ÚOHS R0155/2022/VZ – Vypracování Územního plánu města Pardubice

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) jako orgán příslušný podle § 248 zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon“1), obdržel dne 19. 9. 2022 návrh navrhovatele – Ing. [anonymizováno], ve správním řízení zastoupeného na základě plné moci ze dne 16. 9. 2022 Mgr. Františkem Málkem, advokátem, ev. č. ČAK 17753, se sídlem 17. listopadu 258, 530 02 Pardubice (dále jen „navrhovatel“), ze dne 16. 9. 2022 – na uložení zákazu plnění smlouvy – „DODATEK č. 3

Dnem 19. 9. 2022, kdy Úřad obdržel shora uvedený návrh, bylo podle § 249 zákona ve spojení s § 44 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) zahájeno správní řízení o přezkoumání úkonů zadavatele.

Návrh navrhovatele směřuje proti uzavření dodatku č. 3, jehož obsahem je deklarace, že práva a povinnosti ze smlouvy na veřejnou zakázku přešla na nového vybraného dodavatele, neboť jeho společnost nabyla část závodu původního vybraného dodavatele. Navrhovatel je přesvědčen, že nedošlo k naplnění podmínek pro změnu vybraného dodavatele ve smyslu § 222 odst. 10 písm. b) zákona, neboť nový vybraný dodavatel nenabyl od původního dodavatele část závodu a rovněž nesplňuje kritéria kvalifikace stanovená v zadávací dokumentaci původního zadávacího řízení.

Dne 17. 10. 2022 vydal Úřad usnesení sp. zn. ÚOHS-S0423/2022/VZ, č. j. ÚOHS36199/2022/500 (dále jen „napadené usnesení“), kterým správní řízení podle § 257 písm. e) zákona zastavil, neboť návrh navrhovatele na uložení zákazu plnění smlouvy – dodatek č. 3 – nebyl doručen zadavateli ve lhůtě podle § 254 odst. 3 zákona, tj. do 6 měsíců od uzavření dodatku č. 3.

Úřad odůvodnil zastavení správního řízení tím, že navrhovatel nesplnil všechny zákonné požadavky vážící se k úkonu podání návrhu, když nedoručil stejnopis návrhu zadavateli ve lhůtě podle § 254 odst. 3 zákona.

Dne 8. 11. 2022 obdržel Úřad rozklad navrhovatele z téhož dne. Ze spisového materiálu vyplývá, že napadené usnesení bylo navrhovateli doručeno dne 24. 10. 2022. Rozklad byl podán v zákonné lhůtě.

Navrhovatel předně namítá, že napadené usnesení trpí nepřezkoumatelností, neboť se nijak nevypořádá se skutečnostmi a s argumentací, kterou navrhovatel uvedl ve svém vyjádření, které zastavení řízení předcházelo.

Navrhovatel dále namítá, že podmínky pro zastavení řízení dle § 257 písm. e) zákona nebyly naplněny, neboť Úřad i zadavatel obdrželi návrh v zákonné lhůtě dle § 254 odst. 3 zákona.

Navrhovatel je toho názoru, že ustanovení § 257 písm. e) zákona míří výlučně na situaci, kdy nebyl v zákonné lhůtě návrh Úřadu a zadavateli doručen. V nyní projednávané věci byl přitom návrh včas doručen Úřadu a rovněž byl včas doručen zadavateli. Pro podmínku zastavení řízení tak nemůže být rozhodující, zda návrh zadavateli zaslal navrhovatel nebo jej zadavatel obdržel (již v rámci zahájeného řízení) prostřednictvím Úřadu. Dle navrhovatele je stěžejní, že zadavateli byl stejnopis návrhu prokazatelně doručen ještě před uplynutím lhůty pro podání návrhu.

Navrhovatel dále poukazuje na situaci, kdy dojde-li návrh věcně i místně nepříslušnému orgánu, pak lhůta pro učinění daného úkonu je stále zachována tehdy, pokud daný nepříslušný orgán ještě v zákonné lhůtě odešle podání věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.

Závěrem rozkladu navrhovatel navrhuje, aby předseda Úřadu napadené usnesení zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení.

Úřad po doručení rozkladu neshledal podmínky pro postup podle § 87 správního řádu a podle § 88 odst. 1 správního řádu předal spis se svým stanoviskem předsedovi Úřadu k rozhodnutí o rozkladu.

Po projednání rozkladu a veškerého spisového materiálu rozkladovou komisí jmenovanou podle § 152 odst. 3 správního řádu a po posouzení případu ve všech jeho vzájemných souvislostech byl podle § 89 odst. 2 správního řádu přezkoumán soulad napadeného usnesení a řízení, které jeho vydání předcházelo, s právními předpisy a dále správnost napadaného usnesení v rozsahu námitek uvedených v rozkladu a s přihlédnutím k návrhu rozkladové komise byl přijat následující závěr.

Napadené usnesení je správné a v souladu se zákonem. V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo napadené usnesení potvrzeno a rozklad zamítnut.

Úvodem je třeba říci, že povinnost navrhovatele dle § 254 odst. 3 zákona doručit zadavateli stejnopis návrhu na uložení zákazu plnění smlouvy do 1 měsíce ode dne, kdy zadavatel uveřejnil oznámení o uzavření smlouvy způsobem podle § 212 odst. 2 zákona s uvedením důvodu pro zadání veřejné zakázky bez uveřejnění oznámení o zahájení zadávacího řízení, předběžného oznámení nebo výzvy k podání nabídek ve zjednodušeném podlimitním řízení, nejpozději však do 6 měsíců od uzavření této smlouvy, není samoúčelná, neboť také zadavatelé, nejen navrhovatelé, mají v řízení před Úřadem svá procesní práva a zájmy.

Navrhovatel namítá, že v předmětné věci se zadavatel s návrhem prokazatelně seznámil ve lhůtě stanovené zákonem pro podání návrhu, byť prostřednictvím Úřadu, jenž zadavateli zaslal oznámení o zahájení správního řízení, jehož přílohou návrh je.

Řízení o přezkoumání úkonů zadavatele je bezpochyby správním řízením ve smyslu § 9 správního řádu zahajovaným na návrh. V souladu s § 44 správního řádu je tak toto řízení zahájeno dnem, kdy návrh došel Úřadu jako věcně a místně příslušnému správnímu orgánu.

Zákon v tomto ohledu zní jasně. Dle jeho § 254 odst. 3 to má být navrhovatel, který má doručovat stejnopis návrhu zadavateli. Navazující úprava v § 257 písm. e) zákona k tomuto ustanovení pouze odkazuje a implicitně předpokládá splnění všech tam uvedených podmínek.

Na tomto místě lze shrnout, že dodatek č. 3 byl uzavřen dne 31. 3. 2022 a zveřejněn v Registru smluv téhož dne, lhůta 6 měsíců od uzavření smlouvy (dodatku č. 3), ve které nejpozději musí být návrh na zákaz plnění smlouvy doručen Úřadu a ve stejnopisu zadavateli, tak uplynula dne 30. 9. 2022. Návrh navrhovatele ze dne 16. 9. 2022 byl Úřadu doručen dne 19. 9. 2022.

Aby mohlo být navrhovateli vyhověno, musel by být použit zužující teleologický výklad (tj. musel by být přijat závěr, že ačkoliv zákon vyžaduje, aby stejnopis návrhu doručil navrhovatel, nelze na takovém požadavku bezvýhradně trvat). K tomu však lze přistoupit pouze výjimečně, pokud to smysl a účel zákona nezbytně vyžaduje. Ve zdejším případě k tomu není důvod, protože způsob, jakým Úřad ustanovení § 254 odst. 3 zákona použil, nevzbuzuje ani v kontextu skutkových okolností případu pochybnosti o celkové spravedlnosti správního řízení. Pokud se navrhovatel dozvěděl o uzavření sporného dodatku koncem srpna 2022 (to uvádí v návrhu), přičemž zákonná lhůta k podání návrhu měla uplynout dne 30. 9. 2022, měl navrhovatel objektivně dostatek času, aby splnil veškeré svoje procedurální povinnosti, což zjevně neučinil a doručení stejnopisu návrhu ponechal v rukou Úřadu. Navrhovatel se tak v důsledku pravidla § 254 odst. 3 zákona nedostal do žádné procesní pasti, kvůli které by snad nemohl uplatňovat řádně a včas svoje práva.

V přezkoumávaném případě proti sobě stojí na jedné straně principy dobré správy a možnosti přístupu ke správnímu orgánu a na druhé straně zásada účelnosti a efektivnosti správního řízení. V šetřeném případě je na účastníku řízení, aby mimo jiné doručil návrh k Úřadu a zadavateli včas, a to s tím důsledkem, že pokud tuto zákonnou podmínku nenaplní, dojde k zastavení správního řízení. Za situace, kdy byla taková povinnost stanovena zákonem a navrhovatel tuto povinnost nesplnil, nelze jeho povinnost přenášet na Úřad, neboť by tím došlo k porušení zásady spočívající v efektivitě a účelnosti správního řízení, tedy účelu, jež je předmětnou zákonnou úpravou sledován a který se projevuje v procesních povinnostech jednotlivých stran sporu, jak bude vysvětleno dále. S ohledem na skutečnost, že v předmětné věci nebyl návrh doručen právě navrhovatelem zadavateli ve lhůtě dle § 254 odst. 3 zákona, ale Úřadem v rámci oznámení o zahájení správního řízení, postupoval Úřad správně, když správní řízení podle § 257 písm. e) zákona zastavil. Pokud by Úřad v předmětném správním řízení pokračoval i přesto, že stejnopis návrhu navrhovatele nebyl navrhovatelem zadavateli doručen v souladu s § 254 odst. 3 zákona, postupoval by tak v rozporu se zákonem, a tedy i zásadou legality. Výslovná zákonná úprava Úřad vázala ke zcela konkrétnímu postupu, jejž Úřad naplnil. Úřad je při své činnosti povinen postupovat v souladu

Účelem povinnosti navrhovatele doručit návrh na přezkoumání úkonů zadavatele tomuto zadavateli je informování zadavatele o tom, že byl návrh podán. Na povinnost navrhovatele doručit stejnopis návrhu zadavateli totiž navazuje zadavatelova povinnost dle § 254 odst. 5 zákona zaslat Úřadu dokumentaci o zadávacím řízení, případně pokud nepostupuje v zadávacím řízení, pak sdělit Úřadu ve stejné lhůtě důvody, proč tak nečiní. Neučiní-li to zadavatel, jedná se o přestupek (srov. § 268 odst. 1 písm. e) zákona). Na tuto povinnost bývá zadavatel Úřadem upozorněn v oznámení o zahájení správního řízení, avšak takové upozornění nemá na podobu povinnosti (například na počátek lhůty pro zaslání vyjádření a dokumentace o zadávacím řízení) vliv. Současně má zadavatel dle § 254 odst. 6 zákona povinnost ve stejné lhůtě doručit Úřadu své vyjádření k návrhu a v případě, kdy hodlá prokazovat existenci důvodů hodných zvláštního zřetele, pro které by neměl být případně uložen zákaz plnění, pak uvést i tyto důvody. Zákon současně stanoví, že takové důvody po uplynutí lhůty uvedené v § 254 odst. 5 zákona nelze měnit ani rozšiřovat.

Zejména při posuzování případů na uložení zákazu plnění smlouvy je rychlost správního řízení důležitá, neboť v těchto případech nelze uložit předběžné opatření (viz § 254 odst. 7 zákona) a hrozí tak splnění předmětu zakázky a zmaření správního řízení na straně jedné, na straně druhé Úřad má autoritativně zasahovat do již probíhajících soukromoprávních závazků.

Pokud tedy zákon stanovuje povinnost doručení návrhu na zahájení řízení přímo navrhovateli, a to jak k rukám Úřadu, tak k rukám zadavatele, činí tak z logických důvodů, jež mají ochránit zájmy obou stran. Na takové doručení pak navazují povinnosti, které mohou mít zásadní dopad do dalšího osudu jak správního řízení, tak plnění veřejné zakázky, pokud jde o nemožnost doplňovat a rozšiřovat důvody pro neuložení zákazu plnění, přičemž všechny tyto povinnosti jsou navázány na lhůtu, která prokazatelně běží od doručení návrhu dle § 254 odst. 5 zákona navrhovatelem. Správní řízení je zahájeno doručením návrhu Úřadu (§ 44 správního řádu), který pak postupuje co nejrychleji, přesto však např. oznámení o zahájení správního řízení, ze kterého se může zadavatel dozvědět o probíhajícím řízení, nemusí být doručeno okamžitě.

Dále nutno konstatovat, že námitka navrhovatele, že Úřad žádným způsobem nereagoval na argumentaci a námitky navrhovatele předložené Úřadu před zastavením řízení, a tudíž je napadené usnesení nepřezkoumatelné, je lichá. K argumentaci navrhovatele uvedené ve vyjádření ze dne 10. 10. 2022 se Úřad vyjádřil v bodech 14 a 15 odůvodnění napadeného rozhodnutí. Byť je odůvodnění Úřadu v této otázce poměrně stručné, podstata věci z něj plyne jasně: „Nelze tedy akceptovat argumentaci navrhovatele, že je lhostejno, kým byl zadavateli stejnopis návrhu ve lhůtách podle § 254 odst. 3 zákona doručen, když zákon výslovně stanoví,

Navrhovatel předestírá poměrně sofistikovanou argumentaci, proč by měla být v řešeném případě otázka faktického doručovatele stejnopisu návrhu zadavateli irelevantní. Její základ tkví v tom, že tato otázka je irelevantní u jakéhokoliv podání v režimu správního řádu – tam je pro zachování příslušné lhůty rozhodné pouze to, že podání příslušnému orgánu ve lhůtě došlo, nikoliv kdo jej podal (§ 44 odst. 1 správního řádu). Navrhovatel však přehlíží, že ustanovení § 254 odst. 3 zákona tuto otázku výslovně upravuje, a nevykládá předmětné ustanovení v souladu s jeho účelem.

Navrhovatel dále v rámci rozkladových námitek odkazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 1 Afs 2/2013-46 ze dne 24. 4. 2013. Tímto rozsudkem se navrhovatel snaží podepřít závěr, že pro doručovaní Úřadu mají platit stejná pravidla jako pro doručování zadavateli.

Stejně tak navrhovatelem citovaný rozsudek č. j. 5 As 39/2004-66 ze dne 27. 6. 2006 není v předmětné věci přiléhavý. Uvedený rozsudek vycházel z právní úpravy zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), která v ustanoveních § 18 odst. 2 a § 19 odst. 4 obsahovala úpravu obdobnou dnešnímu § 44 odst. 1 správního řádu. Rovněž z této úpravy nevyplývalo, že by bylo třeba, aby podání doručil konkrétní subjekt. Ze současného zákona to ovšem plyne.

Ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu tak byla přezkoumána zákonnost napadeného usnesení v celém jeho rozsahu a jeho věcná správnost, současně byla přezkoumána i zákonnost postupu

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že Úřad postupoval v souladu se zákonem a správním řádem, lze dospět k závěru, že nenastaly podmínky pro zrušení nebo změnu napadeného usnesení. Proto bylo rozhodnuto tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto rozhodnutí o rozkladu.

Statutární město Pardubice, Pernštýnské náměstí 1, 530 02 Pardubice

Mgr. František Málek, advokát, 17. listopadu 258, 530 02 Pardubice

HaskoningDHV Czech Republic, spol. s r.o. „v likvidaci“, Sokolovská 100/94, 186 00 Praha 8

Mgr. Tomáš Kruták, advokát, Revoluční 724/7, 110 00 Praha 1