21 As 232/2025 — Nejvyšší správní soud

21 As 232/2025- 51 - text  21 As 232/2025 - 56 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Tomáše Rychlého a soudců Mgr. Radovana Havelce a JUDr. Faisala Husseiniho v právní věci žalobkyně: Podnikatelský inkubátor Kroměříž, spol. s r.o., se sídlem Havlíčkova 2788/135, Kroměříž, zastoupená Ing. Mgr. Vlastimilem Calabou, advokátem se sídlem Havlíčkova 2788/135, Kroměříž, proti žalovanému: Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem tř. Kpt. Jaroše 1926/7, Brno, za účasti osoby zúčastněné na řízení: Ředitelství silnic a dálnic s. p., se sídlem Čerčanská 2023/12, Praha 4, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 2. 10. 2025, č. j. 29 Af 2/2023  71, takto: I. Kasační stížnost se zamítá. II. Žádnému z účastníků se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti. III. Osoba zúčastněná na řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Odůvodnění: [1] Rozhodnutím ze dne 27. 7. 2022, č. j. ÚOHS25304/2022/500 (dále jen „rozhodnutí Úřadu“), žalovaný podle § 265 písm. b) zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „zákon o zadávání veřejných zakázek“), zamítl návrh žalobkyně na přezkoumání úkonů zadavatele (osoby zúčastněné na řízení – pozn. NSS), kterým se žalobkyně domáhala přezkoumání zadávacích podmínek pro nadlimitní veřejnou zakázku na uzavření rámcové dohody na stavební práce s názvem „Rámcová dohoda na GTP středních a velkých staveb pozemních komunikací 2022“, ev. č. Z2021047715. Důvodem zamítnutí návrhu žalobkyně bylo, že žalobkyně nebyla dodavatelem ve smyslu § 5 zákona o zadávání veřejných zakázek, zároveň neunesla důkazní břemeno (resp. břemeno tvrzení) ohledně hrozící újmy v důsledku postupu zadavatele, a návrh tedy nebyl podán oprávněnou osobou. [2] Předseda žalovaného svým rozhodnutím ze dne 1. 11. 2022, č. j. ÚOHS37007/2022/163 (dále jen „rozhodnutí předsedy“), zamítl rozklad žalobkyně a potvrdil rozhodnutí Úřadu. Částečně přitom korigoval předchozí závěry žalovaného tak, že konstatoval, že žalobkyni bylo možné považovat za dodavatele ve smyslu § 5 zákona o zadávání veřejných zakázek; další (postačující) důvod zamítnutí návrhu rozhodnutím Úřadu (tj. že žalobkyně neprokázala hrozbu újmy v důsledku postupu zadavatele) však obstál. [3] Proti rozhodnutí předsedy brojila žalobkyně žalobou u krajského soudu, který ji rozsudkem ze dne 2. 10. 2025, č. j. 29 Af 2/2023  71, zamítl jako nedůvodnou. [4] Krajský soud předně uvedl, že aktivní legitimace osoby k podání návrhu je dána za současného splnění dvou předpokladů: 1) jedná se o dodavatele podle § 5 zákona o zadávání veřejných zakázek; 2) postupem zadavatele souvisejícím se zadáním veřejné zakázky tomuto dodavateli hrozí nebo vznikla újma. Předseda žalovaného dospěl k závěru, že žalobkyně sice splnila první podmínku, nicméně nesplnila podmínku 2), tedy její tvrzení o hrozící újmě dostatečně nerozvedla a nevysvětlila. [5] Krajský soud se poté neztotožnil s žalobní námitkou, že důvody, pro které žalovaný její návrh zamítl (tj. že žalobkyně nebyla osobou oprávněnou pro jeho podání), nelze podřadit pod § 265 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. Uvedl, že označení újmy na právech navrhovatele, která vznikla či potenciálně hrozí, lze považovat za zvláštní náležitost návrhu. Pokud je návrh bez právně relevantní tvrzené újmy, je namístě jej zamítnout podle § 265 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek. Podle krajského soudu se sice s tímto důvodem zamítnutí v zásadě překrývá důvod pro zastavení řízení podle § 257 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek, nicméně zastavení řízení míří primárně na situace, kdy navrhovatel v návrhu vůbec neuvede, v čem spatřuje porušení zákona, a zároveň by mohl být osobou aktivně legitimovanou optikou jiných kritérií. Zastavení řízení podle § 257 písm. h) téhož zákona pak dle krajského soudu míří na zjevné nedostatky, co se týče obsahu námitek či situace, kdy námitky nebyly vůbec podány. Zamítnutí návrhu podle § 265 písm. b) zákona o zadávání veřejných zakázek podle krajského soudu naopak cílí na případy, kdy je tvrzení o újmě navrhovatele obsaženo v návrhu, avšak je bez příčinné souvislosti se zadávacími podmínkami, což je případ žalobkyně. [6] Nedůvodnou krajský soud shledal rovněž námitku, že žalobkyně nebyla povinna tvrdit a prokazovat svůj status oprávněné osoby, neboť tyto skutečnosti byl povinen zjišťovat žalovaný. Podle krajského soudu to byla právě žalobkyně, kdo byl povinen tvrdit, v čem jí újma hrozí, a to již v námitkách uplatněných vůči zadavateli, což plyne z § 241 odst. 1 a § 244 odst. 3 zákona o zadávání veřejných zakázek. [7] Druhou podmínku pro splnění aktivní legitimace k podání návrhu je dle krajského soudu nutno vykládat tak, že újmu musí navrhovatel alespoň rámcově tvrdit a osvědčit. Na tvrzení a osvědčení hrozící újmy nicméně nelze klást přehnané nároky, jelikož zejména v počáteční fázi zadávacího řízení nelze požadovat po navrhovateli, aby újmu konkrétně vyčíslil. Z povahy věci tak budou v některých případech postačovat obecná tvrzení o hrozící újmě, a lze tedy akceptovat např. tvrzení ušlého zisku v důsledku ztráty možnosti získat veřejnou zakázku, zmařenou příležitost, zásah do práva na podnikání apod. To však dle krajského soudu neznamená, že by tvrzená újma mohla být vždy podepřena pouze tvrzeními o zmaření získání veřejné zakázky bez dalšího, a to navíc v případech, kdy vyvstanou takové okolnosti, které tvrzení žalobkyně činí nepravděpodobnými. Pokud existují skutečnosti, které tvrzení o hrozící újmě zpochybňují, musí na ně navrhovatel (tj. žalobkyně) adekvátně reagovat a podpořit svá tvrzení o to více. [8] Žalobkyně pojala dle krajského soudu požadavky na obsah svých tvrzení nedostatečně. V námitkách tvrdila, že zadávací podmínky „omezují i účast stěžovatele (žalobkyně – pozn. NSS) a jeho poddodavatele v této veřejné zakázce, a tím mu hrozí újma spočívající v nemožnosti této zakázky se zúčastnit a tím ji získat“. V návrhu poté žalobkyně doplnila, že existuje i možnost ucházet se o účast v zadávacím řízení ve sdružení či v pozici poddodavatele. Podle krajského soudu však žalobkyně není oprávněna k provádění geotechnických průzkumů, které byly hlavním předmětem plnění veřejné zakázky a které zadavatel v bodě 18.6. zadávací dokumentace označil za stěžejní a vyloučil jejich plnění prostřednictvím poddodavatelů. Žalobkyně tedy sama nebyla schopná veřejnou zakázku získat a zároveň alespoň v hrubých obrysech netvrdila, jak na její realizaci zamýšlí participovat. Za daných okolností tedy dle krajského soudu nestačilo k prokázání újmy uvést bez dalšího pouze teoretickou možnost účastnit se zakázky jako poddodavatel nebo ve sdružení, neboť nebylo zřejmé, jak by mohla žalobkyně zakázku získat. [9] Námitky žalobkyně navíc dle krajského soudu směřovaly zásadně k zadávacím podmínkám týkajícím se hlavního předmětu plnění, které přímo žalobkyni újmu nezpůsobovaly, neboť žalobkyně tyto práce provádět nemohla. Žalobkyně tedy vytýkala zadavateli nezákonnost primárně těch zadávacích podmínek, které neohrožovaly její postavení jako poddodavatele ani člena sdružení dodavatelů, ale které se týkaly jejích teoretických obchodních partnerů. Proto bylo dle krajského soudu o to více vhodné, aby žalobkyně uvedla hlavního dodavatele a vysvětlila, jak zadávací podmínky zasahují do jejích práv, což neučinila. Podle krajského soudu totiž není žádoucí, aby tento procesní nástroj namísto samotných dodavatelů, kterých se zadávací podmínky dotýkají, užíval jen subjekt, který za ně tato práva střeží. [10] Pokud žalobkyně odkazovala na své námitky, které se týkaly plnění běžných prací z pozice poddodavatele, činila tak dle krajského soudu vzhledem k celkovému kontextu jejích námitek nepřesvědčivě, jelikož námitky týkající se běžných stavebních prací byly v námitkách evidentně upozaděny. Žalobkyně pak navíc ani neuvedla, jak by mohla veřejnou zakázku získat, přičemž obecná tvrzení, že může zastávat pozici poddodavatele, nebyla dle krajského soudu pro tvrzení újmy dostatečná. [11] Seznam potenciálních partnerských subjektů, s nimiž žalobkyně jednala, žalobkyně přiložila až k rozkladu, a předseda žalovaného tedy nebyl dle krajského soudu vzhledem k § 82 odst. 4 správního řádu oprávněn k takovému důkazu přihlédnout. [12] Krajský soud rovněž neshledal porušení čl. 1 odst. 3 směrnice Rady ze dne 21. 12. 1989 o koordinaci právních a správních předpisů týkajících se přezkumného řízení při zadávání veřejných zakázek na dodávky a stavební práce, 89/665/EHS (dále jen „směrnice 89/665/EHS“). Judikatura Nejvyššího správního soudu dle krajského soudu ustáleně dovozuje, že smyslem této směrnice je umožnit co nejširší přístup k přezkumnému řízení z věcného i osobního hlediska. To nicméně nevylučuje, aby aktivní legitimaci neměly ty osoby, kterým, byť mají zájem na získání určité veřejné zakázky, v důsledku domnělého protiprávního jednání zadavatele nevznikla nebo nehrozí újma na jej