ÚOHS R0228/2019/HS – Neposkytnutí součinnosti při místním šetření

Úřad pro ochranu hospodářské soutěže (dále též „Úřad“) rozhodnutím č. j. ÚOHSV0159/2019/KD-33707/2019/852/PKš ze dne 6. 12. 2019 (dále též „napadené rozhodnutí“) shledal, že se účastník řízení, společnost EGEM s.r.o., IČO 63886464, se sídlem Novohradská

Proti napadenému rozhodnutí podal účastník řízení v zákonné lhůtě rozklad, o němž předseda

První druhostupňové rozhodnutí bylo následně účastníkem řízení napadeno žalobou před správními soudy. Krajský soud v Brně (dále též „krajský soud“) o žalobě rozhodl rozsudkem ze dne 26. 9. 2023, č. j. 29 A 31/2021-208 (dále též „rozsudek KS“), v němž konstatoval, že se napadené rozhodnutí ruší a věc se vrací Úřadu k dalšímu řízení.

Proti rozsudku KS následně podal Úřad kasační stížnost, o níž rozhodl Nejvyšší správní soud (dále též „NSS“) svým rozsudkem ze dne 27. 8. 2025, č. j. 6 A 311/2023-39 (dále též „rozsudek

Z výše uvedeného soudního přezkumu tedy vyplývá, že první druhostupňové rozhodnutí bylo soudy zrušeno a nyní je opět rozhodováno o rozkladu účastníka řízení proti napadenému rozhodnutí.

Krajský soud v rozsudku KS předně konstatoval, že z protokolu o průběhu šetření na místě ze dne 4. 9. 2019, č. j. ÚOHS-P0248/2019/KD-22242/2019/852/RSk (dále též „protokol o MŠ“) neplyne, že přítomnost pana […jméno…] byla nezbytnou součinností účastníka řízení, když

Nezbytnou součinností podle krajského soudu nebylo ani dodání (zpřístupnění) elektronických zařízení pana […jméno…], když to podle krajského soudu nevyplývá ani z protokolu o MŠ, ani z napadeného rozhodnutí.4

Rozsudek NSS potvrdil závěry krajského soudu. Ve vztahu k nezajištění přítomnosti pana

NSS dospěl, stejně jako krajský soud, rovněž k závěru, že účastník řízení neporušil povinnost poskytnout nezbytnou součinnost ani tím, že v průběhu místního šetření nepředložil elektronická zařízení pana […jméno…], která se v době konání místního šetření nenacházela v obchodních prostorách účastníka řízení. Nedostatečnost postupu Úřadu podle NSS spočívala zejména v tom, že z protokolu o MŠ dostatečně jasně a srozumitelně nevyplývá, zda

Předseda Úřadu je proto v rámci opětovného rozhodování o rozkladu účastníka řízení vázán právním názorem NSS a krajského soudu, že účastník řízení neporušil povinnost poskytnout

S ohledem na výše uvedené jsem opětovně projednal rozklad, ve kterém účastník řízení vznáší následující námitky. Předně, pověření Úřadu k provedení místního šetření v obchodních prostorách účastníka řízení ze dne 3. 9. 2019, č. j. ÚOHS-19351/2019/852/RSk (dále též „pověření“) podle účastníka řízení nezahrnovalo oprávnění Úřadu provést místní šetření v jiných než obchodních prostorách. Úřad se podle účastníka řízení pokusil obejít vady pověření tím, že požadoval, aby se do obchodních prostor účastníka řízení dostavil jednatel účastníka řízení a předal Úřadu svá elektronická zařízení, místo aby provedl místní šetření v bytě jednatele.

Dále účastník řízení uvádí, že názor Úřadu, že oprávnění provést šetření na místě v obchodních prostorách soutěžitele v sobě zahrnuje oprávnění omezit osobní svobodu fyzických osob tím, že jim bude Úřadem nařizováno pod několikamilionovou pokutou dostavit se do obchodních prostor šetřeného soutěžitele a do těchto prostor dopravovat obchodní záznamy, aby je mohl

Účastník řízení rovněž namítá, že ustanovení o součinnosti obsažené v § 21f ZOHS musí být vykládáno s ohledem na systematiku ZOHS jako součinnost při šetření na místě v obchodních prostorách, nikoli jako součinnost při provádění místního šetření mimo tyto prostory.

Účastník řízení dále zdůrazňuje, že během místního šetření poskytoval Úřadu plnou součinnost. Panu […jméno…] podle účastníka řízení nebyl dán pokyn, aby se dostavil do šetřených prostor, Úřad se pouze dotazoval, kdy pan […jméno…] přijede, a rozhodl se vyčkávat jeho příjezdu. Úřadu taktéž nebyl dán žádný příslib o příjezdu pana […jméno…], Úřad byl pouze informován o jeho předpokládaném plánu. Z protokolu o MŠ dále není jasné, z jakého titulu mohl pan […jméno…] jménem pana […jméno…] dávat jakékoli přísliby. Účastník řízení tak konstatuje, že není postaveno najisto, zda se pan […jméno…] „rozmyslel“, jak tvrdí Úřad, a Úřad neprokázal obsah komunikace s panem […jméno…], pokud taková komunikace Úřadu probíhala. Účastník řízení naopak doložil čestná prohlášení ([…jméno…] a […jméno…]), kteří prohlásili, že dne 4. 9. 2019 měli jednání s panem […jméno…] v Bratislavě od 14:10 hod.

Účastník řízení dále namítá, že zcela chybí materiální stránka přestupku, když podle jeho názoru vydal Úřad napadené rozhodnutí bez jakéhokoli posouzení či zvážení společenské nebezpečnosti postihovaného jednání. Míra společenské nebezpečnosti dle názoru účastníka řízení přitom hrubě nekoresponduje s uloženou sankcí. Případné následky neposkytnutí součinnosti tak dle jeho názoru nebyly vůbec žádné.

Konečně účastník řízení v závěru rozkladu vznáší námitky i do uložené pokuty. Úřad podle účastníka řízení nijak nezdůvodnil absolutní výši uložené pokuty, přičemž její výše je neobvyklá i s ohledem na rozhodovací praxi Úřadu.

Účastník řízení s ohledem na shora uvedené námitky navrhuje, aby předseda Úřadu napadené rozhodnutí zrušil a správní řízení vedené pod sp. zn. ÚOHS-V0159/2019/KD zastavil.

Správní orgán prvního stupně neshledal důvody pro postup podle ustanovení § 87 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále též „správní řád“), a proto v souladu s ustanovením § 88 odst. 1 téhož zákona předal spis spolu se svým stanoviskem orgánu rozhodujícímu o rozkladu.

Podle § 98 odst. 1 zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich, ve znění pozdějších předpisů (dále též „přestupkový zákon“) jsem přezkoumal v celém rozsahu soulad napadeného rozhodnutí a řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo, s právními předpisy, jakož i správnost napadeného rozhodnutí, přičemž jsem dospěl k závěrům uvedeným v dalších částech odůvodnění tohoto rozhodnutí.

K protiprávnímu jednání mělo podle výroku I. napadeného rozhodnutí dojít dne 4. 9. 2019.

Jelikož první druhostupňové rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem KS a věc byla vrácena k novému projednání, je nezbytné vyhodnotit také příznivost novelizací ZOHS, které v mezidobí proběhly. Jedná se o zákony č. 261/2021 Sb., č. 417/2021 Sb., č. 226/2023 Sb., č. 265/2024 Sb. a č. 69/2025 Sb. Zákon č. 261/2021 Sb. neobsahuje hmotněprávní ustanovení.

Aplikace procesních norem závisí na okamžiku zahájení správního řízení s tím, že mají být aplikovány i pozdější právní předpisy, pokud to jejich přechodná ustanovení nevylučují. První druhostupňové rozhodnutí bylo pravomocně zrušeno rozsudkem KS, tj. dne 18. 10. 2023.

Jak již bylo řečeno, s ohledem na vrácení věci soudem a nově zahájené řízení se tak věc opětovně projednává podle procesních předpisů platných a účinných k datu 18. 10. 2023.

S ohledem na to, že se jedná o řízení o rozkladu po vrácení věci ze strany správních soudů, jsou skutkové okolnosti případu již popsány v napadeném rozhodnutí.11 Na tomto místě proto shrnu pouze nejdůležitější skutečnosti, které vyplývají z protokolu o MŠ a jsou klíčové pro posouzení rozkladu účastníka řízení ve světle závazného právního názoru krajského soudu a NSS.

Dne 4. 9. 2019 provedl Úřad u účastníka řízení v jeho obchodních prostorách místní šetření.

Inspektorům Úřadu bylo dále sděleno, že společnost má server v budově, na místě jsou její vlastní IT specialisté, kteří byli následně přivoláni. Po jejich příchodu je inspektoři požádali o zablokování účtů pracovníků účastníka řízení pana […jméno…] a pana […jméno…], dále o vygenerování nových přístupových hesel a o export mailboxů nepřítomných pracovníků účastníka řízení.

Inspektoři se dále dotázali, jaká je vnitřní organizace práce u šetřeného soutěžitele, zejména které osoby působící v rámci účastníka řízení jsou přítomny. Jednatel společnosti uvedl, že pánové […jméno…] a […jméno…] jsou mimo společnost a nebudou se dnešního dne moci dostavit. Dále jednatel […jméno…] po telefonickém kontaktu s panem […jméno…] v 9:44 hod. uvedl, že pan […jméno…] se dostaví za cca dvě hodiny. Rovněž sdělil, že v budově mají kanceláře pánové […jméno…], […jméno…] a […jméno…], pan […jméno…] však nikoli, neboť je zároveň jednatelem celé řady subjektů, které patří do skupiny EP Industries.

Inspektoři dále poučili přítomného jednatele i právního zástupce účastníka řízení o tom, že blokovat a exportovat budou pro nepřítomnost osob pouze mailboxy pana […jméno…] a

V 10:10 hod. se tak inspektoři dohodli s jednatelem […jméno…] a právním zástupcem účastníka řízení, že nebudou požadovat blokaci a export mailboxů pana […jméno…], ale vyčkají na jeho příjezd toho dne a budou prověřovat jeho elektronickou komunikaci na jeho zařízeních až posléze.

V 11:40 hod. bylo inspektorům sděleno, že se pan […jméno…] toho dne do šetřených prostor nedostaví. Proto inspektoři požádali jednatele […jméno…] a právního zástupce účastníka řízení, aby jim bylo umožněno prověřit e-mailový účet pana […jméno…]. Z dosavadního průběhu šetření toho dne bylo totiž jasně patrné, že za účastníka řízení je tento jednatel velmi aktivní v rámci e-mailové komunikace. Prostřednictvím IT pracovníka účastníka řízení bylo zjištěno, že pan […jméno…] nemá na serveru účastníka řízení e-mailový účet, jeho pošta je forwardována na účet na doméně […název domény…]. Úřad proto požádal účastníka řízení o blokování mailboxů (ve smyslu všech uživatelských dat) pana […jméno…] a umožnění jejich prověření (vyresetovat hesla k těmto adresám mailboxů a následně exportovat mailboxy a umožnit jejich prověření). Prověřit je inspektoři hodlali v šetřených prostorách.

V 13:45 hod. bylo inspektorům právním zástupcem sděleno, že pan […jméno…] dal pokyn k zablokování a vyexportování svého mailboxu, s tím, že data budou toho dne dopravena na adresu šetřených prostor.

V 17:50 hod. bylo za účastníka řízení sděleno, že export dat z mailboxů náležejících k adresám

Během místního šetření Úřad prohlédl záznamy uložené v elektronických zařízeních vybraných zaměstnanců účastníka řízení a převzal fotokopie některých dokumentů. Zároveň účastník řízení do protokolu uvedl, že požadavku na předložení mailboxu pana […jméno…] se rozhodl vyhovět dobrovolně nad rámec svých zákonných povinností i s ohledem na nedorozumění vzniklé ohledně informace o možnosti příjezdu pana […jméno…] do šetřených prostor. Během související telefonické komunikace byl dle účastníka řízení pan […jméno…] na cestě a nebylo v jeho možnostech v původně avizovaný čas do šetřených prostor dorazit. Po ujištění od právního zástupce o jeho přítomnosti v místě šetření tak v cestě pokračoval. Účastník řízení dále uvedl do protokolu, že vzhledem k nepřístupnosti obsahu mailboxu pana […jméno…] z místa šetření požadavek Úřadu na jeho zpřístupnění překročil rámec oprávnění dle § 21f ZOHS.

Zapečetění datových nosičů obsahujících vyexportovaný mailbox pana […jméno…] byl dle výše uvedené dohody zapečetěn dne 5. 9. 2019. Dne 17. 9. 2019 pak proběhlo došetření

Úvodem je třeba říct, že při přezkumu napadeného rozhodnutí jsem vázán závazným právním názorem správních soudů v dané věci. Na základě výše uvedených závěrů plynoucích z rozsudku KS a rozsudku NSS mám za to, že závěr prvostupňového orgánu o spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS nemůže obstát.

Klíčovou právní otázkou v uvedeném případě je, zda nezajištění přítomnosti pana […jméno…] (jednatele účastníka řízení) a jeho elektronických zařízení (tak, jak je definováno ve výroku

Výkladem ustanovení § 21f ZOHS a tím, co se rozumí pod pojmem „nezbytná součinnost“, se zabýval NSS v rozsudku NSS, když uvedl následující: „Ustanovení § 21f zákona o ochraně hospodářské soutěže obsahuje v odst. 2 taxativní výčet oprávnění, kterými stěžovatel při místním šetření disponuje. Pouze těmto oprávněním zrcadlově odpovídá povinnost nezbytné součinnosti šetřeného subjektu (odst. 3 citovaného ustanovení). Současně je třeba zdůraznit, že jednotlivá oprávnění stěžovatele jsou úmyslně formulována tak, aby stěžovatel mohl své požadavky přizpůsobit každému místnímu šetření a potřebě naplnění jeho účelu. Tím spíše je však nezbytné, aby inspektoři stěžovatele v průběhu místního šetření jednoznačnými a srozumitelnými pokyny vysvětlili, co po šetřeném subjektu požadují.“12

Podle NSS (zvýraznění přidáno) „nelze určit okruh požadavků, které budou v zásadě vždy představovat nezbytnou součinnost. (…) Bude záležet zejména na účelu místního šetření, konkrétních podezřeních, způsobu a metod zvolených inspektory k jejich prověření, předchozím průběhu místního šetření apod. Obsah nezbytné součinnosti tak může být v jednotlivých případech různý.“13

NSS v rozsudku NSS taktéž uvedl, jakým způsobem by se měli chovat inspektoři v průběhu místního šetření, a to zejména v tom smyslu, že by měli své požadavky na poskytnutí nezbytné součinnosti jasně a srozumitelně komunikovat.14 Podle NSS přitom obecné poučení šetřeného subjektu při zahájení místního šetření o jeho zákonné povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost a o následcích jejího případného porušení samo o sobě nestačí. NSS v této souvislosti judikoval následující (zvýraznění doplněno): „Protože (jak již bylo vysvětleno) rozsah

Za sankciovatelné neposkytnutí nezbytné součinnosti ve smyslu § 21f odst. 3 ZOHS může být podle NSS považováno (zvýraznění přidáno) „jen takové jednání šetřeného subjektu, které je v rozporu s autoritativními pokyny inspektorů, které jsou zákonné, jednoznačné a srozumitelné.“16 Pokyny inspektorů však výše uvedené požadavky dle NSS nenaplnily.

Z výše uvedeného je tedy patrné, že vstřícný přístup inspektorů v průběhu místního šetření byl v tomto případě ve výsledku kontraproduktivní.17 Do budoucna je tak třeba, aby inspektoři nespoléhali na přísliby šetřeného soutěžitele a elektronickou komunikaci co nejdříve zablokovali. Taktéž musí inspektoři (s ohledem na rozsudek NSS) šetřeného soutěžitele v průběhu místního šetření vždy náležitě poučit a vysvětlit mu, dostatečně jasně a srozumitelně, co se po něm požaduje. Rovněž, pokud bude od šetřeného soutěžitele vyžadován inspektory jakýkoli úkon (např. dostavení se do obchodních prostor za účelem prošetření elektronických zařízení), je třeba jej znovu výslovně poučit, že je tento úkon nezbytný a jaká sankce dle ZOHS za neposkytnutí součinnosti hrozí, pokud tento úkon nebude proveden.

V souvislosti s tím, jakým způsobem byl účastník řízení v průběhu místního šetření informován a poučen o poskytnutí nezbytné součinnosti ve smyslu § 21f ZOHS, je třeba zopakovat výtky

Ve vztahu k otázce přítomnosti pana […jméno…] z protokolu o MŠ nevyplývá, že by inspektoři po obdržení informace, že se pan […jméno…] nedostaví, trvali na jeho přítomnosti či na dopravení jeho elektronických zařízení. Dále z něj nevyplývá, že inspektoři poté, co se dozvěděli, že pan […jméno…] není přítomen v obchodních prostorách, reagovali požadavkem na jeho dostavení se (nikoli se tedy spokojili s příslibem, že se tak stane). Z protokolu o MŠ taktéž podle NSS nevyplývá, že inspektoři trvali na tom (nejpozději poté, co byli informováni, že se pan […jméno…] nedostaví), že fyzická přítomnost pana […jméno…], případně jeho elektronických zařízení na místním šetření je nezbytná k dosažení účelu místního šetření.

Ve vztahu k přítomnosti elektronických zařízení pana […jméno…] z protokolu o MŠ dle NSS dostatečně jasně a srozumitelně nevyplývá, zda inspektorům šlo toliko o e-mailovou komunikaci pana […jméno…] nebo také o jiný obsah jeho elektronických zařízení. Protokol o

V případě přestupku spočívajícího v neposkytnutí součinnosti je protokol o průběhu šetření na místě zásadním důkazem, na jehož základě je možno zpětně rekonstruovat, k čemu během šetření na místě došlo. Absence výše uvedených informací v protokolu o MŠ proto představuje zásadní vadu, pro kterou nelze bez důvodných pochybností konstatovat, že si účastník řízení byl vědom, že jeho jednání bylo neposkytnutím nezbytné součinnosti (respektive ani že by takto byl příjezd pana […jméno…] označen ze strany inspektorů), že o tom byl řádně poučen, a přesto nezbytnou součinnost neposkytl. Bez toho nelze shledat účastníka řízení vinným ze spáchání přestupku spočívajícího v porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost při provádění šetření stanovenou v § 21f odst. 3 ZOHS. Vadu protokolace pak již nelze zhojit ani v navazujícím správním řízení.

S ohledem na výše uvedené je tak nutné do budoucna dbát na důslednou protokolaci, kdy je třeba do protokolu o průběhu místního šetření zapsat dostatečně jasně a konkrétně všechny relevantní skutečnosti týkající se nezbytné součinnosti a jejího možného porušení.

Nad rámec výše uvedeného se rovněž vyjádřím i k tomu, že skutková věta napadeného rozhodnutí podle soudů nebyla v souladu s jeho odůvodněním.

Podle skutkové věty napadeného rozhodnutí se účastník řízení dopustil přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h) ZOHS tím, že při místním šetření prováděném Úřadem podle § 21f ZOHS v jeho obchodních prostorách dne 4. 9. 2019 nejprve přislíbil, že se pan […jméno…] osobně dostaví v průběhu provádění šetření do obchodních prostor se svými elektronickými zařízeními využívanými při jeho působení v rámci této společnosti (notebook, mobilní telefon) a umožní jejich prošetření, avšak jeho přítomnost, ani zpřístupnění těchto zařízení, nezajistil, čímž ovlivnil průběh šetření a ohrozil jeho účel.

NSS v této souvislosti konstatoval: „Předseda stěžovatele v rozhodnutí o rozkladu dodal, že podstatou přestupku není to, že se […jméno…] nedostavil (i přes daný příslib) do šetřených prostor, ale to, že žalobkyně nezajistila, aby inspektoři stěžovatele mohli prověřit jeho elektronická zařízení. Předseda stěžovatele však současně nepřistoupil ke změně skutkové věty. Nejvyšší správní soud proto za projednávaný přestupek nadále považuje jednání popsané ve skutkové větě, byť společně s krajským soudem stěžovateli výše uvedený rozpor vytýká.“18

Ačkoliv bych tedy na základě výše uvedeného mohl nyní přistoupit ke změně skutkové věty, tak aby byla v plném souladu s podstatou přestupku, nic by to nezměnilo na skutečnostech absentujících v protokolu o MŠ, kdy podle soudů nebyl účastník řízení dostatečně poučen

S ohledem na výše uvedené tak nezbývá než vyhovět námitce účastníka řízení, že nebylo prokázáno, že by v průběhu místního šetření porušil svou povinnost poskytnout nezbytnou součinnost. Nelze jej proto shledat vinným ze spáchání přestupku podle § 22a odst. 1 písm. h)

S ohledem na výše uvedené a v souladu se zásadou procesní ekonomie není nyní namístě podrobně se vyjadřovat k jednotlivým námitkám, které vznesl účastník řízení ve svém rozkladu. Klíčové v této souvislosti je, že účastník řízení byl před soudy úspěšný a dle jejich závazného právního názoru se nejedná o přestupek spočívají v porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost podle § 21f ZOHS.

Na tomto místě budu pouze reagovat na námitku účastníka řízení, že si Úřad neopatřil pověření k šetření na místě v jiných než obchodních prostorách účastníka řízení, když věděl, že mailboxy pana […jméno…] se v obchodních prostorách účastníka řízení nenacházejí. K tomu je třeba uvést, že novela ZOHS provedená zákonem č. 226/2023 s účinností od 29. 7. 2023 přinesla změnu týkající ustanovení § 21f ZOHS, konkrétně pak toho, co vše má obsahovat pověření k provedení šetření na místě.19 Podle novelizovaného znění tak již v pověření k provedení místního šetření není třeba uvádět konkrétní obchodní prostory šetřeného soutěžitele, ale postačí identifikovat samotného šetřeného soutěžitele. Uvedená změna je přitom reakcí na dlouhodobou praxi a rovněž tím došlo ke sjednocení s praxí Evropské komise.20 Nicméně již před touto novelou bylo možné, aby si inspektoři Úřadu zřídili tzv. „dálkový přístup“ a prošetřovali např. mailboxy nepřítomných osob, která se nenacházely v obchodních prostorách. Toto oprávnění se tak uvedenou novelou nezměnilo.

Jelikož je řízení s účastníkem řízení zastavováno pro neprokázání spáchání vytýkaného přestupku, padl tím i navazující výrok napadeného rozhodnutí o uložení pokuty, a nyní již není v tomto ohledu co přezkoumávat.

Na základě shora uvedených důvodů a v souladu se závazným právním názorem, který pro právě posuzovanou věc vyplývá z rozsudku NSS i rozsudku KS, jsem dospěl k závěru, že se účastník řízení nedopustil přestupku porušení povinnosti poskytnout nezbytnou součinnost při místním šetření definovaném ve výroku I. napadeného rozhodnutí.

Jelikož v Protokolu o MŠ absentují dle názoru správních soudů zásadní skutečnosti týkající se daného přestupku a v této fázi již nelze získat další důkazy, které by skutkový stav více objasnily, rozhodl jsem se při respektování principu in dubio pro reo o zrušení napadeného rozhodnutí a zastavení správního řízení vedeného pod sp. zn. ÚOHS-V0159/2019/KD v souladu s § 86 odst. 1 písm. c) přestupkového zákona.