ÚOHS R0144/2023/VZ – FNKV – Centrální zajištění logistických služeb

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“), jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“) k výkonu dozoru nad dodržováním pravidel stanovených zákonem a zadávacími podmínkami pro zadání podlimitní a nadlimitní veřejné zakázky, včetně koncese s výjimkou koncesí malého rozsahu podle § 178 zákona, a pro zvláštní postupy podle části šesté zákona, obdržel dne 9. 6. 2022 podnět s žádostí o prošetření postupu obviněného v souvislosti s uzavřením Smlouvy o poskytování logistických služeb č. 2/2019 ze dne 3. 1. 2019 (dále také jako „smlouva na roky 2019-2020“) s dodavatelem NemLog a.s., IČO 27642241, se sídlem

Správní řízení o přestupku bylo zahájeno vydáním příkazu. Proti příkazu podal obviněný odpor.

Výrokem I rozkladem napadeného rozhodnutí Úřad konstatoval, že se obviněný dopustil přestupku podle § 268 odst. 1 písm. a) zákona tím, že v rozporu § 2 odst. 3 zákona veřejnou zakázku „FNKV – Centrální zajištění logistických služeb“, na jejíž plnění uzavřel dne 3. 1. 2019 smlouvu č. 2/2019, nezadal v některém z předepsaných druhů zadávacího řízení, ačkoliv se

Výrokem III Úřad uložil pokutu ve výši 500 000 Kč a výrokem IV povinnost uhradit náklady řízení 1 000 Kč. Při stanovení výše pokuty Úřad zohlednil povahu, následky a intenzitu přestupků a v rámci absorpce uložil sankci ve výši 500 000 Kč. Za horní hranici pokuty vzal Úřad částku 20 000 000 Kč dle ustanovení § 268 odst. 2 písm. a) zákona, neboť cena veřejných zakázek se skládala jak z odměny hrazené obviněným na základě měsíčního paušálu za poskytované logistické služby po celou dobu platnosti smluv s dodavatelem NemLog, tak rovněž z provizí hrazených jednotlivými dodavateli zdravotnického materiálu dodavateli

Dne 17. 10. 2023 obdržel Úřad rozklad obviněného z téhož dne proti napadenému rozhodnutí.

Námitky obviněného stran otázky viny jsou shrnuty v bodech 13-18 rozhodnutí o rozkladu sp. zn. ÚOHS-R0144/2023/VZ, č. j. ÚOHS-49596/2023/162 ze dne 15. 12. 2023 (dále jen „první rozhodnutí o rozkladu“).

Stran pokuty obviněný namítal, že uložená pokuta je nepřiměřená, nespravedlivá a nedostatečně odůvodněná, protože Úřad nezohlednil relevantní okolnosti případu, neposoudil intenzitu narušení chráněných zájmů ani dopady pokuty na jeho hospodaření, a navíc podle něj Úřad porušil zásadu zákazu reformationis in peius, když ponechal pokutu ve stejné výši jako v příkazu.

Obviněný navrhoval, aby předseda Úřadu zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil Úřadu k novému řízení, eventuálně aby přistoupil ke snížení uložené pokuty.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí, jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu, a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech, byl podle § 98 odst. 1 zákona o přestupcích č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o přestupcích“) přezkoumán soulad výroků napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání napadeného rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy a dále byla přezkoumána rovněž správnost napadeného rozhodnutí. Napadené rozhodnutí bylo potvrzeno a podaný rozklad byl zamítnut jak stran otázky viny, tak stran otázky pokuty.

Předseda Úřadu se ztotožnil s úvahou Úřadu o přiměřenosti pokuty. Pokuta ve výši 500 000 Kč byla uložena v rámci absorpce za dva přestupky a představuje 2,5 % zákonné horní hranice.

Zásada zákazu reformationis in peius porušena nebyla, protože výše pokuty zůstala stejná jako v příkazu a právní kvalifikace skutků se nezměnila. Celkově bylo konstatováno, že napadené rozhodnutí je správné a zákonné, a rozklad byl zamítnut.

Na základě žaloby podané obviněným vydal Krajský soud v Brně (dále jen „krajský soud“) dne

Krajský soud v Brně potvrdil závěry Úřadu stran otázky viny. Ohledně stanovení výše pokuty soud uznal námitku žalobce, že Úřad nemohl použít horní hranici 20 000 000 Kč, aniž by se dostatečně pokusil zjistit skutečnou cenu veřejné zakázky. Vyjít z horní hranice pokuty ve výši

Úřad nesouhlasil s důvody pro zrušení prvního rozhodnutí o rozkladu krajským soudem, a proto podal proti vydanému rozsudku kasační stížnost.

Ve své kasační stížnosti namítal, že krajský soud nesprávně zrušil část rozhodnutí týkající se pokuty, protože podle něj nebylo možné reálně zjistit celkovou cenu veřejné zakázky, případně by její zjišťování bylo nepřiměřeně náročné a v rozporu se zásadou procesní ekonomie. Tvrdil, že Úřad již v řízení vyvinul maximální úsilí – oslovil všechny identifikované dodavatele SZM a získal podklady od většiny z nich – avšak některé klíčové dokumenty neobdržel a nebyl

Dne 26. 2. 2026 vydal Nejvyšší správní soud (dále jen „NSS“) rozsudek č. j. 22 As 213/2025-66, kterým podanou kasační stížnost Úřadu zamítl.

Nejvyšší správní soud potvrdil závěr krajského soudu, že Úřad nebyl oprávněn vycházet z alternativní horní hranice pokuty 20 milionů Kč, protože neprokázal, že celkovou cenu veřejné zakázky nebylo možné zjistit ani s vynaložením veškeré rozumné snahy. NSS zdůraznil, že správní orgán nese plnou odpovědnost za řádné zjištění skutkového stavu, což zahrnuje i povinnost aktivně si obstarat podklady potřebné pro určení skutečné ceny zakázky, a to nejen od dodavatelů SZM, ale i od společnosti NemLog, kterou Úřad vůbec neoslovil. Podle soudu

Řízení o rozkladu se s ohledem na rozsudky vydané ve správním soudnictví vrátilo do fáze před rozhodnutím o výroku III napadeného rozhodnutí, tj. výroku o uložené pokutě, protože krajský soud zrušil právě tu část prvního rozhodnutí o rozkladu, která potvrdila výši uložené pokuty.

Z napadeného rozhodnutí Úřadu vyplývá, že ve vztahu k výroku III bylo klíčovým aspektem právě určení horní hranice možné sankce. V bodu 224 napadeného rozhodnutí Úřad odkázal na § 268 odst. 2 písm. a) zákona a uvedl, že lze uložit pokutu do 10 % ceny veřejné zakázky, nebo do 20 000 000 Kč, nelze-li celkovou cenu zjistit. V bodu 225 napadeného rozhodnutí pak

V bodech 226–247 napadeného rozhodnutí Úřad již pouze hodnotil další hlediska rozhodná pro výpočet pokuty a stanovil její výslednou výši (2,5 % alternativní horní hranice).

Tento postup však nebyl v souladu se zákonnými požadavky. Krajský soud v bodě 41 svého rozsudku zdůraznil, že Úřad věděl, jaké podklady potřebuje pro stanovení skutečné ceny zakázky, a věděl také, jakými prostředky je může získat. Soud konstatoval, že Úřad nemohl rezignovat na zjištění skutkového stavu s pouhým obecným odkazem na zásadu procesní ekonomie, aniž by přesvědčivě vysvětlil, proč by zjištění celkové ceny bylo objektivně nemožné či neúměrně náročné. Podle soudu byly závěry Úřadu o nemožnosti zjistit cenu veřejné zakázky „minimálně předčasné“.

Nejvyšší správní soud tyto závěry dále rozvedl. V bodě 27 rozsudku uvedl, že Úřad neoslovil společnost NemLog, přestože právě dodavatel plnění veřejné zakázky logicky disponuje veškerými dohodami o provizi, které Úřad potřeboval. NSS tak konstatoval, že Úřad nevyčerpal dostupné možnosti zjištění skutkového stavu. Dále v bodě 28 NSS vysvětlil, že se Úřad mýlí, pokud tvrdil, že nemá pravomoci vynucovat předložení podkladů, když podle § 53 správního řádu může správní orgán uložit komukoliv povinnost předložit listiny sloužící jako důkaz, přičemž takové rozhodnutí může být i exekučním titulem, a podle § 62 může uložit i pořádkovou pokutu. NSS upozornil, že skutečnost, že určité osoby nejsou účastníky řízení, neznamená, že Úřad postrádá nástroje k získání podkladů. V bodě 30 rozsudku NSS výslovně uvedl, že Úřad nevyužil ani relativně jednoduchou a rychlou možnost požádat dodavatele

NSS navíc poukázal na to, že Úřad už v předchozí fázi řízení, tj. při stanovení předpokládané hodnoty veřejné zakázky pracoval s údaji o provizích a objemech dodávek u 15 ze 24 dodavatelů (bod 30 rozsudku NSS). Pokud tedy Úřad zvládl stejný typ výpočtu v části rozhodnutí týkající se předpokládané hodnoty veřejné zakázky, nemohl bez dalšího tvrdit, že takový výpočet je nemožné či nepřiměřené provést pro stanovení její skutečné ceny.

Soudy tedy zároveň neuzavřely, že Úřad nemůže nikdy použít institut alternativní horní hranice pokuty, uzavřely pouze to, že v tomto konkrétním případě pro to nebyly prozatím splněny podmínky, protože Úřad předčasně rezignoval na dokazování a nesprávně vyhodnotil použití procesní ekonomie. Jak výslovně uvedl NSS v bodě 22 svého rozsudku, pokud by Úřad vynaložil „veškerou rozumnou snahu“ ke zjištění ceny a tato snaha by se ukázala jako bezvýsledná nebo by vyžadovala „zjevně nepřiměřenou zátěž“, mohl by být institut alternativní horní hranice pokuty použit legitimně. Současně však NSS zdůraznil, že takový závěr musí být konkrétně, detailně a přesvědčivě odůvodněn.

V této situaci je proto nezbytné zrušit výrok III napadeného rozhodnutí a věc vrátit Úřadu k novému projednání, neboť pro rozhodnutí o výši pokuty je nezbytné provést dokazování v rozsahu, který výrazně přesahuje rámec možného doplňování dokazování v řízení o rozkladu.

Teprve poté bude možné posoudit, zda je skutečně objektivně možné celkovou cenu zakázky zjistit. Pokud nikoliv, nebo pokud by další dokazování představovalo zjevně nepřiměřenou administrativní zátěž, může Úřad přistoupit k použití alternativní horní hranice pokuty, avšak takový závěr musí být řádně, konkrétně a individualizovaným způsobem odůvodněn, v souladu se závaznými právními názory obou soudů.

Z těchto důvodů je výrok III napadeného rozhodnutí nyní rušen a věc se vrací Úřadu k dalšímu řízení, aby v něm znovu rozhodl o výši pokuty po úplném a zákonném zjištění skutkového stavu.