ÚOHS R0181/2020/VZ – Smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřej

Obviněný – Liberecký kraj, IČO 70891508, se sídlem U Jezu 642/2a, 460 01 Liberec, ve správním řízení zastoupený na základě plné moci ze dne 5. 5. 2020 společností HAVEL & PARTNERS s.r.o., advokátní kancelář, IČO 26454807, se sídlem Na Florenci 2116/15, Nové

Dle ustanovení 1.1. smlouvy o veřejných službách je smlouva uzavřena dle zákona č. 194/2010

V ustanovení 1.3. smlouvy o veřejných službách je uvedeno následující: „Objednatel se nachází v mimořádné situaci ve smyslu § 22 odst. 1 Zákona o veřejných službách s ohledem na skutečnost, že Objednatel od 15. 12. 2019 již nemá zajištěno poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících na části území Libereckého kraje - v oblasti Západ2. Na základě dosavadní smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících ve veřejné linkové dopravě na dočasné zabezpečení stanoveného rozsahu dopravní obslužnosti Libereckého kraje pro oblast Západ č. OLP/1696/2017, uzavřené dne 31. 5. 2017, ve znění pozdějších dodatků, byla dopravní obslužnost Oblasti Západ zajištěna pouze do 14. 12. 2019. Stávající dopravce tak ukončí poskytování přepravních služeb v oblasti Západ ke dni 14. 12. 2019. Objednatel se pak již nachází v situaci, kdy není schopen s ohledem na časovou tíseň a jeho povinnost zajistit

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „Úřad“) příslušný podle § 25 zákona o veřejných službách k výkonu dohledu nad dodržováním postupu státu, krajů a obcí při uzavírání smluv při zajišťování dopravní obslužnosti, obdržel dne 20. 12. 2019 podnět k prošetření postupu obviněného.

Vzhledem k tomu, že Úřad považoval ze shromážděných podkladů za prokázané, že se obviněný dopustil přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných službách, vydal dne 27. 4. 2020 příkaz č. j. ÚOHS-12434/2020/522/JMr (dále jen „příkaz“), který byl obviněnému doručen téhož dne. Tímto dnem bylo podle § 26 odst. 1 zákona ve spojení s § 46 odst. 1 a § 150 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“) a ve spojení s § 90 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“) zahájeno řízení o přestupku z moci úřední.

Proti uvedenému příkazu podal obviněný dne 5. 5. 2020 odpor z téhož dne (dále jen „odpor“).

Dne 24. 8. 2020 vydal Úřad rozhodnutí sp. zn. ÚOHS-S0081/2020/VZ, č. j. ÚOHS26220/2020/522/JMr/JKr (dále jen „napadené rozhodnutí“), jehož výrokem I. rozhodl, že se obviněný dopustil přestupku podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona tím, že nedodržel postup stanovený v § 18 písm. b) zákona v návaznosti na § 22 odst. 1 písm. a) zákona, když dne

Výrokem II. napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému za spáchání přestupku pokutu ve výši 7 000 000 Kč.

Výrokem III. napadeného rozhodnutí Úřad uložil obviněnému uhradit náklady řízení ve výši

V odůvodnění napadeného rozhodnutí Úřad nejprve provedl výklad pojmu „mimořádná situace“ ve smyslu § 22 zákona o veřejných službách. Úřad pak učinil závěr, že se v šetřeném případě nejedná o mimořádnou situaci, která by umožňovala obviněným zvolený postup přímého zadání, neboť v době zahájení plnění podle smlouvy o veřejných službách

Dne 8. 9. 2020 byl Úřadu proti napadenému rozhodnutí doručen rozklad obviněného z téhož dne. Ze správního spisu vyplývá, že napadené rozhodnutí bylo obviněnému doručeno dne 24. 8. 2020. Rozklad byl tedy podán v zákonné lhůtě.

Obviněný navrhl, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení o přestupku zastavil.

Předseda Úřadu rozhodnutím sp. zn. ÚOHS-R0181/2020/VZ, ÚOHS-32860/2020/322/DJa ze dne 9. 11. 2020 (dále jen „původní rozhodnutí o rozkladu“) napadené rozhodnutí Úřadu potvrdil a podaný rozklad zamítl. Proti původnímu rozhodnutí o rozkladu podal objednatel žalobu ke Krajskému soudu v Brně (dále jen „krajský soud“), jenž původní rozhodnutí o rozkladu rozsudkem č. j. 31 Af 80/2020-83 ze dne 16. 2. 2022 zrušil a věc vrátil Úřadu k dalšímu řízení (dále jen „rozsudek“). Rozsudek byl Úřadu doručen 9. 3. 2022.

Krajský soud nesouhlasil s výkladem Úřadu pojmu „mimořádná situace“ ve smyslu § 22 zákona o veřejných službách. Dle Úřadu totiž nelze za přerušení poskytování veřejných služeb považovat tu situaci, že služby přestanou být poskytovány z důvodu zániku závazku, na základě nějž jsou poskytovány, právě z důvodu plynutí času, protože je závazek sjednán na dobu určitou. Taková situace není dle Úřadu mimořádná. Podle názoru krajského soudu nicméně tento závěr Úřadu nemá oporu v zákoně. Zákonodárce rozlišuje mezi pojmy poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících a smlouva o veřejných službách v přepravě cestujících.

Dále krajský soud poznamenal, že rozhodovací praxe Úřadu není ohledně podmínky existence platné smlouvy mezi objednatelem a dopravcem jednotná. V rozhodnutí č. j. ÚOHS4

I přes nesprávný výklad Úřadu krajský soud shledal porušení zákona objednatelem. Krajský soud totiž souhlasí se závěry Úřadu v obiter dictum, kde Úřad přirovnal uzavírání smlouvy přímým zadáním k jednacímu řízení bez uveřejnění (dále jen „JŘBU“) podle § 63 a násl. zákona č. 134/2016 Sb., o zadávání veřejných zakázek (dále jen „ZZVZ“). Krajský soud uvedl, že na danou situací lze vztáhnout konkrétně JŘBU z důvodu krajně naléhavé okolnosti podle § 63 odst. 5 ZZVZ. Krajský soud konstatoval, že pro použití institutu přímého zadání lze analogicky stanovit čtyři kumulativní předpoklady: 1) přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících nebo hrozba takového přerušení, 2) tuto situaci objednatel nemohl předvídat, 3) tuto situaci objednatel nezavinil a 4) nelze dodržet lhůtu pro nabídkové řízení.

Krajský soud dospěl k závěru, že podmínky pro splnění uzavření smlouvy přímým zadáním nebyly splněny. K uzavření smlouvy přímým zadáním může docházet pouze ve výjimečných případech, jelikož se jedná o výjimku z obecného pravidla, že objednatel musí uskutečnit transparentní nabídkové řízení, aby byla zachována hospodářská soutěž. Mimořádnými situacemi, jež opravňují k přímému uzavření smlouvy, budou zejména takové situace, které objednatel nezpůsobil, nemá nad nimi kontrolu, jsou překvapivé, nepředvídatelné apod. Půjde o situace, kdy převáží veřejný zájem na pokračování přepravy cestujících nad veřejným zájmem na férové hospodářské soutěži. Podle krajského soudu obviněný neuvedl žádné skutečnosti, které by naznačovaly, že do příprav vnitřního provozovatele zasáhla výjimečná okolnost a že nepřipravenost nebyla toliko důsledkem nedbalého postupu nebo očekávatelným důsledkem běžného sledu událostí.

Krajský soud nicméně dodal, že žalobou napadené rozhodnutí nelze aprobovat, neboť jeho nosné důvody (požadavek na existenci platného smluvního vztahu) v soudním přezkumu neobstály.

Proti uvedenému rozsudku podal dne 17. 3. 2022 Úřad kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu (dále jako „NSS“). O kasační stížnosti rozhodl NSS rozsudkem č. j. 8 As

NSS se ztotožnil se závěry krajského soudu, přičemž v odstavci 32 odůvodnění rozsudku NSS zkorigoval dílčí závěr krajského soudu ohledně posouzení toho, kdo mimořádnou situaci vytvořil. Dle NSS je mimořádná situace objektivní stav, kdy nastalo nebo bezprostředně hrozí neposkytování veřejných služeb v přepravě cestujících. Proto podle názoru NSS není namístě do samotného pojmu mimořádná situace zahrnovat podmínky vycházející z analogické aplikace ZZVZ, tj. zda tuto situaci objednatel způsobil (resp. slovy krajského soudu zavinil), či nikoli. NSS je přesvědčen, že v obou případech totiž stále platí, že pokud nejsou veřejné služby v přepravě fakticky cestujícím (veřejnosti) poskytovány nebo to bezprostředně hrozí, jedná se o mimořádnou situaci. Zda ji objednatel způsobil (či převážně způsobil), se bude

Podle názoru NSS závěr krajského soudu, že mimořádnost situace spočívá ve splnění jím formulovaných čtyř kumulativních předpokladů (v odstavci 7 rozsudku), tak není správný. NSS uvedl, že jde v podstatě pouze o odlišnou logiku toho, jak dospět ke stejnému výsledku, že pokud objednatel situaci způsobil, nemůže využít přímé zadání podle § 18 písm. b) zákona.

Při zohlednění právního názoru vyjádřeného v rozsudku krajského soudu a rozsudku NSS bylo v dalším řízení o rozkladu třeba dospět k následujícím závěrům. Napadené rozhodnutí je nezákonné v důsledku nesprávného právního posouzení dané věci Úřadem, neboť Úřad nesprávně provedl výklad § 22 odst. 1 písm. a) zákona, v důsledku čehož byly nesprávně učiněny závěry o skutkovém stavu. Úřad tak nesprávně právně věc posoudil.

V další části odůvodnění tohoto rozhodnutí jsou v podrobnostech rozvedeny důvody, pro které bylo napadené rozhodnutí ve smyslu § 152 odst. 6 písm. a) ve spojení s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu zrušeno a věc vrácena Úřadu k novému projednání.

Důvod zrušení napadeného rozhodnutí spočívá v nesprávně právně posouzeném skutkovém stavu, v důsledku čehož byl nesprávně definován přestupek ve výroku I napadeného rozhodnutí. Krajský soud považuje za problematický výklad Úřadu ust. § 22 zákona provedený

Výše uvedená úvaha Úřadu nemá dle krajského soudu a NSS oporu v zákoně. Dle NSS Je třeba poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících vykládat v kontextu § 3 odst. 1 zákona, podle kterého „kraje a obce ve své samostatné působnosti stanoví rozsah dopravní obslužnosti a zajišťují dopravní obslužnost veřejnými službami v přepravě cestujících veřejnou drážní osobní dopravou a veřejnou linkovou dopravou a jejich propojením“. Dopravní obslužnost je definována v § 2 zákona jako „zabezpečení dopravy po všechny dny v týdnu především do škol a školských zařízení, k orgánům veřejné moci, do zaměstnání, do zdravotnických zařízení poskytujících základní zdravotní péči a k uspokojení kulturních, rekreačních a společenských potřeb, včetně dopravy zpět, přispívající k trvale udržitelnému rozvoji územního obvodu“.

Dále NSS vycházel při závěru o faktickém neposkytování služeb v době přerušení z čl. 2 písm. a) nařízení č. 1370/2007, kde je veřejná přeprava cestujících definována jako „služby v přepravě cestujících obecného hospodářského zájmu, které jsou veřejnosti nabízeny nediskriminačním způsobem a nepřetržitě“. Z tohoto ustanovení dle NSS plyne, že služby v přepravě cestujících se poskytují veřejnosti, a to nepřetržitě. NSS proto ve shodě s krajským soudem konstatuje, že za přerušení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících je třeba považovat stav, kdy nedochází k přepravě cestujících (veřejnosti), tj. kdy tyto služby nejsou fakticky poskytovány.

Ze žádného z výše citovaných ustanovení zákona a nařízení č. 1370/2007 naopak nevyplývá, že by se o přerušení poskytování těchto služeb mohlo jednat jen za podmínky, že existuje závazkový vztah mezi objednatelem a dopravcem. Právní úprava ostatně výslovně připouští i možnost, aby kraj nebo obec zajišťovaly dopravní obslužnost přímo vlastními prostředky a zaměstnanci (srov. § 8 odst. 1 zákona a čl. 5 odst. 2 nařízení č. 1370/2007). V takovém případě by žádná smlouva mezi objednatelem a dopravcem nemohla existovat. Přesto však ani za těchto okolností nelze vyloučit vznik mimořádné situace, kdy z nějakého důvodu nebudou veřejné služby v přepravě cestujících fakticky poskytovány.

NSS zdůrazňuje, že smyslem § 18 písm. b) a § 22 odst. 1 písm. a) zákona je primárně zajištění nepřerušované dopravní obslužnosti, resp. nepřetržitého poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících. Totéž plyne i z čl. 2 písm. a) a čl. 5 odst. 5 nařízení č. 1370/2007.

NSS ve shodě s krajským soudem považuje závěr Úřadu, že obviněný po ukončení smlouvy z roku 2017 neměl přepravní službu smluvně zajištěnu, a proto že nemohlo dojít ani k přerušení poskytování této služby, za nesprávný.

V čem se naopak NSS s Úřadem shoduje, je přirovnání institutu přímého zadání k JŘBU podle

Podle názoru NSS tak je třeba obdobně vykládat i § 18 písm. b) a § 22 odst. 1 písm. a) zákona: „Institut přímého zadání lze využít jen tehdy, pokud jsou důvody pro jeho použití objektivní a nezávislé na vůli objednatele. Vzhledem k tomu, že se jedná o výjimku z pravidla uzavírání smluv na základě nabídkového řízení, které má zajistit férovou hospodářskou soutěž, nemůže se objednatel dovolávat mimořádné situace v případě, že tento stav vytvořil (způsobil) nebo se na jeho vzniku významně podílel. Takovéto obcházení nabídkového řízení nelze akceptovat.

Jelikož obviněný předem věděl, kdy závazky ze smlouvy zaniknou, a přesto neučinil dostatečné kroky k tomu, aby byla plynulá návaznost přepravních služeb zajištěna zákonnými prostředky založenými na soutěžních principech, je za současného skutkového stavu zjištěného ve správním řízení zřejmé, s ohledem na výše citované závěry NSS, že si vznik mimořádné situace způsobil. Podle názoru NSS by obviněný mohl být postižen za přestupek podle § 33 odst. 1 písm. f) zákona, avšak s jiným právním posouzením, než jaké provedl Úřad. Úřad jednání obviněného hodnotil jinou optikou, veden svým nesprávným výkladem pojmu mimořádná situace, což se projevilo i ve výroku jeho rozhodnutí. Úřad totiž shledal přestupek, v tom, že k mimořádné situaci (k přerušení či ohrožení poskytování veřejných služeb v přepravě cestujících) ve smyslu § 22 odst. 1 písm. a) zákona nedošlo, neboť „ke dni

Jak správní soudy naznačily, Úřad bude nově posuzovat přestupek při vědomí obdobné povahy institutu JŘBU a přímého zadávání smlouvy o veřejných službách v přepravě cestujících z důvodu mimořádné situace. Úřad tedy bude nově zkoumat, stejně jako u JŘBU, i v případě přímého uzavírání smluv o veřejných službách v přepravě cestujících na základě výjimky stanovené v § 18 písm. b) zákona ve spojení s jeho § 22 odst. 1 písm. a) tohoto předpisu formální podmínku, resp. ověří skutečnost, zda došlo či hrozilo, že dojde k faktickému přerušení poskytování přepravních služeb, která představuje naplnění zákonem výslovně stanoveného důvodu pro použití přímého zadání služby. A následně pak Úřad přezkoumá materiální podmínku, tedy se bude zabývat otázkou, zda se objednatel do situace, v níž musel přistoupit k přímému zadání z důvodu nastalého či hrozícího výpadku poskytovaných služeb, nedostal vlastním přičiněním.

S ohledem na odůvodnění rozsudku NSS je zřejmé, že nosné důvody, které se promítají do výroku napadeného rozhodnutí, nemohou obstát. Úřad v napadeném rozhodnutí nesprávně vyložil § 22 zákona, proto je nutno opět přezkoumat přestupek z pohledu úvah NSS a krajského soudu. Tedy Úřad nově posoudí formální a materiální podmínky přestupku.

V řízení o rozkladu nelze rozhodnout v dané věci, neboť by byla obviněnému odňata možnost bránit se proti takovému rozhodnutí opravným prostředkem (viz § 91 odst. 1 správního řádu), což je v rozporu se zásadou správního řízení dle § 4 odst. 4 správního řádu. Bude totiž třeba nově kvalifikovat jednání objednatele, tuto skutečnost mu oznámit a dát mu prostor pro jeho vyjádření. Je proto nutné přistoupit ke zrušení napadeného rozhodnutí a vrácení věci v tomto rozsahu Úřadu k novému projednání.

Po zvážení všech aspektů dané věci a po zjištění, že nastaly důvody pro zrušení napadeného rozhodnutí, bylo rozhodnuto tak, jak je ve výroku tohoto rozhodnutí uvedeno. Při novém projednání věci je Úřad v souladu s § 90 odst. 1 písm. b) správního řádu vázán právním názorem odvolacího správního orgánu a právním názorem uvedeným v rozsudku a rozsudku