4 As 43/2025 — Nejvyšší správní soud

4 As 43/2025- 26 - text  4 As 43/2025-30 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jiřího Pally a soudců Mgr. Aleše Roztočila a Mgr. Petry Weissové v právní věci žalobce: M. M., zast. Mgr. Martinem Kukrálem, advokátem, se sídlem Tylova 382/2, Písek, proti žalovanému: zastupitelstvo města Protivín, se sídlem Masarykovo nám. 128, Protivín, zast. Mgr. Ing. Janem Procházkou, advokátem, se sídlem Masarykovo nám. 19, Protivín, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem žalovaného, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 8. 1. 2025, č. j. 51 A 34/202498, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti částku 5.070 Kč do jednoho měsíce od právní moci tohoto rozsudku k rukám jeho zástupce advokáta Mgr. Martina Kukrála. Odůvodnění: I. Shrnutí předcházejícího řízení [1] Žalovaný při jednání dne 9. 9. 2024, jehož se účastnil i žalobce jakožto člen zastupitelstva, schválil usnesením časové omezení 2 minuty pro rozpravu a 1 minuty pro dotazy, připomínky a podněty s odkazem na čl. 5 bod 11 Jednacího řádu zastupitelstva města Protivín schváleného podle § 96 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecním zřízení), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o obcích“). Podle tohoto ustanovení „[z]astupitelstvo může stanovit jak časový limit pro rozpravu, tak limit pro jednotlivé příspěvky.“ [2] Rozsudkem ze dne 8. 1. 2025, č. j. 51 A 34/202498, Krajský soud v Českých Budějovicích (dále jen „krajský soud“) v řízení o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem určil, že zásah žalovaného spočívající v tom, že na zasedání zastupitelstva města Protivín dne 9. 9. 2024 došlo k omezení dotazů, připomínek a podnětů na 1 minutu a žalobci nebylo umožněno jeho dotazy, připomínky a podněty po uplynutí tohoto limitu dokončit, když byl ze strany předsedajícího přerušován a v pokračování mu bylo zamezeno výslovným sdělením a technickým opatřením (vypnutí mikrofonu), byl nezákonný. Současně bylo žalovanému počínaje právní moci rozsudku zakázáno, aby v tomto porušování žalobcova práva pokračoval. [3] Krajský soud v prvé řadě konstatoval, že neshledal důvody pro odmítnutí žaloby. Z judikatury správních soudů vyplývá pasivní žalobní legitimace žalovaného, neboť zastupitelstvo obce (dále jen „zastupitelstvo“) je ve smyslu legislativní zkratky zavedené § 4 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), správním orgánem v případech, v nichž mu jako orgánu územně samosprávného celku bylo svěřeno rozhodování o právech a povinnostech fyzických osob v oblasti veřejné správy. Na věci nic nemění ani postavení žalobce, který je nejen členem zastupitelstva, ale také občanem města. Zákon o obcích nenabízí jiný prostředek ochrany než zásahovou žalobu, s ohledem na povahu věci proto nepřipadá v úvahu využití jiného žalobního typu a žaloba je přípustná ve smyslu § 85 s. ř. s. [4] Při posouzení věci vycházel krajský soud ze závěrů rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 9. 2018, č. j. 6 As 8/2018  35, podle něhož nezákonným zásahem může být podle okolností konkrétní postup, kdy předsedající zastupitelstva neumožní jednotlivci realizovat právo vyjádřit k věcem projednávaným zastupitelstvem své stanovisko. Právo vznášet dotazy, připomínky a podněty je zakotveno v § 82 písm. b) zákona o obcích. Tato úprava se odráží i v jednacím řádu žalovaného, konkrétně v čl. 9 odst. 1 a 3. Při jednání zastupitelstva dne 9. 9. 2024 bylo přijato ad hoc usnesení regulující limit pro příspěvek v rámci rozpravy na 2 minuty a limit 1 minuty pro dotazy, připomínky a podněty, přičemž tento limit byl vůči žalobci vynucován tak, že byl na jeho uplynutí upozorňován, bylo mu odnímáno slovo a vypínán mikrofon. Při ústním jednání se krajský soud zabýval obdobnou úpravou obsaženou v jednacích řádech zastupitelstev vybraných (do počtu obyvatel srovnatelných) územně samosprávných celků Jihočeského kraje. Přitom shledal, že ať už žalobce vznášel své dotazy, připomínky a podněty z pozice občana obce či zastupitele, nebyl stanovený časový limit dostatečný pro uvedení do problematiky, vylíčení rozhodných skutečností, přednes názorů, hodnocení, formulaci samotného dotazu či vyústění připomínky. Pro realizaci subjektivního veřejného práva žalobce musí být prostor i pro přednes složitějších otázek či podnětů. Možnost opakovaného vystoupení nezhojí nedostatky stanoveného limitu. Nelze přitom odhlédnout od skutečnosti, že zastupitel má povinnost se podílet na správě obce a hájit zájmy občanů. Ani touto optikou se nejeví stanovený limit dostatečným. Krajský soud poukázal na Metodické doporučení k činnosti územních samosprávných celků, v němž Ministerstvo vnitra doporučuje jako minimální limit 3 minuty na vystoupení. Na věci nic nemění ani argument žalovaného, že jiným zastupitelům stanovené limity postačují. Ačkoli krajský soud nerozporuje, že obce jsou oprávněny stanovit limity jednotlivých vystoupení, tyto musejí být stanoveny racionálně, objektivně a rozumně tak, aby neomezovaly či neznemožňovaly naplnění účelu vystoupení osob při jednání zastupitelstva s přihlédnutím k poměrům v daném zastupitelstvu. Žalovaný přitom ničím nedoložil svá tvrzení ohledně snah o zajištění řádného průběhu jednání, zefektivnění diskuse a zabránění obstrukcí. Úkolem krajského soudu není hodnotit úroveň vystupování a chování zastupitelů či úroveň vedené diskuse. Krajský soud tak shledal naplnění předpokladů obsažených v § 82 s. ř. s., neboť žalobce byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem žalovaného, když bylo jeho usnesením proti žalobci přímo zasaženo. II. Obsah kasační stížnosti vyjádření žalobce [5] Proti rozsudku krajského soudu podal žalovaný (dále jen „stěžovatel“) včasnou kasační stížnost z důvodů uvedených v ustanoveních § 103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. [6] Stěžovatel namítá, že krajský soud nemohl konstatovat rozpor zásahu s objektivním právem. Ze záznamu z jednání zastupitelstva je patrné, že žalobce opakovaně a často hovořil bez toho, aby mu předsedající udělil slovo. Tím porušil závažným způsobem jednací řád zastupitelstva. Vůči žalobci nebyl striktně uplatňován schválený limit 1 minuty, slovo mu bylo odebráno až po uplynutí delšího časového úseku. Úprava časového limitu byla řádně navržena, projednána i schválena za účelem zabezpečení efektivního a hospodárného průběhu jednání zastupitelstva. Stanovením limitu nebyla žádnému z přítomných občanů či zastupitelů odebrána možnost klást dotazy, připomínky a podněty, naopak je mohli přednášet v neomezeném počtu opakování. Krajský soud dovodil, že je stanovený limit nedostatečný s ohledem na obsah jednacích řádů dalších obcí. K tomu stěžovatel namítá, že krajský soud srovnává jím stanovený limit 1 minuty na dotazy, připomínky a podněty s limity stanovenými jednotlivými obcemi (vyjma města Prachatice) pro rozpravu, jak vyplývá z odůvodnění napadeného rozsudku. Stěžovatel stanovil limity tak, že jednotlivci mohou vystupovat v neomezeném počtu opakování, časově tedy fakticky nebyli omezeni. Zákonodárce ostatně ponechal možnost časově limitovat vystoupení zcela v gesci zastupitelstev. Ustanovení § 16 odst. 2 písm. c) zákona o obcích zaručuje občanům obce právo vyjadřovat se na zasedání zastupitelstva v souladu s jednacím řádem svá stanoviska k projednávaným bodům. Rovněž odborná literatura konstatuje, že meze realizace práva občanů vystoupit jsou dány jednacím řádem zastupitelstva. Stěžovatel se proto domnívá, že občané mají možnost vyjádřit se k projednávaným věcem, nikoli k bodům, které nejsou předmětem schváleného programu. Žalobce měl i v průběhu jednání možnost navrhovat doplnění programu jednání, což neučinil. Stěžovatel tak nesouhlasí se závěrem krajského soudu, že stanovený limit je nedostatečný. Žalobci bylo v souladu s § 16 odst. 2 zákona o obcích umožněno vyjádřit se k projednávaným věcem. Stěžovatel nespatřuje ani rozpor s § 82 písm. b) zákona o obcích. Toto ustanovení totiž nemá vazbu na jednání zastupitelstva a krajský soud svým výkladem dotvořil danou normu v rozporu s jejím účelem. K doporučením Ministerstva vnitra stěžovatel uvádí, že ministerstvo doporučilo časový limit 3 minuty na stanovisko k projednávané věci, přičemž stěžovatel stanovil tento limit na 2 minuty, a to bez kvantitativního omezení možností se k danému bodu vyjádřit. Jestliže stěžovatel omezil technickými prostředky vystoupení žalobce, bylo to kvůli nerespektování usnesení zastupitelstva, a to po opakovaném upozornění ze strany předsedajícího. Tento postup byl legitimní, předvídatelný, dokonce nezbytný pro zabezpečení rychlého, plynulého a efektivního jednání. Stanovený časový limit slouží k diskusi k bodům, které nejsou schváleny na programu jednání zastupitelstva. Tím není nikdo omezen v možnosti klást otázky či vyjádřit názor. [7] Odůvodnění napadeného rozsudku shledává stěžovatel vnitřně rozpo