5 As 128/2025 – Nejvyšší správní soud

5 As 128/2025- 39 - text  5 As 128/2025 - 46 pokračování [OBRÁZEK] ČESKÁ REPUBLIKA R O Z S U D E K J M É N E M R E P U B L I K Y Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Matyášové a soudců JUDr. Jakuba Camrdy a JUDr. Viktora Kučery v právní věci navrhovatelky: Ing. M. R., zastoupená Mgr. Bc. Tomášem Mravcem, advokátem se sídlem Hřebíčkova 1320, Zlín, proti odpůrci: Statutární město Zlín, se sídlem náměstí Míru 12, Zlín, zastoupené Mgr. Janem Tejkalem, advokátem se sídlem Helfertova 2040/13, Brno, za účasti: Ing. J. R., v řízení o kasační stížnosti navrhovatelky proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 20. 5. 2025, č. j. 64 A 2/2025160, takto: Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 20. 5. 2025, č. j. 64 A 2/2025160, se ruší a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení. Odůvodnění: [1] Kasační stížností navrhovatelka (dále jen „stěžovatelka“) napadá v záhlaví označený rozsudek Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“); tímto rozsudkem krajský soud zamítl její návrh na zrušení části opatření obecné povahy – změny č. 4B Územního plánu města Zlína, vydané usnesením zastupitelstva Statutárního města Zlín ze dne 8. 2. 2024, č. 8/10Z/2024 (dále ,,změna územního plánu‘‘). [2] Návrhem ze dne 19. 2. 2025 se stěžovatelka domáhala zrušení změny územního plánu účinné od 24. 2. 2024. Odpůrce touto změnou do svého územního plánu mj. doplnil obrázek (plánek, grafické schéma), který má podle odůvodnění změny „vyjádřit, vysvětlit, zpřesnit a rozšířit“ dosavadní obecný textový regulativ platný pro celé území města, jenž zapovídá „výstavbu nových objektů pro bydlení na pozemcích zahrad rodinných domů a vil nebo mezi nimi, pokud jsou bez přímé dopravní obsluhy, tzn. bez těsně přiléhajícího stávajícího či plánovaného veřejného prostranství nebo plochy pro dopravu“. [3] Stěžovatelka vlastní pozemky se stavbou rodinného domu a hospodářských budov na území města v městské části L. D. (pozemky p. č. XA, XB, XC a XD v k. ú. L. D.). Tyto stavby chtěla přestavět na bytový dům; stavební úřad její žádost o povolení záměru zamítl z důvodu negativního stanoviska krajského orgánu územního plánování, který naznal, že záměr je v rozporu s výše zmíněným textovým regulativem zapovídajícím výstavbu nových objektů pro bydlení v zahradách. [4] V návrhu stěžovatelka namítala, že odpůrce se totéž grafické schéma pokusil do svého územního plánu zařadit již dříve změnou územního plánu přijatou pod č. 3B a 3D v roce 2019. Krajský soud rozsudkem ze dne 25. 3. 2021, č. j. 64 A 9/202042, vyhověl návrhu stěžovatelky a příslušnou změnu územního plánu zrušil; dospěl totiž k závěru, že zatímco původní textový regulativ zakazoval pouze „umisťovat stavby na pozemcích, jež nehraničí s žádným (stávajícím či plánovaným) veřejným prostranstvím či dopravní plochou“, grafické schéma jej podstatně modifikovalo, resp. doplnilo, neboť za nevyhovující má být po jeho přijetí nově považováno i dopravní napojení vedoucí po vlastním pozemku stavebníka, což z dosavadního textového regulativu vůbec nevyplývalo. Odpůrce toto zpřísnění požadavků na výstavbu na území města a zintenzivnění zásahu do vlastnických práv vlastníků pozemků náležitě neodůvodnil. [5] Stěžovatelka v návrhu namítala nepřezkoumatelnost územního plánu, a to pro jeho nesrozumitelnost. Text územního plánu nelze zpřísňovat vložením grafického schématu, které se od textu zásadně liší, přičemž nelze řešit nesoulad stávajícího textu a nové grafiky pomocí odůvodnění. Odpůrce se od původního regulativu terminologicky odklání, když nově hovoří o „hlavních objektech“, nebo využívá pojmů „uliční a stavební čára“, které se nikde jinde v textu územního plánu nevyskytují a nepoužívají. [6] Nezákonnost napadené změny spatřovala stěžovatelka v tom, že územní plán by neměl omezovat využití zákonem přípustných soukromoprávních institutů pro přístup ke stavbě (například věcných břemen); taková regulace představuje citelné omezení vlastnického práva, které nemůže být přiměřené. Stěžovatelka také upozornila na to, že v grafickém schématu se jako nepřípustné napojení objevuje „soukromá cesta“; to ale z původního textového regulativu vůbec nevyplývá, protože i soukromá cesta může být veřejným prostranstvím a vyhovovat tím pádem požadavkům územního plánu. Odpůrcovo tvrzení o ochraně urbanistické koncepce označila stěžovatelka za obecné; v městské části L. D. se stavby pro bydlení běžně vyskytují v zahradách či dvorních traktech domů. Stěžovatelka přiblížila krajskému soudu svůj záměr  stávající rodinný dům na návsi v L. D. stavebně upravit na dům bytový (při zachování jeho hmotových rozměrů), propojit jej s hospodářským stavením ve dvorním traktu stavbou garáží, přičemž také hospodářskou stavbu hodlá v rámci svého záměru adaptovat na bytový dům. [7] Stěžovatelka rovněž namítala zatížení procesu schvalování územního plánu podstatnou vadou. Zastupitelstvo neschválilo návrh jako celek, ale nejprve hlasovalo samostatně o několika problematických lokalitách, a pak – taktéž samostatně – schválilo zbylý obsah napadené změny. Tím odpůrce porušil § 54 odst. 3 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), účinného v době přijetí napadeného opatření obecné povahy (dále též „stavební zákon z roku 2006“), neboť ten neumožňuje, aby zastupitelstvo předložený návrh měnilo, doplňovalo nebo schvalovalo s výhradou či s pokyny k jeho další úpravě. Podle stěžovatelky šlo o obcházení zákona, který má znemožnit zastupitelstvu obce měnit obsah územního plánu těsně před jeho vydáním a vyhnout se řešení projednávanému s dotčenými orgány a s veřejností. [8] Do řízení se přihlásil jako osoba zúčastněná na řízení stěžovatelčin manžel, který spoluvlastní výše uvedené pozemky v k. ú. L. D.; doložil zápis z jednání zastupitelstva dne 8. 2. 2024. Návrh podle něj má poukázat mimo jiné i na nadužívání regulativů v územních plánech obecně. Odpůrce se přitom v nynější věci opírá o líbivá a vágní klišé (například městotvornost, ulicetvornost, kultivovanost, přívětivost, atraktivita, estetika, pohoda bydlení, identita). Argumentace odpůrce, že obrazový regulativ je zcela samostatný, nezazněla při vypořádání námitek stěžovatelky. [9] Krajský soud návrh zamítl. Podle krajského soudu oddělený postup při hlasování není v rozporu se stavebním zákonem z roku 2006; § 54 odst. 1 pouze vymezuje, že zastupitelstvo může o návrhu územního plánu rozhodnout jedním ze tří možných způsobů: buďto jej schválit, zamítnout, nebo vrátit pořizovateli se svými pokyny k úpravě a novému projednání. Odpůrce svým jednáním citované ustanovení neporušil, neboť změnu územního plánu schválil, a to bez jakýchkoliv změn, doplnění, výhrad či pokynů k další úpravě. Žádný právní předpis totiž nezakazuje zastupitelstvu obce, aby o návrhu na změnu územního plánu hlasovalo po částech. Dle krajského soudu by hypoteticky sice mohlo dojít k nežádoucím efektům, které stěžovatelka zmínila v žalobě, soud je však neshledal natolik silnými, aby kvůli tomu označil hlasování o návrhu po částech za nezákonné. Primátor města před hlasováním navíc jasně deklaroval, že pokud nebude schválena kterákoliv část navržené změny územního plánu, o které se má samostatně hlasovat, padne tím změna jako celek; na odděleném hlasování o jednotlivých změnách se shodli beze zbytku všichni přítomní zastupitelé. Vedle toho soud poukázal na to, že regulace napadená stěžovatelkou mezi kontroverzní otázky nepatřila, zastupitelé se k ní vyjádřili hlasováním společně v jednom „balíku“ s dalšími devíti změnami. [10] K namítané nepřezkoumatelnosti krajský soud rekapituloval okolnosti přijetí napadeného regulativu, přitom konstatoval, že odpůrce skutečně doplnil výrok územního plánu stejným způsobem, jako to učinil ve zrušené změně č. 3B a 3D. Krajský soud uvedl, že předchozí změně územního plánu vytkl netransparentnost; adresát mohl snadno nabýt dojmu, že vložený obrázek na dosavadní územně plánovací regulaci nic nemění, jen ji názorně vyjadřuje. Ve skutečnosti se ale jednalo o značné rozšíření množiny případů staveb pro bydlení, která se z textu regulativu ve verzi z roku 2014 nedala dovodit, a odpůrce tím obešel veřejnou diskusi na téma, zda zpřísnění dosavadní územně plánovací regulace je, či není žádoucí. Odůvodnění nynější změny dle krajského soudu otevřeně hovoří o tom, že doplněné schéma dosavadní požadavek (neumisťování staveb pro bydlení v zahradách rodinných domů bez vlastního přístupu na veřejné prostranství) nejen upřesňuje, ale i rozšiřuje; vysvětluje také, v čem rozšíření spočívá (nepřípustné je zahušťování zástavby stavbami pro bydlení umístěnými ve „druhé řadě“ bez ohledu na uspořádání pozemků) a jaké důvody k němu odpůrce vedly. Veřejná diskuze tak proběhnout mohla a stěžovatelka sama se k regulaci kriticky vyjádřila formou námitky č. 23, kterou odpůrce na str. 375 a násl. opatření obecné povahy vypořádal. [11] Krajský soud připustil, že si lze jistě představit vhodnější „legislativní techniku“, než jakou odpůrce v daném případě použil. Kombinace textové a obrazo