ÚOHS R0076/2025/VZ – Smlouva o provozování systému sdílených jízdních kol

Zadavatelé, poté, co dne 10. 12. 2024 uzavřeli smlouvu o společném zadávání, 1 zahájili dne

V čl. 7.1 zadávací dokumentace zadavatel stanovil lhůtu pro podání nabídek do 15. 1. 2025 do 10:00 hod a v čl. 7.3 zadávací dokumentace zadavatel upozornil, že „[n]abídky se podávají v české jazyce, v elektronické podobě a prostřednictvím E-ZAK“.

Dne 14. 1. 2025 v 16:33 hod. byla zadavateli prostřednictvím elektronického nástroje E-ZAK doručena nabídka navrhovatele. Téhož dne v 17:00 hod. byla nabídka navrhovatele dodána

Z protokolu o otevírání nabídek ze dne 15. 1. 2025 (dále jen „protokol o otevírání nabídek“) vyplývá, že zadavatel dospěl k závěru, že nabídka navrhovatele nebyla doručena v zadávací dokumentaci stanoveným způsobem, když byla doručena jak prostřednictvím el. nástroje, tak prostřednictvím datové schránky. Proto zadavatel s odkazem na § 28 odst. 2 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, v rozhodném znění (dále jen „zákon“) nepovažoval tuto nabídku za podanou a v průběhu zadávacího řízení k ní nepřihlížel.

Dne 11. 2. 2025 zaslal navrhovatel dotaz zadavateli k průběhu zadávacího řízení (dále jen „dotaz ze dne 11. 2. 2025“), přičemž zadavatel odpověděl navrhovateli přípisem ze dne

Dne 24. 2. 2025 byla mezi zadavateli a vybraným dodavatelem uzavřena „Smlouva o provozování systému sdílených jízdních kol“ na veřejnou zakázku (dále jen „smlouva“).

Dne 4. 3. 2025 podal navrhovatel námitky z téhož dne (dále jen „námitky“) proti postupu zadavatele spočívajícímu v nepřihlížení k jeho nabídce. Rozhodnutím o námitkách ze dne

Dne 10. 4. 2025 obdržel Úřad od navrhovatele návrh na zákaz plnění smlouvy z téhož dne (dále jen „návrh“), v němž navrhovatel vyjádřil své přesvědčení o tom, že zadavatel porušil povinnost stanovenou v § 246 odst. 1 písm. a) bod 1. zákona, když uzavřel smlouvu na veřejnou zakázku ještě před uplynutím lhůty pro podání námitek proti vyloučení účastníka zadávacího řízení.

Rozkladem napadeným rozhodnutím Úřad návrh navrhovatele na uložení zákazu plnění smlouvy podle § 265 písm. a) zákona zamítl, neboť nebyly zjištěny důvody pro uložení nápravného opatření.

V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad uvedl, že pokud byla nabídka navrhovatele ve lhůtě pro podání nabídek nejprve podána prostřednictvím el. nástroje a následně ještě zaslána prostřednictvím datové schránky, nelze považovat takový způsob podání nabídky – jako celek – za souladný se zákonem ani se zadávací dokumentací. Na tyto dva úkony „podání nabídky“ totiž dle Úřadu nelze nahlížet samostatně, neboť se stále jedná o stejnou nabídku zaslanou zadavateli dvěma způsoby, tedy v rozporu s požadavkem k zaslání nabídek pouze prostřednictvím elektronického nástroje E-ZAK specifikovaným v zadávací dokumentaci (blíže srov. bod 80 napadeného rozhodnutí). Úřad tedy uzavřel, že v projednávaném případě navrhovatel podal nabídku v rozporu s pravidly stanovenými v zadávací dokumentaci, přičemž k takové nabídce se s ohledem na § 28 odst. 2 zákona

Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo navrhovateli doručeno dne

Navrhovatel je přesvědčen o tom, že napadené rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci, které neodpovídá smyslu a účelu zákona a je v rozporu se zákonem a základními zásadami správního řízení.

Podle navrhovatele se Úřad dopustil nepřípustného sloučení dvou samostatných právních jednání, když při svém rozhodování vycházel ze skutečnosti, že navrhovatel podal pouze jedinou nabídku jako celek, a proto se k této nabídce navrhovatele v souladu s § 28 odst. 2 zákona nepřihlíží, a když následně aplikoval sankční ustanovení v rozporu se zásadou přiměřenosti a účelem zákona. V rozkladu jsou dále obsaženy podrobné námitky týkající se tvrzené nesprávné aplikace § 28 odst. 2 zákona a zachování zásady transparentnosti v zadávacím řízení.

V závěru svého rozkladu navrhovatel předsedovi Úřadu navrhuje, aby napadené rozhodnutí zrušil.

Zadavatel se k rozkladu navrhovatele vyjádřil prostřednictvím přípisu ze dne 30. 6. 2025.

Podle přesvědčení zadavatele podal navrhovatel materiálně jednu nabídku obsahující totožné údaje a doklady dvěma způsoby – prostřednictvím předepsaného elektronického nástroje a prostřednictvím datové schránky – čímž způsobil, že zadavatel získal přístup k údajům a dokladům obsaženým v nabídce navrhovatele před uplynutím lhůty pro podání nabídek.

V důsledku této okolnosti (z důvodů čistě na straně navrhovatele) nelze dle zadavatele ani na nabídku podanou prostřednictvím elektronického nástroje pohlížet jako na nabídku řádně podanou. U takové nabídky jako celku totiž nelze zaručit, že s ní nebylo manipulováno.

Zadavatel trvá na tom, že k nabídce, která nebyla podána způsobem stanoveným v zadávací dokumentaci, se v souladu s § 28 odst. 2 zákona nepřihlíží. Dodavatel, který podal takovou nabídku, se nestává účastníkem zadávacího řízení, a nemá tedy procesní práva, která zákon

S ohledem na tyto závěry zadavatel předsedovi Úřadu navrhuje, aby rozklad navrhovatele zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu, a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení věci ve všech jejích vzájemných souvislostech byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, ta však toliko v rozsahu námitek uplatněných v rozkladu, přičemž s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr.

Úřad tím, že napadeným rozhodnutím rozhodl tak, jak je shora uvedeno, nerozhodl správně, neboť své rozhodnutí založil na nesprávném posouzení způsobu podání nabídky, což zapříčinilo nesprávnou aplikaci § 28 odst. 2 zákona. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které předseda Úřadu přistoupil ke zrušení napadeného rozhodnutí a jeho vrácení Úřadu k novému projednání.

Úřad nejprve dospěl k závěru, že navrhovatel svým postupem, kdy jedno podání nabídky učinil datovou schránkou, způsobil takovou netransparentnost zadávacího řízení, která by mohla vést k jeho zrušení Úřadem. V návaznosti na to dovodil, že podle § 28 odst. 2 zákona je třeba nepřihlížet ke všem podáním nabídky, která navrhovatel učinil, tedy i k podání, které učinil řádně a včas elektronickým nástrojem.

Nejprve bude přezkoumán závěr Úřadu, že postup navrhovatele zapříčinil netransparentnost zadávacího řízení. Následně bude posouzeno, zda byl postup podle ustanovení § 28 odst. 2 zákona aplikován Úřadem správně.

V prvé řadě je třeba říci, že navrhovatel skutečně pochybil (porušil § 107 odst. 1 zákona), pokud podal nabídku datovou schránkou. Pokud by tak neučinil, ušetřil by sám sobě i zadavateli jak čas, tak náklady spojené s vedením správního řízení.

V řadě druhé je třeba nicméně vážit i následky takového pochybení. Není účelem tohoto rozhodnutí o rozkladu význam transparentnosti zadávacího řízení jakkoliv snižovat.

Úřad vyšel z toho, že navrhovatel svým počínáním způsobil netransparentnost zadávacího řízení. Konkrétně v bodě 84 napadené rozhodnutí uvádí: „Navrhovatel tak svým postupem ohrozil zadávací řízení vadou netransparentnosti, neboť pokud by zadavatel k nabídce navrhovatele přihlížel (je nerozhodné, zda k nabídce podané prostřednictvím el. nástroje nebo prostřednictvím datové schránky, neboť se jedná o nabídku totožnou), nebyl by žádným způsoben schopen prokázat, že nezískal informace z této nabídky ještě před uplynutím lhůty pro podání nabídek a nesdělil je jiným potenciálním dodavatelům.

Z výše uvedené pasáže je nade vši pochybnost jasné, že Úřad neviděl v průběhu zadávacího řízení žádnou konkrétní indicii o tom, že by snad zadavatel informace z nabídky navrhovatele, ke které mu byl umožněn přístup, sdělil některému z reálných nebo potenciálních uchazečů o veřejnou zakázku. Naopak, Úřad takovou situaci uvažuje pouze v teoretické rovině.

Posouzení Úřadu neodpovídá smyslu zásady transparentnosti. Aby netransparentnost způsobená tím, že se zadavatel před uplynutím lhůty pro podání nabídek seznámí s jejich obsahem, dosáhla intenzity, která by mohla odůvodnit případné zrušení zadávacího řízení, musí ke skutečnosti, že se zadavatel s obsahem nabídky seznámil, přistoupit ještě další okolnosti.

Ustanovení § 108 odst. 2 zákona stanoví, že zadavatel nesmí otevřít nabídku před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Dále však nespecifikuje ani nerozlišuje důvody, na základě kterých k nezákonnému otevření nabídky může dojít. Je zřejmé, že cílem tohoto ustanovení zákona je zabránit předčasnému otevření řádně a včas podané nabídky. Neřeší však situaci, ke které došlo v šetřeném případě – tedy předčasné otevření nabídky dodané nikoli řádně z důvodů na straně dodavatele, kterému zadavatel nemohl zabránit.

Pokud tedy zadavatel sám aktivně otevře řádně a včas podanou nabídku před uplynutím lhůty pro podání nabídek, stává se jeho postup nečitelným a nekontrolovatelným.

Naopak v případě, kdy je obsah nabídky zadavateli pouze zpřístupněn způsobem, jakým k tomu došlo v nynějším případě, tedy z důvodů na straně dodavatele, který nabídku podal, pochybnost o záměrech zadavatele, a tedy i o regulérnosti a férovosti jeho postupu nevzniká pouze tím, že má možnost se s nabídkou seznámit ještě před uplynutím lhůty pro podání nabídek. Jak uvedl Krajský soud v Brně ve svém rozsudku č. j. 62 Af 55/2021-65 ze dne

Výše uvedené indicie ohledně vyzrazení informací z nabídky, která byla zadavateli nedopatřením jednání dodavatele zpřístupněna, by musel ten, kdo by usiloval o zrušení zadávacího řízení pro netransparentnost, tvrdit a prokázat. Ať už by šlo o dodavatele, který by takto zahájil řízení návrhem, nebo o Úřad, který by zahájil řízení z moci úřední.

S ohledem na to, že Úřad v nynějším případě žádné indicie svědčící o nekalém jednání zadavatele nezjistil (účastníci řízení je ani netvrdili), zůstává riziko vyzrazení informací z nabídky ostatním dodavatelům jen teoretické. V tom případě však nelze shledat netransparentnost zadávacího řízení v takové intenzitě, aby je bylo možno zrušit.

Lze podotknout, že to, zda dodavatel dodrží pravidla pro podání nabídek nebo zda se třeba nerozhodne (ad absurdum) svoji nabídku před uplynutím lhůty pro její podání uveřejnit, je čistě v rukách dodavatele. Zadavatel na to nemá žádný vliv. V obou případech by však teoreticky hrozilo, že se zadavatel s obsahem nabídky předčasně seznámí. Nepřihlédnutí k takovéto předčasně rozkryté nabídce přitom riziko vyzrazení informací žádným způsobem nesnižuje, pokud už k takovému rozkrytí došlo. Pohled Úřadu tedy v podstatě vychází z teze, že každý dodavatel může z vlastní vůle způsobit zrušení zadávacího řízení a zadavatel s tím nemůže nic udělat (jediným způsobem, jak tomu dle Úřadu lze patrně předejít, je nepřihlížet ke všem podáním nabídky, které navrhovatel učinil). To je v ovšem v rozporu s celkovou koncepcí zákona, který stojí na principu odpovědnosti zadavatele za průběh zadávacího řízení v tom smyslu, že zadavatel odpovídá za svoje postupy v zadávacím řízení. Neodpovídá však za postupy dodavatelů. V nynějším případě je tento rozpor o to závažnější, že k podání nabídky došlo právě datovou schránkou. Zodpovědný zadavatel datovou schránku pravidelně, zpravidla na denní bázi, vybírá. Nemůže se proto kontaktu s takovým podáním ani vyhnout, pokud by o něm věděl.

Na základě výše uvedeného je možno shrnout, že považoval-li Úřad v nynějším případě za rozhodné to, že navrhovatel vystavil zadavatele riziku nezbytnosti zrušení zadávacího řízení tím, že zaslal nabídku vedle elektronického nástroje také datovou schránkou, není takový předpoklad případný.

Podle § 28 odst. 2 zákona se k žádosti o účast, předběžné nabídce nebo nabídce, která nebyla zadavateli doručena ve lhůtě nebo způsobem stanoveným v zadávací dokumentaci nebo ve výzvě uvedené v příloze č. 6 k tomuto zákonu, nepřihlíží.

Úřad v napadeném rozhodnutí vychází z premisy, že v šetřeném zadávacím řízení došlo ze strany navrhovatele k podání jediné nabídky dvěma způsoby – prostřednictvím elektronického nástroje (a tedy v souladu se zadávací dokumentací) a dále prostřednictvím datové schránky zadavatele (blíže srov. bod 76 napadeného rozhodnutí). V bodu 80 napadeného rozhodnutí pak Úřad posuzuje tyto dva způsoby podání nabídky „jako celek“, a to právě z důvodu, že se „fakticky jedná pořád o stejnou nabídku zaslanou zadavateli dvěma způsoby“. Úřad následně aplikoval ustanovení § 28 odst. 2 zákona tak, že následky vad jednoho podání nabídky (datovou schránkou) vztáhl i na podání druhé (elektronickým nástrojem), které samo o sobě bylo řádné. Myšlenkou Úřadu tedy patrně bylo, že hovoří-li

Ve zdejším případě je skutečnost, že se v případě obou podání jednalo o totožnou nabídku v materiálním smyslu, skutečností nespornou, neboť ji tvrdí sám navrhovatel.3 Tuto otázku lze tedy mít za vyřešenou tak, že podána byla nabídka toliko jedna ve smyslu § 107 odst. 3 zákona, ačkoliv tak bylo učiněno dvěma podáními.

Spornou je nicméně otázka, jestli lze ustanovení § 28 odst. 2 zákona aplikovat tak, jak to učinil Úřad, tedy v případě vad jednoho z vícera podání nabídky nepřihlížet ke všem učiněným podáním, včetně toho které bylo učiněno řádně. To samozřejmě za předpokladu, že všechna podání směřují k cíli učinit jedno totožné právní jednání.

Jazykovým výkladem k odpovědi na tuto otázku dospět spíše nelze. Slova „k nabídce se nepřihlíží“ mohou znamenat jednak to, že se nepřihlíží k nabídce coby právnímu jednání, které je cílem všech jednotlivých podání, jednak i to, že se nepřihlíží k jednotlivému podání, které je stiženo vadou. Řešení není zjevné ani z definičního ustanovení § 28 odst. 1 písm. f) zákona (systematický výklad).4 Zároveň nelze shledat ani žádný logický argument, který by dokázal tuto otázku jednoduše vyřešit.

Nezbývá tedy než přistoupit k teleologickému výkladu zákona a položit si otázku, jestli způsob aplikace ustanovení § 28 odst. 2 zákona, který Úřad zvolil, odpovídá účelu tohoto ustanovení.

Zaprvé, citované ustanovení sleduje účel zachování transparentnosti zadávacího řízení, když relativně přísnou sankcí utvrzuje pravidla týkající se podání nabídek pro případ jejich porušení. K zachování transparentnosti dochází tak, že dodavatel je touto sankcí (negativně) motivován k tomu, aby podal nabídku včas a stanoveným způsobem.

K tomu, aby byl dodavatel motivován dodržet pravidla pro podávání nabídek, a zachovat tak transparentnost zadávacího řízení, ve zdejším případě postačilo, aby se fikce nepodání uplatnila pouze na to podání nabídky, které bylo učiněno v rozporu se zadávacími podmínkami. Riziko vyzrazení informace z nabídky, kterému má bránit § 108 odst. 2 zákona,5 totiž panovalo pouze ohledně informací uvedených v nabídce podané datovou schránkou, která je zadavateli přístupná. Před uplynutím lhůty pro podání nabídek, kdy jedině bylo možno informace z nabídky podané datovou schránkou zneužít, zadavatel ještě nemohl

Zadruhé, ustanovení § 28 odst. 2 zákona mnohem výrazněji sleduje cíl snížit administrativní zátěž zadavatele, když nabídkou doručenou nikoliv ve stanovené lhůtě či nikoliv stanoveným způsobem se zadavatel vůbec nemusí zabývat. Zadavateli tak postačí učinit stručné a jednoduché posouzení, zda nabídka byla doručena včas a stanoveným způsobem.

V situaci, která nastala v nynějším případě, postačilo ke snížení administrativní zátěže zadavatele, pokud by se nepřihlédlo právě a pouze k tomu podání nabídky, které bylo učiněno v rozporu se zadávacími podmínkami. Naopak, nepřihlédnutí i k podání řádně učiněnému s argumentem, že jde o totožnou nabídku, obnáší pro zadavatele administrativní práci navíc: aby takový závěr mohl přijmout, musí prostudovat a detailně porovnat obě podání, aby mohl dojít k závěru, že jde skutečně o jednu totožnou, nikoliv o dvě různé nabídky. Takové posouzení vůbec nemusí být nekomplikované, stručné či jednoduché.

Lze tedy uzavřít, že § 28 odst. 2 zákona nelze vykládat tak, že by následek v podobě toho, že se k nabídce nepřihlíží, plynoucí z podání nabídky způsobem rozporným se zadávacími podmínkami (datovou schránkou), bylo možno vztáhnout i na jiné, řádné podání téže nabídky (elektronickým nástrojem). Takový postup neodpovídá smyslu a účelu tohoto ustanovení. Fikci nepodání nabídky tak bylo třeba v této situaci vztáhnout pouze na právě to jedno konkrétní podání, které bylo učiněno v rozporu se stanovenými pravidly.

Lze shrnout, že Úřad jednak aplikoval § 28 odst. 2 způsobem, který neodpovídá jeho účelu, jednak tak činil pod vlivem svého dřívějšího nesprávného závěru o tom, že navrhovatel

Z výše uvedených důvodů je napadené rozhodnutí nezákonné, neboť v rozporu s § 2 odst. 3 správního řádu nešetří oprávněné zájmy navrhovatele, když jeho návrh zamítá z důvodu výkladu zákona, který ovšem nemá oporu v jeho smyslu a účelu, v rozporu s § 2 odst. 4 správního řádu nedbá, aby přijaté řešení odpovídalo okolnostem daného případu, když přehlíží nízkou závažnost následků, které navrhovatel svým jinak nezákonným počínáním způsobil.

Za takových okolností je třeba na situaci v zadávacím řízení zaujmout následující pohled na skutkový stav řešeného případu.

Dne 14. 1. 2025 v 16:33 hodin byla zadavateli prostřednictvím elektronického nástroje E-ZAK doručena nabídka navrhovatele, tedy ve lhůtě a způsobem, který stanovila zadávací dokumentace. Tento závěr ostatně učinil rovněž Úřad v bodu 76 napadeného rozhodnutí, když uvedl, že „je tedy zřejmé, že navrhovatel nabídku podal prostřednictvím el. nástroje

Následně, téhož dne v 17:00 hodin byla totožná nabídka navrhovatele dodána i do datové schránky zadavatele. Lze se plně ztotožnit s posouzením této otázky ze strany Úřadu, když v závěru bodu 77 napadeného rozhodnutí uvádí, že „nabídka navrhovatele v situaci, kdy tato byla podána prostřednictvím systému datových schránek, byla podána v rozporu se zadávací dokumentací a rovněž v rozporu se zákonem, který jako jediný způsob pro podání elektronické nabídky stanoví certifikovaný elektronický nástroj splňující požadavky zákona a prováděcích předpisů.“. Toto podání naplňuje hypotézu § 28 odst. 2 zákona, a tudíž se k němu nemělo vůbec přihlížet. Vady tohoto podání však nelze vztáhnout i na jinak řádně (skrze elektronický nástroj) učiněné podání nabídky.

Vzhledem k tomu, že v souladu se shora uvedeným § 28 odst. 2 zákona neměl zadavatel k podání učiněnému prostřednictvím datové schránky vůbec přihlížet, byla pro něj i pro celé zadávací řízení relevantní pouze nabídka podaná v souladu se zadávací dokumentací.

Dále je třeba zohlednit, že v šetřeném případě u žádného z účastníků zadávacího řízení ani u Úřadu nevyvstaly pochybnosti o narušení zásady transparentnosti zadávacího řízení.

Lze tedy shrnout, že v případě podání nabídky dne 14. 1. 2025 v 16:33 hodin do elektronického nástroje E-ZAK navrhovatel podal svou nabídku do zadávacího řízení řádně a včas a v souladu s § 47 odst. 1 písm. b) zákona se v tuto chvíli stal účastníkem zadávacího řízení, a s jako takovým s ním měl zadavatel nakládat. K jeho podání ze dne

Napadené rozhodnutí na skutkovou situaci v nynějším případě nahlíželo v rozporu se zákonem a správním řádem odlišně, a sice tak, že navrhovatel se účastníkem zadávacího řízení vůbec nestal. Proto je napadené rozhodnutí nyní rušeno a věc se vrací Úřadu k dalšímu řízení, aby ji posoudil znovu.

JUDr. Pavel Musil, Ph.D., advokát, Hellichova 458/1, 118 00 Praha

Urban legal, advokátní kancelář s.r.o., Slovákova 279/11, 602 00 Brno

REKOLA Bikesharing s.r.o., Křenová 89/19, 602 00 Brno