouzení, zda je určité jednání podnikatele závažným porušením z