1 Afs 138/2025 — Nejvyšší správní soud

1 Afs 138/2025- 78 - text  1 Afs 138/2025 - 82 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně Lenky Kaniové a soudců Ivo Pospíšila a Petra Pospíšila v právní věci žalobce: městys Cerhenice, se sídlem Školská 444, Cerhenice, zastoupeného JUDr. Jiřím Jarošem, Ph.D., advokátem se sídlem Na Pankráci 11/449, Praha 4, proti žalovanému: Odvolací finanční ředitelství, se sídlem Masarykova 427/31, Brno, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 9. 2024, č. j. 25627/24/510010612703694, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2025, č. j. 41 Af 11/2024  125, takto: I. Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 26. 6. 2025, č. j. 41 Af 11/2024  125, a rozhodnutí žalovaného ze dne 6. 9. 2024, č. j. 25627/24/510010612703694, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení. II. Žalovaný je povinen nahradit žalobci na náhradě nákladů řízení o žalobě a o kasační stížnosti částku 68 258 Kč k rukám jeho zástupce JUDr. Jiřího Jaroše, Ph.D., a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku. Odůvodnění: I. Vymezení věci a rozsudek krajského soudu [1] Žalobce obdržel od Ministerstva životního prostředí na základě rozhodnutí ze dne 30. 11. 2014, ve znění rozhodnutí ze dne 30. 11. 2015 a ze dne 19. 5. 2016 dotaci na uskutečnění projektu „CZ.1.02/7. 1. 00/14.23161 Environmentální centrum Cerhenice“ v celkové výši 24 688 268,48 Kč, tj. 90 % způsobilých výdajů. Celkem 85 % způsobilých výdajů bylo poskytnuto z Evropského fondu pro regionální rozvoj a 5 % ze státního rozpočtu. V rámci projektu žalobce realizoval tři veřejné zakázky: (1) veřejnou zakázku malého rozsahu 2. kategorie na služby s názvem „ECC – projektová dokumentace“; (2) podlimitní veřejnou zakázku na stavební práce zadávanou v otevřeném řízení dle § 27 zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, nazvanou „Environmentální centrum Cerhenice“ a (3) veřejnou zakázku malého rozsahu 2. kategorie na služby s názvem „Environmentální centrum Cerhenice – soubor technických a administrativních služeb II“. [2] Finanční úřad pro Středočeský kraj (dále jen „správce daně“) zahájil u žalobce dne 18. 3. 2019 daňovou kontrolu, na jejímž základě dospěl k závěru, že žalobce u všech tří výše uvedených zakázek porušil různá ustanovení zákona o veřejných zakázkách, a postupoval tak v rozporu s podmínkami stanovenými v oddílu B bodu 3 písm. a) rozhodnutí o dotaci. U první a třetí veřejné zakázky žalobce porušil § 147a odst. 1 písm. a) a odst. 2 zákona o veřejných zakázkách, neboť nezveřejnil smlouvy o dílo uzavřené s dodavateli do 15 dnů od uzavření. U druhé veřejné zakázky (stavební práce na environmentálním centru) se jednalo o tři okruhy porušení zákona o veřejných zakázkách – v oblasti uveřejňovacích povinností, umožnění podstatné změny smlouvy a netransparentně stanovené podmínky zadávací dokumentace. Správce daně tedy vydal dne 12. 8. 2023 dva platební výměry, kterými žalobci vyměřil odvod za porušení rozpočtové kázně do státního rozpočtu ve výši 313 083 Kč a do Národního fondu II ve výši 5 322 403 Kč. Žalobce podal proti uvedeným platebním výměrům odvolání, která žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím zamítl. [3] Proti rozhodnutí žalovaného brojil žalobce žalobou, ve které zejména zpochybnil, že by se dopustil porušení rozpočtové kázně (porušení zákona o veřejných zakázkách) v souvislosti s druhou veřejnou zakázkou. Primárně nesouhlasil s tím, že by uzavření dodatku č. 5 ze dne 17. 12. 2015 ke Smlouvě o dílo č. 10/Sv/2014 ze dne 18. 11. 2014, jejímž předmětem bylo provedení stavebních prací na stavbě „Environmentální centrum Cerhenice“ (dále jen „smlouva o dílo“), představovalo podstatnou změnu této smlouvy. Dále napadl závěr žalovaného, že by porušil zásadu transparentnosti nejednoznačnou zadávací dokumentací. Namítl rovněž nepřiměřenost uloženého odvodu ve výši 25 % z hodnoty veřejné zakázky. [4] Krajský soud žalobu v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Ztotožnil se tak se závěrem žalovaného, že žalobce porušil § 82 odst. 7 písm. b) a c) zákona o veřejných zakázkách a zásadu rovného zacházení a zákazu diskriminace (§ 6 odst. 1 tohoto zákona) tím, že uzavřel dodatek č. 5 ke smlouvě o dílo, čímž umožnil podstatnou změnu práv a povinností z této smlouvy. Soud shrnul, že součástí zadávací dokumentace u veřejné zakázky na stavební práce na environmentálním centru Cerhenice byl mj. i krycí list rozpočtu, který mezi doplňkovými náklady uváděl také položku „Přeložka ČEZ 2 ks sloupů“, oceněnou částkou 187 963 Kč bez DPH, s poznámkou „předpokládaná fixní cena dodavatel přeložky ČEZ“. Smlouva o dílo pak zahrnovala stejný krycí list rozpočtu. V dodatku č. 5 smlouvy o dílo podepsaném dne 17. 12. 2015 však bylo ujednáno, že se předmět díla zužuje o položku „realizace přeložky ČEZ“ s tím, že tato přeložka byla uskutečněna prostřednictvím jiné společnosti (ČEZ), a zařazuje se mezi „méněpráce“. Ve prospěch závěru, že došlo k podstatné změně smlouvy, soud zejména zdůraznil, že zatímco před uzavřením tohoto dodatku byl zhotovitel odpovědný za řádné a včasné provedení celého díla včetně přeložky, po uzavření dodatku tomu tak již nebylo (pak již bylo na žalobci, aby přeložku zajistil). Původní návrh smlouvy (zahrnující rovněž provedení přeložky) měl potenciál odradit některé uchazeče o veřejnou zakázku od účasti v zadávacím řízení, a to jednak z důvodu určitých nejasností plynoucích ze zadávací dokumentace v souvislosti s provedením přeložky, a jednak s ohledem na větší náročnost pro menší dodavatele (kteří nemusí mít takovou vyjednávací sílu či personální vztahy se společností ČEZ). Postavení vybraného uchazeče po uzavření dodatku č. 5 tedy bylo jednoznačně výhodnější ve srovnání s tím, jak bylo původně nastaveno v zadávací dokumentaci. [5] Soud přisvědčil žalovanému také v tom, že žalobce porušil zásadu transparentnosti (§ 44 zákona o veřejných zakázkách) při stanovení podmínek zadávací dokumentace. Návrh smlouvy o dílo, který byl součástí zadávací dokumentace, totiž obsahoval nejednoznačnost a nejasnost v tom, na základě jakého dokumentu a v jaké fázi provedení díla bude uskutečněno vyplácení ceny díla. Nejasné stanovení části platebních podmínek a povinného obsahu smlouvy o dílo o jistotním účtu vedlo k tomu, že potenciální uchazeči neznali veškeré podrobnosti zadávací dokumentace tak, aby mohli zpracovat své nabídky. [6] Nakonec soud nepovažoval za důvodnou ani námitku žalobce zpochybňující přiměřenost odvodu za obě výše uvedená pochybení a za porušení uveřejňovacích povinností u druhé (stejné) veřejné zakázky. II. Průběh řízení před Nejvyšším správním soudem II.a Důvody kasační stížnosti a vyjádření žalovaného [7] Žalobce (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodů uvedených v § 103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a navrhl, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek zrušil a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. [8] První část kasační argumentace zpochybňuje, že by uzavřením dodatku č. 5 ke smlouvě o dílo došlo k porušení § 82 odst. 7 písm. b) a c) zákona o veřejných zakázkách. Vypuštění části díla (resp. její zúžení o realizaci přeložky) v hodnotě 1 % celkové ceny díla nemohlo dle stěžovatele představovat podstatnou změnu smlouvy o dílo; povaha i hodnota vypuštěné části díla je zcela marginální v porovnání se zbývajícím rozsahem díla. Soud měl navíc tuto otázku hodnotit jako otázku skutkovou, neboť není odborníkem na trh stavebních zakázek, a není tak schopen si sám vyhodnotit, zda požadavek na provedení předložky měl skutečně věcný potenciál odradit dodavatele od účasti v zadávacím řízení. Stěžovatel pro tyto účely předložil soudu znalecký posudek; ten jej však chybně, pro údajnou nadbytečnost, neprovedl jako důkaz. Zajištění provedení přeložky je naprosto standardním úkonem pravidelně se vyskytujícím u většiny staveb, a pro rozhodování dodavatele, zda se bude účastnit zadávacího řízení na veřejnou zakázku, je tedy zcela nepodstatné, zda dílo zahrnuje rovněž zajištění realizace přeložky subdodávkou od provozovatele distribuční soustavy či nikoliv. Odpovědnost vybraného dodavatele díla za vady přeložky se v posuzované věci vůbec nemohla uplatnit, a to ani kdyby přeložka zůstala součástí smlouvy o dílo, neboť by ji stejně realizovala ČEZ Distribuce a.s. prostřednictvím jí vybraného dodavatele. [9] Druhá část kasační argumentace rozporuje závěr soudu o nejednoznačnosti způsobu stanovení platebních podmínek v zadávací dokumentaci. Soudem zmiňovaná ustanovení návrhu smlouvy o dílo nemohla ve svém souhrnu u možných dodavatelů vyvolat nejednoznačnost ohledně podmínek úhrady plateb z úschovního účtu, a tedy vést k závěru o netransparentnosti zadávací dokumentace. Ani čl. XV.1 odst. 4 smlouvy o dílo, který byl v návrhu smlouvy ve skutečnosti ponechán omylem, nemohl způsobit jakoukoliv nejednoznačnost podmínek smlouvy. [10] Za třetí stěžovatel brojil proti závěru krajského sou