II.ÚS 2691/09 — Ústavní soud

NALUS - databáze rozhodnutí Ústavního soudu       II.ÚS 2691/09 ze dne 6. 1. 2010 U 1/56 SbNU 827 K nepřípustnosti ústavní stížnosti proti územnímu opatření o stavební uzávěře   Česká republika USNESENÍ Ústavního soudu   Usnesení Ústavního soudu - soudce zpravodaje Elišky Wagnerové - ze dne 6. ledna 2010 sp. zn. II. ÚS 2691/09 ve věci ústavní stížnosti FARMA SOLANY, s. r. o., se sídlem Solany 104, 411 15 Děčany, proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 7. 2009 č. j. 8 Ao 1/2009-142, jímž byl zamítnut stěžovatelčin návrh na zrušení územního opatření o stavební uzávěře v části katastrálního území Solany obce Děčany. Výrok Ústavní stížnost se odmítá. Odůvodnění Ústavní stížností podanou k přepravě dne 19. 10. 2009 se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví citovaného rozhodnutí, neboť má za to, že jím došlo k porušení práva vlastnit majetek garantovaného čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), legitimního očekávání stěžovatelky, kterému v souladu s konstantní judikaturou náleží stejná míra ochrany jako jiným základním právům zakotveným explicitně v ústavním pořádku, práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny a práva na soudní ochranu a spravedlivý proces garantovaného čl. 36 odst. 1 Listiny a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Opatřením obecné povahy č. 1/2009 ze dne 26. 3. 2009 Zastupitelstvo obce Děčany vydalo územní opatření o stavební uzávěře v části katastrálního území Solany obce Děčany. Stěžovatelka se svým návrhem k Nejvyššímu správnímu soudu domáhala zrušení daného opatření obecné povahy. Nejvyšší správní soud návrh stěžovatelky zamítl. Podle Nejvyššího správního soudu nemohla obstát její námitka, že se o opatření obecné povahy nejednalo, neboť byla dodržena zákonem stanovená forma i všechny podstatné náležitosti. Nejvyšší správní soud ve svém rozsudku upozornil na to, že svým rozsudkem ze dne 28. 8. 2008 č. j. 8 Ao 1/2008-103 zrušil opatření obecné povahy - územní plán obce Děčany v části týkající se zemědělských ploch umístěných východně od Solan. Věc se tudíž dostala do fáze následující po zpracování návrhu územního plánu obce, ale samotné zadání územního plánu tímto rozhodnutím nebylo formálně dotčeno. Nejvyšší správní soud se též domnívá, že nic nevylučuje, aby podrobnější návrh územního plánu obsahoval taková řešení, která v zadání nebyla výslovně uvedena. Přisvědčil názoru odpůrce, že konečné znění územního plánu, resp. jeho části, nelze předjímat. Proto podle jeho názoru nebylo možné vymezit stavební uzávěru úžeji, než tomu bylo v daném případě. To vše vedlo Nejvyšší správní soud k závěru, že nebyl shledán žádný důvod ke zrušení napadeného územního opatření o stavební uzávěře. Stěžovatelka ve své obsáhle odůvodněné ústavní stížnosti namítala, že nucené omezení jejího vlastnického práva je nepřípustné. Stavební uzávěra podle jejího názoru neodpovídá v prvé řadě definičnímu vymezení opatření obecné povahy, neboť v daném případě jde de facto o konkrétní správní akt, který má za cíl zabránit možnosti užívání jejího vlastnického práva. Stavební uzávěra nebyla, jak stěžovatelka uvádí ve své ústavní stížnosti, přijata na základě zákona, neboť dosud nebylo schváleno zadání připravované územně plánovací dokumentace. Ze Zadání územního plánu 2004 žádná změna využití Areálu zemědělských staveb nevyplývá. Omezení vlastnického práva stěžovatelky je navíc neproporcionální: protože neomezuje vlastnické právo pouze v nezbytném rozsahu, stavební uzávěra byla vydána v rozporu se stavebním zákonem. Stěžovatelka též podrobuje kritice důsledky rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, které - dovedeno ad absurdum - umožňuje omezení stavební činnosti či její zákaz na základě jakéhokoli zadání. Podle ní je nepřípustné, aby nebylo možno územní opatření o stavební uzávěře z hlediska proporcionality přezkoumávat. Stěžovatelka se též domnívá, že stavební uzávěra nebyla vydána ve veřejném zájmu. K porušení jejího vlastnického práva též došlo bez poskytnutí jakékoli náhrady. Mělo též dojít k zásahu do principu legitimního očekávání, na jehož základě by měla mít možnost realizovat projekt odchovny selat a výkrmny prasat. Zákaz stavební činnosti brání stěžovatelce ve výkonu podnikatelské činnosti, a zasahuje tak ústavně nepřijatelným způsobem do jejího práva podnikat. V napadeném rozsudku též absentuje jakákoli zmínka o provedení dokazování a Nejvyšší správní soud se nevypořádal s významnou částí argumentace stěžovatelky, čímž porušil svoji povinnost napadený rozsudek odůvodnit. Předtím, než Ústavní soud přikročí k meritornímu posouzení ústavní stížnosti, je povinen zkoumat, zda ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti. Po zvážení obsahu ústavní stížnosti dospěl Ústavní soud k závěru, že stížnost je nepřípustná. Ústavní stížnost dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky představuje procesní prostředek k ochraně ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod, který je vůči ostatním prostředkům, jež jednotlivci slouží k ochraně jeho práv, ve vztahu subsidiarity. Ústavní stížnost jako prostředek k ochraně základních práv a svobod jednotlivce je založena na předpokladu, že případný zásah do základních práv a svobod je zásahem aktuálním, popřípadě trvajícím, jehož případné odčinění již nelze dosáhnout jinými prostředky ochrany práva (princip subsidiarity ústavní stížnosti). Atribut subsidiarity ústavní stížnosti má jak dimenzi formální, tak dimenzi materiální. Na jedné straně se subsidiarita ústavní stížnosti odráží v požadavku vyčerpání všech prostředků před jednotlivými orgány veřejné moci, jež právní řád jednotlivci poskytuje, což nachází výraz v institutu nepřípustnosti ústavní stížnosti (§ 75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Na druhé straně má princip subsidiarity i dimenzi materiální, z níž plyne, že důvodem subsidiarity jsou samotné kompetence Ústavního soudu jako orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), tedy orgánu, který poskytuje ochranu základním právům jednotlivce teprve tehdy, pokud základní práva nebyla respektována ostatními orgány veřejné moci. Ze zásady subsidiarity ústavní stížnosti tak plyne princip minimalizace zásahů Ústavního soudu do činnosti ostatních orgánů veřejné moci, což znamená, že ústavní stížnost je až krajním prostředkem ochrany základních práv nastupujícím tehdy, kdy porušení základních práv nelze odstranit využitím právního prostředku, který projednají jiné orgány veřejné moci. Ústavní soud se již několikrát věnoval přípustnému omezení vlastnického práva. Vlastnické právo je stejně jako jiná základní práva zásadně omezitelné, a to v případě kolize s jiným základním právem nebo v případě nezbytného prosazení ústavně aprobovaného veřejného zájmu. Vlastnické právo Ústavní soud interpretoval jednak jako institucionální garanci, jednak jako garanci určitého právního postavení [srov. nález Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 643/06 ze dne 13. 9. 2007 (N 142/46 SbNU 373)]. Protože je svoboda vlastnit svobodou právně konstituovanou, má zákonodárce poměrně široké možnosti úpravy nabývání vlastnictví, jeho užívání a dispozic s ním. Ústavně aprobovaný zásah do vlastnictví je ale možný jen skrze imperativní zákonnou úpravu a předpokládá možnost posoudit rozhodování veřejné moci o konkrétních zásazích do vlastnického práva nezávislými a nestrannými soudy. V případě stěžovatelky mají být některé aspekty vlastnického práva omezeny na základě realizace imperativní zákonné úpravy obsažené v § 97 a násl. zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, která upravuje územní opatření o stavební uzávěře. Územní opatření je přitom možno považovat za nástroj územního plánování, "který z důvodu veřejného zájmu, jenž má časově omezenou platnost, upravuje poměry v území formou opatření obecné povahy" (srov. Hegenbart, M., Sakař, B. a kol. Stavební zákon - komentář. Praha: C. H. Beck, 2008, s. 255). Smyslem stavební uzávěry je "v nezbytném rozsahu zakázat nebo omezit stavební činnost, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace nebo jiného rozhodnutí či opatření v území, jímž se upravuje využití území" (tamtéž, s. 256). Z povahy institutu územního opatření o stavební uzávěře vyplývá, že jde o institut dočasného a přechodného charakteru, který má omezit vlastnické právo soukromé osoby jen po nezbytně nutnou dobu. V daném případě je tato doba trvání vázána na nabytí účinnosti územního plánu. O potenciálním zásahu do vlastnického práva skrze územní opatření o stavební uzávěře je proto nutno uvažovat v souvislosti s komplexním procesem přípravy územního plánu. Jak je totiž stanoveno v § 97 odst. 1 stavebního zákona, územní opatření o stavební uzávěře "omezuje nebo zakazuje v nezbytném rozsahu stavební činnost ve vymezeném území, pokud by mohla ztížit nebo znemožnit budoucí využití území podle připravované územně plánovací dokumentace, jestliže bylo schv