62024CC0829 – stanovisko GA

null STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY JULIANE KOKOTT předložené dne 12. února 2026(1) Věc C‑829/24 Evropská komise proti Maďarsku „ Nesplnění povinnosti státem – Článek 49 SFEU – Svoboda usazování – Článek 56 SFEU – Volný pohyb služeb – Článek 63 SFEU – Volný pohyb kapitálu – Směrnice 2000/31/ES o elektronickém obchodu – Článek 3 – Směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu – Články 14, 16 a 19 – Nařízení (EU) 2016/679 o ochraně osobních údajů – Články 5, 6, 9 a 10 – Listina základních práv Evropské unie – Článek 11 – Právo na svobodu projevu – Článek 12 – Právo na svobodu sdružování – Článek 7 – Právo na respektování soukromého života – Článek 8 – Právo na ochranu osobních údajů – Článek 47 – Právo na účinnou právní ochranu – Článek 48 – Právo na ochranu advokátního tajemství – Právo neobviňovat sám sebe – Maďarský zákon na ochranu národní suverenity – Zřízení Úřadu na ochranu národní suverenity – Pravomoci v oblasti vyšetřování, předávání informací, hodnocení a podávání návrhů – Zveřejňování výročních zpráv – Činnosti v oblasti zastupování zájmů – Činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace – Činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů – Ohrožení nebo porušení národní suverenity – Činnosti zaměřené na ovlivňování výsledků voleb a vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí – Článek 4 odst. 2 SEU – Respektování národní identity a bezpečnosti – Naléhavý obecný zájem“ Obsah I. Úvod II. Právní rámec A. Unijní právo 1. Primární právo 2. Sekundární právo a) Směrnice o elektronickém obchodu b) Směrnice o službách c) GDPR B. Vnitrostátní právo 1. Zákon na ochranu národní suverenity 2. Další relevantní zákony III. Postup před zahájením soudního řízení IV. Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem V. Posouzení A. K přípustnosti dodatečných žalobních důvodů B. K námitkám vycházejícím z nedostatku pravomoci Unie a Soudního dvora 1. K námitce vycházející z nedostatku pravomoci Unie týkající se pravidel na ochranu národní suverenity 2. K námitce nedostatku pravomoci vycházející z neexistence dopadu na uplatňování unijního práva 3. K údajné předčasné povaze žaloby z důvodu nedostatečného právního účinku C. K věci samé 1. Porušení volného pohybu služeb zaručeného článkem 16 směrnice o službách a) Oblast působnosti b) Požadavky zavedené napadeným zákonem c) Požadavky stanovené napadeným zákonem nejsou obecnými administrativními omezeními d) Nepřípustnost diskriminace, nezbytnost a přiměřenost 1) K existenci přímé nebo nepřímé diskriminace [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. a) směrnice o službách] 2) K nezbytnosti a existenci dostatečně přesného právního základu [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. b) směrnice o službách] 3) K přiměřenosti [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. c) směrnice o službách] i) Vhodnost k dosažení sledovaného legitimního cíle ii) Nezbytnost iii) Přiměřenost iv) Dílčí závěr 2. Porušení svobody přijímat služby zaručené článkem 19 směrnice o službách 3. Porušení svobody usazování zaručené článkem 14 směrnice o službách 4. Porušení volného pohybu služeb informační společnosti zaručeného článkem 3 směrnice o elektronickém obchodu 5. Porušení volného pohybu služeb a svobody usazování zaručených články 49 a 56 SFEU 6. Porušení volného pohybu kapitálu zaručeného článkem 63 SFEU a) K existenci omezení b) K odůvodnění 7. Porušení ustanovení Listiny a) Výtky a použitelnost ustanovení Listiny b) Zásah do svobody projevu a informací zaručené článkem 11 Listiny c) Zásah do svobody sdružování zaručené článkem 12 Listiny d) Zásah do práva na respektování soukromého a rodinného života zaručeného článkem 7 Listiny e) Odůvodnění a přiměřenost zásahů do práva na respektování soukromého a rodinného života, svobody projevu a informací a svobody sdružování f) Porušení povinnosti profesního tajemství mezi advokátem a jeho klientem ve smyslu článku 7 ve spojení s článkem 47 Listiny g) Porušení práva neobviňovat sám sebe ve smyslu článku 48 Listiny 8. Porušení GDPR a článků 7 a 8 Listiny a) Zpracování osobních údajů ve smyslu GDPR b) Zákonnost zpracování osobních údajů na základě vhodného právního základu 1) Vhodný právní základ pro zpracování 2) Nepřesná povaha napadeného zákona 3) Přiměřenost 9. Dílčí závěr VI. K nákladům řízení VII. Závěry I.      Úvod 1.        Projednávanou žalobou se Evropská komise domáhá toho, aby Soudní dvůr určil, že Maďarsko porušilo své povinnosti podle unijního práva v několika ohledech tím, že dne 12. prosince 2023 přijalo 2023. évi LXXXVIII. törvény a nemzeti szuverenitás védelméről(2) (zákon č. LXXXVIII z roku 2023 na ochranu národní suverenity) (dále jen „napadený zákon“). 2.        Tento spor se týká zásadní a velmi aktuální otázky, jak a do jaké míry se může demokratická společnost legitimně chránit před jednáním zahraničních aktérů, kteří nepřiměřeně nebo manipulativně, například šířením dezinformací, a to i prostřednictvím finanční podpory, ovlivňují vnitřní demokratické rozhodovací procesy, včetně vnitrostátních voleb(3). Právě to je podle Maďarska důvodem přijetí napadeného zákona, který stanoví souvislost mezi takovým nelegitimním zahraničním vměšováním a ohrožením národní suverenity. Maďarsko zejména tvrdí, že má z titulu své suverenity, národní identity a bezpečnosti ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU výlučnou pravomoc přijmout a uplatňovat tento právní předpis. Zároveň popírá pravomoc Unie v této oblasti, jakož i dopad uvedeného právního předpisu na uplatňování a dodržování unijního práva. 3.        Napadeným zákonem byl zřízen Úřad na ochranu suverenity (dále jen „Úřad“), který je nezávislý a má za úkol odhalovat činnosti, které by mohly narušit nebo ohrozit tuto suverenitu. Zejména má identifikovat organizace nebo osoby, jejichž činnosti mohou zejména s pomocí zahraniční podpory ovlivnit demokratické procesy a vůli voličů. Tyto činnosti tedy zahrnují výměnu sdělení a informací, jakož i svobodné vyjadřování názorů v rámci demokratického procesu na různých úrovních. K monitorování a hodnocení těchto činností má Úřad širokou diskreční a vyšetřovací pravomoc vůči dotčeným organizacím a osobám, jejichž výkon nepodléhá žádnému soudnímu přezkumu. Úřad je rovněž oprávněn předávat informace a údaje, které byly shromážděny na základě těchto pravomocí, příslušným vnitrostátním orgánům, aby mohly přijmout další opatření, která jsou případně represivní povahy. Úřad je také oprávněn zveřejňovat výsledky svých vyšetřování a výroční zprávy, v nichž hodnotí činnosti, které považuje za ohrožení nebo porušení národní suverenity. 4.        Mnohé z právních základů napadeného zákona, které byly za tímto účelem koncipovány, například právní základ, který se týká pojmu „činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“(4), jsou neurčité a mají široký rozsah působnosti. Právě tento široký rozsah působnosti vedl Komisi k prošetření slučitelnosti tohoto zákona s unijním právem a k podání projednávané žaloby. Tato žaloba směřuje především proti pravomocím Úřadu. 5.        Žaloba je v zásadě založena na třech skupinách žalobních důvodů nebo výtek. Komise zaprvé namítá porušení ustanovení sekundárního a primárního práva upravujících základní svobody, mezi něž patří volný pohyb služeb, svoboda usazování a volný pohyb kapitálu; zadruhé porušení několika ustanovení Listiny základních práv Evropské unie (dále jen „Listina“), a zatřetí porušení některých ustanovení obecného nařízení o ochraně osobních údajů (GDPR)(5) ve spojení s článkem 8 Listiny. II.    Právní rámec A.      Unijní právo 1.      Primární právo 6.        Pokud jde o primární unijní právo, spor se týká možného porušení základních svobod stanovených v článcích 49, 52, 56, 62, 63 a 65 SFEU ze strany Maďarska, jakož i základních práv zaručených článkem 7 (Respektování soukromého a rodinného života), článkem 8 (Ochrana osobních údajů), článkem 11 (Svoboda projevu a informací), článkem 12 (Svoboda shromažďování a sdružování), článkem 47 (Právo na účinnou právní ochranu a spravedlivý proces) a článkem 48 Listiny (Presumpce neviny a právo na obhajobu). Jako hlavní prostředek obhajoby uvádí Maďarsko zejména ochranu své národní identity a bezpečnosti ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU. 2.      Sekundární právo a)      Směrnice o elektronickém obchodu 7.        Článek 3 směrnice 2000/31/ES o elektronickém obchodu(6), nadepsaný „Vnitřní trh“, mimo jiné stanoví: „[...] 2.      Členské státy nemohou z důvodů spadajících do koordinované oblasti omezovat volný pohyb služeb informační společnosti z jiného členského státu. [...] 4.      Členské státy mohou pro určitou službu informační společnosti přijmout opatření odchylující se od odstavce 2, jsou-li splněny níže uvedené podmínky: [...] b)      členský stát předběžně a aniž je dotčeno soudní řízení včetně předběžného řízení a kroků uskutečněných v rámci trestního vyšetřování: –        požádá členský stát uvedený v odstavci 1 o přijetí opatření, a tento stát je nepřijme nebo jsou jeho opatření nedostatečná, –        oznámí Komisi a členskému státu uvedenému v odstavci 1 svůj záměr přijmout tato opatření. [...]“ b)      Směrnice o službách 8.        Článek 16 odst. 1 třetí pododstavec směrnice 2006/123/ES o službách na vnitřním trhu (dále jen „směrnice o službách“)(7), nadepsaný „Volný pohyb služeb“, mimo jiné stanoví: „Členské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které nedodržují tyto zásady: a)      nepřípustnost diskriminace: požadavky nesmějí být přímo nebo nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti nebo v případě právnických osob na základě členského státu, v němž jsou usazeny; b)      nezbytnost: požadavky musejí být opodstatněny důvody veřejného pořádku, veřejné bezpečnosti, ochrany veřejného zdraví nebo ochrany životního prostředí; c)      přiměřenost: požadavky musejí být vhodné pro dosažení sledovaného cíle a nesmějí překračovat rámec toho, co je pro dosažení daného cíle nezbytné.“ 9.        Článek 19 směrnice o službách, nadepsaný „Zakázaná omezení“, stanoví: „Členské státy nesmí na příjemce klást požadavky, jež omezují využívání služby poskytované poskytovatelem, který je usazen v jiném členském státě, zejména pak tyto požadavky: a)      povinnost získat povolení od jejich příslušných orgánů nebo povinnost učinit u nich prohlášení; b)      diskriminační omezení přidělované finanční pomoci na základě skutečnosti, že je poskytovatel usazen v jiném členském státě, nebo z důvodu místa, kde je služba poskytována.“ c)      GDPR 10.      Článek 5 GDPR stanoví „[z]ásady zpracování osobních údajů“. 11.      Článek 6 GDPR upravuje „[z]ákonnost zpracování“. B.      Vnitrostátní právo 1.      Zákon na ochranu národní suverenity 12.      Z preambule napadeného zákona vyplývá, že „suverenita Maďarska je stále častěji cílem protiprávních útoků“, a to mimo jiné „zjevných pokusů o vměšování“ ze strany zahraničních organizací a osob, které se snaží prosazovat vlastní zájmy na úkor zejména maďarských zájmů. Jako příklad je uveden pokus ovlivnit volební kampaň v roce 2022 prostřednictvím přímého zahraničního financování, přičemž samotný kandidát sjednocené opozice na post předsedy vlády prohlásil, že opozice „obdržela miliony amerických dolarů ze Spojených států amerických“. Na jaře roku 2022 sjednocená opozice údajně obešla zákaz, aby politické strany přijímaly podporu ze zahraničí, „tím, že použila prostředky ze zahraničí prostřednictvím svých organizací občanské společnosti vykonávajících politickou činnost a obchodních společností“. Kromě toho by mohlo dojít k narušení suverenity Maďarska i národní bezpečnosti, kdyby se politická moc dostala do rukou osob nebo organizací závislých na cizí moci, organizaci nebo osobě. Cílem napadeného zákona je tedy „zajistit demokratickou debatu a transparentnost státního a společenského rozhodovacího procesu, zveřejňovat pokusy o zahraniční vměšování a předcházet podobným pokusům o zahraniční vměšování“. Z tohoto důvodu je „nezbytné zřídit nezávislý orgán pověřený vyšetřováním těchto pokusů a trestním postihováním využívání zahraniční podpory v rámci voleb“. 13.      Ustanovení § 1 napadeného zákona stanoví: „1.      Úřad je samostatným orgánem státní správy zřízeným podle čl. R odst. 4 Magyarország Alaptörvénye [Základní zákon Maďarska] za účelem ochrany ústavní identity, který vykonává činnost podle podmínek stanovených tímto zákonem a provádí analýzy, hodnocení, návrhy a vyšetřování. 2.      Úřad je nezávislý, podléhá pouze právním předpisům, nepřijímá pokyny od jiné osoby nebo jiného orgánu a plní své úkoly nezávisle na jakémkoli jiném orgánu a bez vlivu jakékoli jiné instituce, orgánu, politické strany, společnosti, sdružení, právnické nebo fyzické osoby. Úkoly Úřadu mohou být stanoveny pouze zákonem. [...]“ 14.      Ustanovení § 2 napadeného zákona mimo jiné stanoví: „V rámci svých analytických, hodnotících a návrhových činností Úřad: a)      vypracovává a uplatňuje metodiku hodnocení rizik pro suverenitu; b)      analyzuje respektování národní suverenity vyhodnocováním informací a údajů získaných od subjektů, které jsou předmětem vyšetřování, od orgánů státu a místních samospráv a od dalších subjektů nebo osob, kterých se daná věc týká; [...] e)      připravuje výroční zprávu o národní suverenitě; [...]“ 15.      Ustanovení § 3 napadeného zákona mimo jiné stanoví: „V rámci své vyšetřovací činnosti Úřad: a)      odhaluje a vyšetřuje aa)      činnosti v oblasti zastupování zájmů, s výjimkou činností diplomatických a zahraničních zastoupení, jakož i organizací zastupujících profesní zájmy, ab)      činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a šíření dezinformací, ac)      činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů, včetně činností zaměřených na ovlivňování rozhodovacích procesů osob vykonávajících veřejné pravomoci, prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob, bez ohledu na jejich právní status, pokud mohou narušit nebo ohrozit suverenitu Maďarska; b)      identifikuje a vyšetřuje organizace, jejichž činnosti prováděné s pomocí podpory ze zahraničí mohou ovlivnit výsledek voleb; c)      identifikuje a vyšetřuje organizace, které provádějí činnosti zaměřené na ovlivňování vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí nebo které takové činnosti podporují.“ 16.      Podle § 6 napadeného zákona: „1.      Úřad vyšetřuje jednotlivé případy související s úkoly, které mu přísluší podle § 3, a na svých internetových stránkách zveřejňuje výsledky svých vyšetřování, které obsahují skutečnosti zjištěné v průběhu vyšetřování, zjištění učiněná na jejich základě a závěry, které z nich vyvozuje. 2.      Úřad vypracovává výroční zprávu o národní suverenitě v souvislosti s úkoly, jež mu ukládá § 3, která obsahuje následující informace: a)      analýzu předpisů týkajících se národní suverenity, účinnosti uplatňování těchto předpisů, problémů, které se objevují v souvislosti s jejich prosazováním a uplatňováním, jakož i legislativní a správní praxe; b)      hodnocení rizik pro suverenitu na základě metodiky hodnocení rizik pro suverenitu, které identifikuje rizika a problémy, které je třeba řešit v souvislosti s národní suverenitou, prostředky, které jsou k dispozici pro jejich řešení, nedostatky při řešení těchto rizik a problémů a řešení těchto rizik a problémů; c)      doporučení pro orgány pověřené úkoly a disponující pravomocemi; d)      hodnocení toho, jak byly předchozí zprávy a doporučení zohledněny orgány pověřenými úkoly a disponujícími pravomocemi; e)      shrnutí činností a fungování Úřadu v předchozím roce. 3.      Výroční zpráva o národní suverenitě za předchozí kalendářní rok je zveřejňována na internetových stránkách Úřadu nejpozději do 30. června každého roku. 4.      Úřad předá výroční zprávu o suverenitě současně s jejím zveřejněním pro informaci stálému výboru pro národní bezpečnost Národního shromáždění a vládě. 5.      Do tří měsíců od zveřejnění výroční zprávy o národní suverenitě vláda ve své odpovědi Úřadu sdělí, jak zamýšlí reagovat na závěry výroční zprávy o národní suverenitě. 6.      Zpráva Úřadu zveřejněná v souladu s odstavci 1 a 3 neobsahuje žádné osobní údaje, utajované informace, zákonem chráněná tajemství ani tajemství související s výkonem funkce, s výjimkou osobních údajů, které jsou ve veřejném zájmu. 7.      Proti zprávě Úřadu zveřejněné v souladu s odstavci 1 a 3 nelze podat opravný prostředek. 8.      Před zveřejněním zprávy uvedené v odstavcích 1 a 3 předá Úřad závěry svých vyšetřování organizacím, jejichž činnost na základě provedeného vyšetřování odůvodňuje zmínku o těchto organizacích ve veřejné zprávě Úřadu. Organizace, která je předmětem vyšetřování, může do patnácti dnů od oznámení závěrů předložit Úřadu své připomínky. Úřad na připomínky písemně odpoví do třiceti dnů od jejich obdržení. Úřad je povinen odůvodnit, proč připomínky nezohlední.“ 17.      V rámci kapitoly 3, nadepsané „Vyšetřovací postup Úřadu [...]“, stanoví § 7 napadeného zákona mimo jiné: „1.      V rámci vyšetřování podle § 3 může Úřad požádat organizaci, která je předmětem vyšetřování, o informace a údaje v souladu s § 8. 2.      V rámci vyšetřování, které provádí, může Úřad v souladu s § 8 požadovat informace a údaje od jakéhokoli orgánu státu nebo dotčených orgánů místní samosprávy, jakož i od jakékoli jiné organizace nebo osoby, které se daná věc týká. 3.      Organizace, která je předmětem vyšetřování, jakož i orgán státu nebo orgán místní samosprávy, organizace nebo osoba, kterým je zaslána žádost Úřadu (dále společně jen ‚osoby, které mají povinnost spolupracovat‘), jsou povinny na tuto žádost reagovat ve lhůtě stanovené Úřadem. Lhůta nesmí být kratší než patnáct dnů ode dne podání žádosti. 4.      Pokud osoba, která má povinnost spolupracovat, nesplní nebo bezdůvodně splní pozdě svou povinnost spolupracovat, Úřad to zaznamená v rámci svého vyšetřování a uvede to jako zvláštní poznámku ve výroční zprávě. [...]“ 18.      Ustanovení § 8 napadeného zákona stanoví: „1.      V rámci vyšetřovacího postupu, který vede podle této kapitoly, Úřad může v rámci důkazních úkonů v souladu se zákonem a)      seznámit se se všemi údaji, které mohou souviset s předmětem vyšetřování a jsou spravovány organizací, která je předmětem vyšetřování, a státním orgánem nebo orgány místní samosprávy, kterých se věc týká, pořizovat jejich kopie a nahlížet do všech dokumentů tohoto druhu, včetně dokumentů uložených na elektronických nosičích, a požádat o jejich kopie; b)      požádat o písemné nebo ústní vysvětlení organizaci, která je předmětem vyšetřování, kteréhokoli zaměstnance organizace, která je předmětem vyšetřování, nebo orgán státu nebo orgán místní samosprávy, kterých se věc týká; c)      požádat o písemné nebo ústní vysvětlení jakoukoli organizaci nebo osobu, které mohou být spojeny s předmětem vyšetřování, a může si rovněž vyžádat kopie všech údajů nebo dokumentů, včetně dokumentů uložených na elektronických nosičích, které mohou mít souvislost s předmětem vyšetřování. 2.      Vyšetřovací postup Úřadu podle této kapitoly nepředstavuje správní řízení a v souvislosti s činností Úřadu podle této kapitoly nelze zahájit žádné sporné správní řízení.“ 19.      Ustanovení § 9 odst. 1 napadeného zákona stanoví: „Úřad při činnostech uvedených v § 7 a 8 řádně uplatňuje § 27 odst. 1 a 3 az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. Törvény (zákon CXI z roku 2011 o komisaři pro základní práva, dále jen ‚zákon o komisaři pro základní práva‘).“ 20.      Ustanovení § 11 napadeného zákona stanoví: „Pokud Úřad zjistí skutečnosti nebo okolnosti, které by mohly vést k zahájení nebo vedení řízení o porušení předpisů, trestního řízení, správního řízení nebo jiného řízení, informuje orgán oprávněný k vedení tohoto řízení o skutečnostech a informacích, které má k dispozici.“ 21.      Ustanovení § 12 napadeného zákona stanoví: „Předseda Úřadu může vyzvat stálý výbor pro národní bezpečnost Národního shromáždění, aby posoudil zprávu uvedenou v § 6 odst. 1 a vyslechl odpovědnou osobu organizace, která je předmětem vyšetřování, v následujících případech: a)      organizace, která je předmětem vyšetřování, neposkytne informace ve lhůtě stanovené v § 7 odst. 3, nebo b)      to odůvodňuje povaha a závažnost případu.“ 22.      Prostřednictvím § 32 napadeného zákona byl do Büntető Törvénykönyvről szóló 2012 C. törvény(8) (zákon C z roku 2012 o trestním zákoníku, dále jen „trestní zákoník“) vložen § 350/A, nadepsaný „Protiprávní ovlivňování vůle voličů“, a změněn § 459 odst. 1 trestního zákoníku zavedením definice pojmu „zakázaná zahraniční podpora“. 23.      Ustanovením § 33 napadeného zákona bylo vloženo nebo změněno několik ustanovení a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény(9) (zákon XXXVI z roku 2013 o postupu voleb, dále jen „zákon o volbách“), včetně definice pojmu „zahraniční podpora“. 2.      Další relevantní zákony 24.      Spor se rovněž týká použití § 167 a büntetőeljárásról szóló 2017. évi XC. törvény(10) (zákon XC z roku 2017 o trestním řádu, dále jen „trestní řád“), který upravuje volné použití důkazů; § 27 odst. 3 az alapvető jogok biztosáról szóló 2011. évi CXI. törvény(11) (zákon CXI z roku 2011 o komisaři pro základní práva, dále jen „zákon o komisaři pro základní práva“); § 2 odst. 1 az információs önrendelkezési jogról és az információszabadságról szóló 2011. évi CXII. törvény(12) (zákon CXII z roku 2011 o právu na informační sebeurčení a svobodě informací, dále jen „zákon o informacích“), jakož i § 9 a 13 az ügyvédi tevékenységről szóló 2017. évi LXXVIII. törvény az ügyvédi(13) (zákon LXXVIII z roku 2017 o povolání advokáta, dále jen „zákon o povolání advokáta“). III. Postup před zahájením soudního řízení 25.      Dne 7. února 2024 zaslala Komise Maďarsku formální upozornění, v němž uvedla, že napadený zákon porušuje zejména hodnoty Unie (článek 2 SEU), zásadu zastupitelské demokracie (článek 10 SEU), právo volit ve volbách do Evropského parlamentu (čl. 14 odst. 3 SEU), právo volit v obecních volbách (článek 22 SFEU), základní svobody (články 49, 56 a 63 SFEU), právo na respektování soukromého a rodinného života (článek 7 Listiny), ochranu osobních údajů (článek 8 Listiny), svobodu projevu a informací (článek 11 Listiny), svobodu shromažďování a sdružování (článek 12 Listiny), právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu (článek 39 Listiny), právo volit a být volen v obecních volbách (článek 40 Listiny), právo na účinnou právní ochranu a právo na zachování advokátní mlčenlivosti (článek 7 ve spojení s článkem 47 Listiny), právo neobviňovat sám sebe (článek 48 Listiny), svobodu audiovizuálních mediálních služeb (článek 3 směrnice 2010/13/EU o audiovizuálních mediálních službách(14)), volný pohyb služeb informační společnosti (článek 3 směrnice o elektronickém obchodu), volné poskytování služeb a svobody usazování zaručené články 14, 16 a 19 směrnice o službách, jakož i několik ustanovení GDPR. 26.      Dne 11. dubna 2024 Maďarsko odpovědělo na formální upozornění a zpochybnilo opodstatněnost posouzení v něm uvedených. 27.      Dne 23. května 2024 zaslala Komise Maďarsku odůvodněné stanovisko podle článku 258 SFEU, v němž uvedla, že několik ustanovení napadeného zákona, která upravují zejména pravomoci Úřadu zřízeného tímto zákonem, porušuje články 49, 56 a 63 SFEU, články 7, 8, 11, 12, 47 a 48 Listiny, článek 3 směrnice o audiovizuálních mediálních službách, článek 3 směrnice o elektronickém obchodu, články 14, 16 a 19 směrnice o službách a články 5, 6, 9 a 10 GDPR. Komise naproti tomu s konečnou platností upustila od výtky, že Maďarsko porušuje hodnoty Unie, zejména demokracie a práva volit a být volen (články 2, 10 a čl. 14 odst. 3 SEU, článek 22 SFEU a články 39 a 40 Listiny). 28.      Dne 31. července 2024 Maďarsko odpovědělo na odůvodněné stanovisko a zpochybnilo opodstatněnost výtek v něm uvedených. IV.    Návrhová žádání účastníků řízení a řízení před Soudním dvorem 29.      Podáním došlým kanceláři Soudního dvora dne 4. prosince 2024 podala Komise projednávanou žalobu. 30.      Podáním došlým kanceláři Soudního dvora téhož dne požádala Komise Soudní dvůr, aby věc projednal ve zrychleném řízení podle článku 23a statutu Soudního dvora Evropské unie a článku 133 jednacího řádu Soudního dvora. 31.      Usnesením předsedy Soudního dvora ze dne 12. února 2025 bylo rozhodnuto, že věc bude projednána ve zrychleném řízení. 32.      Evropskému parlamentu, Belgickému království, České republice, Dánskému království, Spolkové republice Německo, Estonské republice, Irsku, Španělskému království, Litevské republice, Lucemburskému velkovévodství, Nizozemskému království, Polské republice, Portugalské republice, Finské republice, Švédskému království a Norskému království bylo povoleno vedlejší účastenství ve sporu na podporu návrhových žádání Komise. 33.      Komise, podporovaná vedlejšími účastníky, navrhuje, aby Soudní dvůr: –        určil, že Maďarsko přijetím napadeného zákona porušilo články 49, 56 a 63 SFEU, článek 3 směrnice o elektronickém obchodu, články 14, 16 a 19 směrnice o službách, články 7, 8, 11, 12, 47 a 48 Listiny, jakož i články 5, 6, 9 a 10 GDPR; –        uložil Maďarsku náhradu nákladů řízení. 34.      Maďarsko navrhuje, aby Soudní dvůr: –        žalobu zamítl; –        uložil Komisi náhradu nákladů řízení. 35.      Dne 16. září 2025 se konalo jednání, na němž účastníci řízení a vedlejší účastníci přednesli ústní vyjádření a odpověděli na otázky položené Soudním dvorem. V.      Posouzení 36.      Vzhledem k tomu, že někteří vedlejší účastníci vznesli další důvody kromě těch, které uvedla Komise ve své žalobě, je třeba na prvním místě posoudit jejich přípustnost (písm. A). 37.      Na druhém místě je třeba se vyjádřit k námitkám týkajícím se nedostatku pravomoci Unie v oblasti ochrany národní suverenity, včetně nedostatku pravomoci Soudního dvora rozhodnout o projednávané žalobě (písm. B). Zaprvé posoudím opodstatněnost hlavního a horizontálního argumentu Maďarska, podle něhož nedostatek pravomoci Unie vyplývá z její povinnosti ctít na základě čl. 4 odst. 2 SEU národní identitu a bezpečnost (bod 1). Zadruhé je nutno posoudit druhý horizontální argument Maďarska, podle kterého napadený zákon neupravuje hospodářské činnosti, zejména ty, které spadají do oblasti výkonu základních svobod, a proto nespadá do působnosti unijního práva (bod 2). 38.      Na třetím místě (písm. C) budu zkoumat, zda došlo k porušení relevantních ustanovení primárního a sekundárního práva upravujících základní svobody (body 1 až 6), Listiny (bod 7) a GDPR ve spojení s článkem 8 Listiny (bod 8). A.      K přípustnosti dodatečných žalobních důvodů 39.      Evropský parlament, podporovaný Litevskou republikou, Belgickým královstvím, Portugalskou republikou a částečně Českou republikou, podporuje návrhová žádání a žalobní důvody předložené Komisí, avšak žádá Soudní dvůr, aby rovněž určil, že Maďarsko přijetím napadeného zákona porušilo mimo jiné hodnoty Unie (článek 2 SEU) a právo na účinnou právní ochranu (článek 47 Listiny). 40.      Je nutno konstatovat, že návrh na posouzení případného porušení hodnot Unie Maďarskem ve smyslu článku 2 SEU(15) je nepřípustný. Vzhledem k tomu, že v návrhu na zahájení řízení není v tomto smyslu uvedena žádná výtka, není takový žalobní důvod součástí předmětu sporu ani nemůže být Soudním dvorem zkoumán i bez návrhu. Jak vyplývá z bodů 25 až 33 tohoto stanoviska, Komise netrvala na svém původním postoji uvedeném ve formálním upozornění, že Maďarsko porušilo článek 2 SEU, ale upustila od něj v odůvodněném stanovisku. Předmět žaloby pro nesplnění povinnosti je však v podstatě vymezen rozsahem tohoto odůvodněného stanoviska(16). 41.      Podle čl. 40 čtvrtého pododstavce statutu Soudního dvora Evropské unie ve spojení s čl. 129 odst. 1 první větou jednacího řádu se návrhová žádání obsažená v návrhu na vstup vedlejšího účastníka do řízení omezí na podporu návrhových žádání jednoho z hlavních účastníků řízení. Kromě toho podle čl. 129 odst. 3 tohoto jednacího řádu musí vedlejší účastník přijmout stav řízení, jaký je tu v době jeho vstupu do něj. Z tohoto důvodu nemůže předkládat nové důvody, odlišné od důvodů předložených žalobcem(17). 42.      V tomto ohledu se Evropský parlament nemůže dovolávat rozsudku ze dne 5. června 2023, Komise v. Polsko (Nezávislost a soukromý život soudců)(18), aby odůvodnil, že Soudní dvůr má zkoumat možné porušení článku 2 SEU. V tomto rozsudku nebylo rozhodnuto o takovém samostatném žalobním důvodu, ale pouze – incidenčně – o souvislosti mezi článkem 2 SEU a článkem 19 SEU v rozsahu, v němž tento článek konkretizuje hodnotu právního státu(19). V projednávané věci však Komise nenamítá porušení jiného ustanovení Smlouvy o EU, které by mělo srovnatelnou souvislost s článkem 2 SEU. 43.      Stejně tak nespadá do rámce sporu údajné porušení zásad zastupitelské demokracie (článek 10 SEU) a zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti (čl. 18 první pododstavec SFEU), které vznesla zejména Litevská republika, ani porušení občanství Unie a práva volit a být volen (čl. 20 odst. 2 a článek 22 SFEU), které vznesla Spolková republika Německo na jednání. Tyto důvody je proto rovněž třeba prohlásit za nepřípustné. 44.      Naproti tomu v rozsahu, v němž Evropský parlament, Česká republika a Litevská republika namítají porušení práva na účinnou právní ochranu zakotveného v článku 47 Listiny, je tato výtka přípustná, jelikož směřuje k podpoře návrhových žádání a výtek Komise. Takové porušení je totiž výslovně uvedeno v prvním bodě návrhového žádání žaloby (viz bod 33 tohoto stanoviska) a je předmětem výtky týkající se porušení profesního tajemství mezi advokátem a jeho klientem (článek 7 ve spojení s článkem 47 Listiny). B.      K námitkám vycházejícím z nedostatku pravomoci Unie a Soudního dvora 45.      Maďarsko zpochybňuje všechny žalobní důvody a výtky uvedené Komisí, zejména s ohledem na svou národní identitu a bezpečnost ve smyslu čl. 4 odst. 2 Smlouvy o EU, jakož i na svou výlučnou pravomoc přijímat právní předpisy na ochranu své suverenity. Z toho podle jeho názoru vyplývá, že napadený zákon nespadá do působnosti unijního práva ani do pravomoci Unie. Podle Maďarska se totiž ochranná opatření přijatá na základě tohoto zákona týkají pouze činností, které mohou ohrozit nebo narušit jeho suverenitu a které provádějí dotčené osoby nebo organizace, a nikoli hospodářských činností, které tyto osoby nebo organizace mohou legitimně vykonávat na základě základních svobod nebo relevantního unijního sekundárního práva. 46.      Na prvním místě se budu zabývat hlavním argumentem Maďarska, že jeho suverenita je široce chráněna před zásahy ze strany Unie, zejména na základě čl. 4 odst. 2 SEU. Toto ustanovení vyňalo vnitrostátní předpisy určené k ochraně suverenity členských států jak z kontroly unijních orgánů, tak z uplatňování unijních pravidel (bod 1). Na druhém místě posoudím, zda v souladu s žalobními důvody a výtkami Komise jsou zejména § 3, 6, 7 a 12 napadeného zákona (dále také jen „sporná ustanovení“), které se týkají činností, jež mohou být předmětem pravomocí Úřadu v oblasti vyšetřování, hodnocení a zveřejňování, takové povahy, že mohou ovlivnit uplatňování pravidel unijního práva (bod 2). Na třetím místě budu zkoumat případnou předčasnost projednávané žaloby (bod 3). 1.      K námitce vycházející z nedostatku pravomoci Unie týkající se pravidel na ochranu národní suverenity 47.      Článek 4 odst. 2 SEU vyžaduje, aby Unie ctila zejména národní identitu a bezpečnost členských států. 48.      Vzhledem k tomu, že tyto prvky tvoří nedílnou součást národní suverenity, Maďarsko z toho v podstatě vyvozuje, že toto ustanovení chrání členské státy před zásahy Unie do jejich suverenity tím, že jí ukládá omezení výkonu jejích pravomocí. Dále se domnívá, že podle článků 4 a 5 SEU (které stanoví zejména zásady svěření pravomocí a subsidiarity) mají členské státy výlučnou pravomoc přijímat právní předpisy za účelem ochrany své národní suverenity. 49.      Domnívám se však, že je zřejmé, že členský stát se nemůže vyhnout uplatňování a dodržování unijního práva tím, že se pouze odvolá na čl. 4 odst. 2 SEU za účelem ochrany své identity, bezpečnosti nebo národní suverenity(20). Zvláště to není možné tehdy, když jím přijatá ochranná opatření mohou zasahovat do uplatňování unijních pravidel, která byla přijata na základě pravomoci, byť jen sdílené, svěřené Unii. 50.      V projednávané věci však, jak tvrdí Komise, sporná ustanovení a opatření, která mohou být na jejich základě přijata, mohou porušovat několik pravidel unijního práva, pro jejichž přijetí vyplývá pravomoc Unie zejména z článků 53 a 62 SFEU (směrnice o koordinaci právních předpisů v oblasti svobody usazování a volného pohybu služeb), článku 115 SFEU (sbližování právních předpisů, které mají přímý vliv na vytváření nebo fungování vnitřního trhu) a článku 16 SFEU (ochrana osobních údajů). 51.      V tomto ohledu nemůže Maďarsko oprávněně tvrdit, že se zákon vztahuje pouze na ty činnosti, jejichž cílem je ohrožení národní suverenity, a že činnosti chráněné unijním právem jsou tedy a priori vyloučeny z působnosti tohoto zákona. Úřad totiž může existenci takového údajně protiprávního cíle dotčené činnosti konstatovat až po skončení svého vyšetřování. Není tedy schopen zabránit tomu, aby bylo zahájeno vyšetřování i proti hospodářským činnostem, které spadají do oblasti výkonu základních svobod. To platí tím spíše, že se jeví jako nemožné provést od počátku jasné a zřetelné rozlišení mezi činnostmi, které jsou v tomto smyslu zákonné, a těmi, které jsou nezákonné, zejména pokud jsou součástí celkového neoddělitelného jednání. 52.      Rozlišování, které Maďarsko provádí mezi činnostmi sledujícími nelegitimní cíle ve smyslu napadeného zákona a činnostmi chráněnými základními svobodami Unie, je tedy prakticky nemožné. 53.      Z tohoto důvodu musí být námitka nedostatku pravomoci založená na čl. 4 odst. 2 SEU zamítnuta jako neopodstatněná. 2.      K námitce nedostatku pravomoci vycházející z neexistence dopadu na uplatňování unijního práva 54.      Maďarsko má za to, že sporná ustanovení a opatření přijatá na jejich základě nemohou omezovat základní svobody nebo ovlivnit uplatňování pravidel unijního práva. Zaprvé tvrdí, že účelem těchto ustanovení a opatření není regulovat hospodářské činnosti účastníků trhu, ale pouze chránit národní suverenitu před nelegitimními zahraničními zásahy(21). Zadruhé uvádí, že předmětná opatření nemohou způsobit újmu jednotlivcům ani porušit jejich práva zaručená unijním právním řádem, jelikož nemají právně závaznou povahu a nejsou spojena se sankcemi. 55.      Domnívám se, že tato námitka nemůže obstát. 56.      Je pravda, že zejména pojmy „činnosti v oblasti zastupování zájmů“, „manipulace s informacemi a dezinformace“ a „činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“ ve smyslu § 3 napadeného zákona, jakož i pravomoci Úřadu podle § 6, 7, 8 a 12 tohoto zákona se prima facie týkají spíše politických než hospodářských činností. 57.      Tato ustanovení však mohou ovlivnit výkon přeshraničních hospodářských činností spadajících do oblasti působnosti základních svobod. 58.      To je způsobeno především neurčitostí pojmu „činnosti“ prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob uvedeného v § 3 napadeného zákona, které mohou být předmětem vyšetřování Úřadu. Úřad má v tomto ohledu širokou diskreční pravomoc, pokud jde o zahájení vyšetřování, aniž výkon této pravomoci podléhá správní nebo soudní kontrole(22). Na základě § 7 a 8 tohoto zákona je Úřad oprávněn přijímat vyšetřovací opatření vůči řadě organizací a osob, jejichž různé činnosti, včetně hospodářských, mohou ovlivnit nebo ohrozit suverenitu Maďarska. Tyto organizace nebo osoby mohou totiž působit v různých oblastech, zejména v odvětví médií, informací a komunikace, která jsou alespoň částečně upravena unijním právem. 59.      Údajnými „činnostmi zaměřenými na manipulace s informacemi a dezinformace“ ve smyslu § 3 písm. a) a b) napadeného zákona mohou být činnosti poskytovatelů placených informačních nebo komunikačních služeb, jako jsou vzdělávací, kulturní, audiovizuální nebo mediální služby poskytované za úplatu, a mohou tedy mít hospodářskou povahu(23). Stejně tak jakékoli stanovisko, sdělení nebo poskytnutí informací za úplatu, jejichž cílem je přispět k veřejné diskusi o otázkách obecného zájmu nebo v rámci veřejného fóra, pokud souvisejí s demokratickou debatou, rozhodovacími procesy státu a společnosti nebo volbami, lze kvalifikovat jako činnost uvedenou v § 3 písm. a) bodu ac), písm. b) nebo c) tohoto zákona („činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“ a „činnosti [...] s pomocí podpory ze zahraničí“, které mohou „ovlivnit výsledek voleb“ nebo „zaměřené na ovlivňování vůle voličů“)(24). 60.      Vzhledem k jejich širokému pojetí mohou proto „činnosti“ prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob ve smyslu § 3 napadeného zákona nutně zahrnovat přeshraniční hospodářské transakce. 61.      Sporná ustanovení tedy mohou ovlivnit výkon základních svobod. 62.      Tvrzení Maďarska, že napadený zákon nespadá do působnosti základních svobod, jelikož jeho cílem je pouze ochrana národní suverenity před jinými než hospodářskými činnostmi, proto musí být odmítnuto. 3.      K údajné předčasné povaze žaloby z důvodu nedostatečného právního účinku 63.      Maďarsko nemůže tvrdit, že napadený zákon, a zejména postupy a úkony Úřadu, nemohou mít právně závazné účinky, které by mohly narušit základní svobody chráněné unijním právem, nebo že tyto účinky jsou pouze zanedbatelné a nahodilé(25). Vyšetřovací pravomoci Úřadu a odpovídající povinnosti spolupráce pro dotčené hospodářské subjekty směřují totiž právě k dohledu nad jejich chováním a jeho regulaci. 64.      V tomto ohledu je třeba zdůraznit, že vyšetřovací opatření stanovená v § 7 a 8 napadeného zákona jsou právně závazná pro dotčené organizace a osoby, a zejména pro ty, které jsou předmětem vyšetřování. To stačí ke konstatování, že tato opatření mohou zasahovat do základních svobod(26), aniž by dotčené právní předpisy musely stanovit sankce za nedodržení povinností, které z nich vyplývají. Z těchto důvodů, na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, nejsou pravomoci a postupy Úřadu srovnatelné s pravomocemi a postupy Evropského veřejného ochránce práv podle článku 228 SFEU, ale spíše s pravomocemi a postupy Evropského úřadu pro boj proti podvodům (OLAF) podle nařízení (EU, Euratom) č. 883/2013(27). Vyšetřování Evropského veřejného ochránce práv se totiž týká pouze případů nesprávného úředního postupu orgánů, institucí nebo jiných subjektů Unie(28) a nezahrnuje přijímání právně závazných vyšetřovacích opatření vůči jednotlivcům. 65.      S ohledem na výše uvedené úvahy nemůže Maďarsko kritizovat ani údajnou předčasnost projednávané žaloby. 66.      Pokud případné porušení povinnosti členského státu spočívá v přijetí právních předpisů, jejichž existence a uplatňování nejsou zpochybňovány, Komise splní svou důkazní povinnost k prokázání existence takového porušení právní analýzou dotyčných právních ustanovení(29). Tato analýza Komise je předmětem zkoumání merita žaloby, které následuje. 67.      V důsledku toho musí být námitky nedostatku pravomoci zamítnuty. C.      K věci samé 68.      V rámci prvního žalobního důvodu Komise podporovaná vedlejšími účastníky řízení tvrdí, že požadavky stanovené spornými ustanoveními jsou v rozporu zejména se zásadami nepřípustnosti diskriminace a proporcionality (články 14, 16 a 19 směrnice o službách) a se zásadou země původu (článek 3 odst. 2 směrnice o elektronickém obchodu). 1.      Porušení volného pohybu služeb zaručeného článkem 16 směrnice o službách a)      Oblast působnosti 69.      Podle čl. 4 bodu 1 ve spojení s čl. 2 odst. 1 se směrnice o službách vztahuje na jakoukoli samostatnou výdělečnou činnost poskytovanou zpravidla za úplatu poskytovatelem usazeným v některém členském státě. 70.      Vzhledem k tomu, že napadený zákon neobsahuje jasnou a přesnou definici povahy nebo rozsahu činností, které mohou být předmětem vyšetřování (viz body 58 a 59 tohoto stanoviska), mohl by Úřad vyšetřovat činnosti poskytovatelů poradenských služeb, služeb v oblasti zastupování zájmů, lobbingu, vztahů s veřejností, mediálních služeb (včetně investigativních), reklamy, vzdělávání nebo kultury, kteří své služby zpravidla poskytují za úplatu. 71.      Skutečnost, že § 3 napadeného zákona zahrnuje některé bezúplatné činnosti, včetně činností neziskových organizací, které nespadají pod poskytování služeb, sama o sobě neznamená, že všechna sporná ustanovení jsou vyloučena z působnosti směrnice o službách(30). 72.      Činnosti uvedené v § 3 napadeného zákona proto mohou spadat do působnosti čl. 16 odst. 1 prvního pododstavce ve spojení s čl. 2 odst. 1 a čl. 4 bodem 1 směrnice o službách. b)      Požadavky zavedené napadeným zákonem 73.      Článek 16 odst. 1 třetí pododstavec směrnice o službách zakazuje ukládat diskriminační a nepřiměřené požadavky poskytovatelům služeb pocházejícím z jiných členských států. 74.      V souladu s čl. 4 bodem 7 této směrnice se takové požadavky definují jako „jakákoli povinnost, zákaz, podmínka nebo omezení vyplývající z právních a správních předpisů členských států“. 75.      Povinnost spolupráce uložená osobám nebo organizacím, které jsou předmětem vyšetřování, podle § 7 ve spojení s § 8, 11 a 12 napadeného zákona musí být kvalifikována jako požadavek v tomto smyslu. 76.      Podle § 7 odst. 3 napadeného zákona je „organizace“ nebo „osoba“, které Úřad zaslal žádost o informace, povinna na tuto žádost reagovat ve stanovené lhůtě, a proto se výslovně odkazuje na „osoby, které mají povinnost spolupracovat“. Na rozdíl od toho, co tvrdí Maďarsko, představuje taková povinnost poskytnout Úřadu informace požadavek(31), i když její nesplnění nevede k žádným okamžitým nepříznivým právním důsledkům ani sankcím(32). 77.      V rámci povinnosti spolupracovat jsou dotčené soukromé právnické nebo fyzické osoby povinny podle § 8 odst. 1 písm. a) napadeného zákona předložit Úřadu k posouzení nejen všechny údaje, které mohou souviset s předmětem vyšetřování, ale také všechny příslušné dokumenty, včetně těch, které jsou uloženy na elektronických nosičích, a poskytnout mu jejich kopie. Stejně tak je Úřad podle § 8 odst. 1 písm. b) tohoto zákona oprávněn „požádat o písemné nebo ústní vysvětlení kteréhokoli zaměstnance organizace“, jíž se vyšetřování týká. Kromě toho může Úřad podle § 8 odst. 1 písm. c) uvedeného zákona požádat o takové vysvětlení „jakoukoli organizaci nebo osobu, které mohou být spojeny s předmětem vyšetřování“, tj. od třetích organizací nebo osob, a „vyžádat si kopie všech údajů nebo dokumentů, včetně dokumentů uložených na elektronických nosičích, které mohou mít souvislost s předmětem vyšetřování“. 78.      Nedostatečná spolupráce ze strany organizace, které byla doručena žádost Úřadu o informace podle § 7 odst. 3 a § 8 odst. 1 napadeného zákona, může navíc vést předsedu Úřadu k tomu, aby podle § 12 písm. a) tohoto zákona předložil věc parlamentnímu výboru pro národní bezpečnost, a to za účelem, aby tento výbor vyslechl „odpovědnou osobu organizace, která je předmětem vyšetřování“. Povinnost dostavit se před tento výbor, která z toho vyplývá, musí být vzhledem k pravomocem, které má uvedený výbor, rovněž kvalifikována jako požadavek („podmínka nebo omezení“) ve smyslu čl. 4 bodu 7 směrnice o službách(33). 79.      Kromě toho samotná možnost obrátit se na parlamentní výbor pro národní bezpečnost může přimět dotyčnou organizaci ke splnění povinnosti spolupráce s Úřadem. Totéž platí pro případné uplatnění pravomoci Úřadu zaznamenat neodůvodněné odmítnutí nebo zpoždění spolupráce a výslovně to uvést ve výroční zprávě v souladu s § 7 odst. 4 tohoto zákona, takže organizace může dát přednost spolupráci, aby se vyhnula veřejnému obvinění z nespolupráce. 80.      A konečně § 11 napadeného zákona opravňuje Úřad k předání skutečností a informací shromážděných na základě jeho vyšetřovacích pravomocí příslušným orgánům, pokud se domnívá, že tyto skutečnosti nebo informace mohou vést mimo jiné k zahájení řízení o porušení předpisů nebo trestního řízení. Možnost být předmětem vyšetřování ze strany Úřadu z důvodu činností v oblasti služeb, které by mohly být považovány za hrozbu pro maďarskou suverenitu, a předání shromážděných důkazů příslušnému orgánu, který je oprávněn zahájit řízení represivní povahy, rovněž představuje požadavek („podmínku nebo omezení“) ve smyslu čl. 4 bodu 7 směrnice o službách. Takový požadavek totiž může odradit poskytovatele od poskytování služeb v Maďarsku. Totéž platí pro zveřejňování výsledků vyšetřování Úřadu, včetně výroční zprávy, podle § 6 odst. 1 a 3 napadeného zákona, v nichž jsou uvedeny výtky v tomto smyslu vůči poskytovateli služeb. 81.      Pravomoci Úřadu podle § 7 ve spojení s § 8, 11 a 12 napadeného zákona a odpovídající povinnosti spolupráce uložené osobám nebo organizacím, které jsou předmětem vyšetřování, proto musí být kvalifikovány jako požadavky ve smyslu čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce ve spojení s čl. 4 bodem 7 směrnice o službách. Tyto požadavky mohou bránit činnostem poskytovatele usazeného v jiném členském státě, kde legálně poskytuje obdobné služby, nebo je činit méně atraktivními. c)      Požadavky stanovené napadeným zákonem nejsou obecnými administrativními omezeními 82.      Maďarsko v tomto ohledu namítá, že sporná ustanovení neupravují konkrétně činnost služeb nebo jejich výkon, ani nestanoví požadavky v oblasti přístupu k takové činnosti, ale vztahují se pouze na jednání, která mohou narušit národní suverenitu. 83.      Podle bodu 9 odůvodnění směrnice o službách se tato směrnice zejména „vztahuje pouze na požadavky, které se dotýkají přístupu k činnosti poskytování služeb nebo jejího výkonu“. „Nevztahuje se tudíž na požadavky [...], kter[é] konkrétně neupravují činnost poskytování služeb ani se jí konkrétně nedotýkají, avšak kter[é] musí poskytovatelé při výkonu své výdělečné činnosti dodržovat stejným způsobem jako jednotlivci jednající jako soukromé osoby“. Tato úvaha potvrzuje, že cílem směrnice o službách není odstranit obecná administrativní omezení, která se vztahují na každého jednotlivce, včetně toho, který nevykonává hospodářskou činnost. Jinými slovy, takové obecně použitelné omezení nelze kvalifikovat jako zakázaný požadavek ve smyslu čl. 4 bodu 7 uvedené směrnice(34). 84.      Domnívám se však, že požadavky stanovené spornými ustanoveními nemají povahu takových obecných administrativních omezení, která by se na poskytovatele služeb vztahovala stejným způsobem jako na jakéhokoli jednotlivce jednajícího jako soukromá osoba. Je pravda, že napadený zákon blíže nevymezuje většinu dotčených činností a pojímá je obecně, zejména z hlediska jejich předpokládaných škodlivých důsledků pro národní suverenitu. Všechny činnosti uvedené v § 3 však mohou mít takové důsledky spíše v případě, že jsou prováděny osobami nebo organizacemi, které trvale působí v odvětví služeb, včetně služeb v oblasti informací a komunikace. Například i opakované nebo pravidelné vyjadřování názoru jednotlivcem, například na sociálních sítích, je méně způsobilé vyvolat takové důsledky. 85.      To platí pro „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“ a „činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“, které jsou uvedeny v § 3 písm. a) bodech ab) a ac) napadeného zákona. V tomto ohledu má poskytovatel informačních a komunikačních služeb obecně větší možnosti šíření informací a širší sledovanost nebo publikum než jednotlivec. Tak je tomu zejména v případě šetření a zveřejňování ze strany poskytovatelů investigativních mediálních služeb, jejichž cílem je odhalování a kritika případů nesprávného úředního postupu, netransparentnosti nebo korupce v politických nebo státních kruzích. Vzhledem k široké diskreční pravomoci Úřadu hrozí u takových šetření a zveřejňování vyšší riziko, že budou kvalifikovány jako činy ohrožující nebo narušující suverenitu(35). 86.      Kromě toho se činnosti spadající do působnosti § 3 písm. b) a c) napadeného zákona („činnosti [...] s pomocí podpory ze zahraničí“, které mohou „ovlivnit výsledek voleb“ nebo jsou „zaměřené na ovlivňování vůle voličů“) týkají pouze „organizací“, s vyloučením jednotlivců. Stejně tak „činnosti v oblasti zastupování zájmů“ uvedené v § 3 písm. a) bodu aa) tohoto zákona jsou v praxi hlavně činnostmi sdružení, případně „organizací zastupujících profesní zájmy“, a nikoli činnostmi jednotlivce jednajícího jako soukromá osoba. 87.      I když tedy nelze vyloučit, že se napadený zákon týká i jednotlivců jednajících jako soukromé osoby, požadavky stanovené spornými ustanoveními, tj. pravomoci Úřadu v oblasti vyšetřování a zveřejňování, jsou určeny především organizacím, včetně hospodářských subjektů působících v odvětví služeb(36). 88.      Tyto požadavky tedy nepředstavují obecná administrativní omezení, která jsou povolena čl. 16 odst. 1 třetím pododstavcem ve spojení s bodem 9 odůvodnění směrnice o službách. 89.      Je proto třeba ověřit, zda jsou tyto požadavky nediskriminační a přiměřené ve smyslu čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce písm. a) až c) této směrnice. d)      Nepřípustnost diskriminace, nezbytnost a přiměřenost 1)      K existenci přímé nebo nepřímé diskriminace [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. a) směrnice o službách] 90.      Podle čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce písm. a) směrnice o službách členské státy nesmějí podmiňovat přístup k činnosti poskytování služeb nebo její výkon na svém území žádnými požadavky, které jsou přímo nebo nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti. 91.      Podle názoru Komise jsou sporná ustanovení buď otevřeně, nebo nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti. Maďarsko namítá, že Úřad může provést vyšetřování pouze v případě, že dotčené činnosti ohrožují nebo narušují jeho suverenitu, což je podmínka platná bez ohledu na místo usazení dotyčného poskytovatele služeb. 92.      Podle mého názoru nelze konstatovat přímou diskriminaci. 93.      Ustanovení § 3 písm. a) až c) napadeného zákona se totiž týká činností „prováděných v zájmu jiných států“, či dokonce „s pomocí podpory ze zahraničí“, včetně jiných členských států. Tento zákon proto přímo nerozlišuje mezi těmito činnostmi podle kritéria státní příslušnosti osoby nebo místa usazení organizace, která je vykonává. Vztahuje se také na činnosti osob maďarské státní příslušnosti nebo organizací usazených v Maďarsku, pokud tyto osoby nebo organizace působí „v zájmu jiných států“ nebo s finanční podporou ze zahraničí, včetně třetího státu. 94.      Je tedy třeba zkoumat, zda se jedná o nepřímou diskriminaci. 95.      V souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora je třeba považovat ustanovení vnitrostátního práva za nepřímou diskriminaci, pokud svou povahou může více postihovat státní příslušníky jiných členských států [nebo podle čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce písm. a) směrnice o službách právnické osoby usazené v jiných členských státech] než vlastní státní příslušníky (nebo právnické osoby usazené v hostitelském členském státě) a že tudíž může znevýhodňovat zejména prvně uvedené(37). 96.      Ačkoli se § 3 napadeného zákona v důsledku svého otevřeného znění vztahuje také na poskytovatele služeb usazené v Maďarsku nebo maďarské státní příslušníky, kteří vykonávají zejména činnosti v oblasti zastupování zájmů, informování nebo komunikace, je cílem tohoto zákona v souladu s hlavním cílem uvedeným v jeho preambuli zveřejňovat pokusy o zahraniční vměšování a předcházet jim(38). Ustanovení § 3 písm. b) a c) uvedeného zákona se tedy výslovně vztahuje na organizace, jejichž činnosti prováděné „s pomocí podpory ze zahraniční“ mohou ovlivnit volby. Kromě toho mohou všechny činnosti vykonávané v zájmu „zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob“ ve smyslu § 3 písm. a) téhož zákona zahrnovat zejména činnosti zahraničních poskytovatelů služeb, včetně těch, kteří jsou usazeni v jiných členských státech. Stejně tak je zřejmé, že pod pojem „podpora ze zahraničí“ ve smyslu § 3 písm. b) a c) napadeného zákona spadá spíše činnost v oblasti služeb vykonávaná z jiného členského státu než činnost poskytování služeb poskytovatelem usazeným v Maďarsku. Dotyčný zahraniční poskytovatel služeb je tedy vystaven většímu riziku, že bude předmětem vyšetřování Úřadu, než poskytovatel z Maďarska. 97.      Z toho vyplývá, že sporná ustanovení jsou nepřímo diskriminační vůči poskytovatelům služeb usazeným v jiných členských státech. 2)      K nezbytnosti a existenci dostatečně přesného právního základu [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. b) směrnice o službách] 98.      Vnitrostátní pravidla stanovující požadavky ve smyslu čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce směrnice o službách musí být nezbytná a odůvodněná na základě důvodů veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti, na které se členský stát odvolává. To předpokládá, že tato pravidla jsou formulována dostatečně jasně a přesně. Pouze za těchto podmínek je totiž možné jednak zajistit soudržné a systematické provádění uvedených pravidel(39), a případně zabránit jejich nepřiměřenému nebo svévolnému uplatňování(40), a jednak ověřit, zda jsou nezbytná k dosažení jejich cíle. 99.      V projednávané věci Maďarsko jako důvody veřejného pořádku nebo veřejné bezpečnosti uvádí nutnost chránit vnitřní demokratické procesy před neoprávněnými zahraničními zásahy, pokud jde o všechny činnosti uvedené v § 3 napadeného zákona. Komise v podstatě namítá, že požadavky stanovené tímto zákonem vycházejí z nepřípustného zásadního předpokladu, který se uplatňuje bez rozdílu, že tyto procesy mohou ohrozit všechny tyto činnosti(41). 100. Členský stát má svrchované právo přijmout vhodná opatření k ochraně integrity a řádného průběhu voleb a vnitřních rozhodovacích procesů, které jsou nedílnou součástí jeho národní identity ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU. Totéž platí pro opatření zaměřená na zajištění transparentnosti a omezení určitých forem podpory, zejména finanční, pocházející ze zahraničí, která mají za cíl ovlivnit tyto volby a procesy. Jedná se o legitimní, či dokonce naléhavý cíl obecného zájmu, který může odůvodnit omezení volného poskytování služeb(42). 101. Jak uvádí Maďarsko, Soudní dvůr rozhodl, že cíl zvýšit transparentnost finanční podpory poskytované fyzickým nebo právnickým osobám může představovat naléhavý důvod obecného zájmu, jelikož může zlepšit informovanost občanů v této oblasti a umožnit jim lépe se účastnit veřejné debaty. To vyplývá zejména ze skutečnosti, že některé nevládní organizace mohou mít s ohledem na cíle, které sledují, a na prostředky, kterými disponují, významný vliv na veřejný život a veřejnou debatu(43). 102. Ustanovení § 3 napadeného zákona však „činnosti“ prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob, pokud mohou narušit nebo ohrozit suverenitu, a jejich původce, tj. „organizace“ a „osoby“, které mohou být předmětem vyšetřování Úřadu, pojímá široce. Do jeho působnosti spadají „činnosti v oblasti zastupování zájmů“, „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“, „činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“, „činnosti zaměřené na ovlivňování rozhodovacích procesů osob vykonávajících veřejné pravomoci“, „činnosti prováděné s pomocí podpory ze zahraničí, [které] mohou ovlivnit výsledek voleb“, jakož i „činnosti zaměřené na ovlivňování vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí“, přičemž všechny jsou „prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob. 103. Kromě toho § 3 napadeného zákona zachází s organizacemi a osobami pocházejícími z Unie, které požívají volného pohybu služeb, stejně jako s organizacemi a osobami pocházejícími ze třetích států. Jak v preambuli tohoto zákona(44), tak i v různých zprávách a sděleních Úřadu, z nichž část byla přiložena ke spisu Soudního dvora nebo zmíněna v písemnostech stran nebo na jednání, se uvádí existence údajně nelegitimních zásahů a finanční podpory ze strany zahraničních subjektů, bez ohledu na jejich původ nebo místo usazení. To zahrnuje aktivity mezinárodních organizací, jako je Transparency International(45), a aktivity Spojených států prostřednictvím mediální nadace a investigativního portálu se sídlem v Unii(46). Stejně tak se to týká jednání členských států Evropské unie nebo Evropského hospodářského prostoru (EHP), jako je Norské království, nebo dokonce samotné Unie, zejména v rámci podpory spolufinancované ze strukturálních fondů Unie ve prospěch nevládních organizací v Maďarsku(47). Z tohoto důvodu nezohledňuje uvedený zákon, jak je dosud uplatňován, nutnost dodržovat volný pohyb služeb, ba dokonce ani unijní právo obecně. 104. Kromě toho je pojem „narušení“ nebo „ohrožení suverenity“ Maďarska, který je uveden v § 3 písm. a) na konci napadeného zákona, obzvláště neurčitý a poskytuje Úřadu širokou diskreční pravomoc. Tato diskreční pravomoc je posílena rozhodnutím Alkotmánybíróság (Ústavní soud, Maďarsko), na které poukazuje Maďarsko a kterým byla potvrzena ústavnost tohoto zákona. V tomto rozhodnutí se Ústavní soud nejen nevyjádřil k rozsahu nebo účelům činností uvedených v § 3, ale také přisoudil pojmu „národní suverenita“ komplexní politický i právní charakter(48). A konečně navzdory této široké diskreční pravomoci není uplatňování uvedeného zákona Úřadem podrobeno žádné správní ani soudní kontrole(49). 105. Z toho vyplývá, že sporný zákon má příliš širokou věcnou a osobní působnost, přičemž Úřadu přiznává širokou diskreční pravomoc, která s sebou nese značné riziko svévole, pokud jde o jeho použití za účelem ochrany národní suverenity. 106. Vzhledem k jejich velmi široké oblasti působnosti proto není jisté, že ustanovení napadeného zákona lze uplatňovat soudržně a systematicky v souladu s unijním právem. Jejich uplatňování na základě volné úvahy s sebou spíše nese zvýšené riziko, že dojde k nevhodným nebo nepřiměřeným omezením výkonu volného pohybu služeb zaručeného článkem 16 směrnice o službách. 3)      K přiměřenosti [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. c) směrnice o službách] 107. Je třeba posoudit, zda požadavky stanovené napadeným zákonem splňují kritérium přiměřenosti s ohledem na sledovaný cíl obecného zájmu [čl. 16 odst. 1 třetí pododstavec písm. c) směrnice o službách]. 108. Na základě zásady proporcionality musí členský stát zajistit, aby jím přijatá opatření byla vhodná k uskutečnění legitimních cílů sledovaných dotyčnou právní úpravou a nepřekračovala meze toho, co je k dosažení těchto cílů nezbytné, přičemž pokud se nabízí volba mezi více přiměřenými opatřeními, je třeba zvolit nejméně omezující opatření a uložená omezení musí být přiměřená ve vztahu ke sledovaným cílům(50). 109. Je třeba ověřit, zda požadavky stanovené napadeným zákonem, zejména ty, které upravují vyšetřovací pravomoci Úřadu, jsou prostředky vhodnými (bod i), nezbytnými (bod ii) a přiměřenými (bod iii) k dosažení legitimního cíle ochrany vnitřních demokratických procesů před neoprávněnými zahraničními zásahy. i)      Vhodnost k dosažení sledovaného legitimního cíle 110. Právní předpis lze považovat za vhodný pro dosažení legitimního cíle pouze tehdy, pokud odpovídá snaze o jeho dosažení soudržně a systematicky (viz bod 98 tohoto stanoviska). Tak je tomu pouze v případě, kdy jednání, na které se tento právní předpis vztahuje, skutečně ohrožuje tento cíl(51). 111. Je tedy třeba pro každou z činností ve smyslu § 3 napadeného zákona, které mohou být předmětem vyšetřování Úřadu, posoudit, zda a do jaké míry mohou ohrozit cíl ochrany vnitřních demokratických procesů. Za tímto účelem je nutné jasně rozlišovat mezi různými činnostmi, které mohou být předmětem vyšetřování nebo omezujících opatření Úřadu. Není však třeba zkoumat činnosti organizací financované „s pomocí podpory ze zahraničí“ ve smyslu § 3 písm. b) a c) napadeného zákona, pokud jsou tyto činnosti určeny k přímému nebo nepřímému financování maďarských politických stran nebo jejich kandidátů ve volbách (viz body 22 a 23 tohoto stanoviska)(52). Komise totiž nezpochybňuje legalitu požadavků, jejichž cílem je zabránit, odhalit, zajistit transparentnost, zakázat nebo trestně postihovat takové financování, a to i prostřednictvím soukromých organizací nebo sdružení, jak je uvedeno ve čtvrtém pododstavci preambule napadeného zákona, z hlediska unijního práva(53). To je odrazem skutečnosti, že členské státy mají v zásadě svobodu chránit své volby a vůli voličů před nevhodnými zahraničními zásahy a omezovat, nebo dokonce zakazovat financování vnitrostátních politických stran ze zahraničí(54). Vzhledem k tomu, že tyto požadavky mají sloužit k dosažení těchto cílů obecného zájmu, nejsou předmětem tohoto sporu. 112. Naopak je třeba zkoumat, zda jsou požadavky stanovené spornými ustanoveními upravujícími pravomoci Úřadu vhodné ve vztahu k ostatním činnostem uvedeným v § 3 napadeného zákona a mimo výše uvedený kontext. 113. Zaprvé výkon pravomocí Úřadu je podle všeho v zásadě vhodný k ochraně integrity a řádného průběhu demokratických debat a vnitřních rozhodovacích procesů, jelikož se tyto pravomoci obecně týkají „činností v oblasti zastupování zájmů“ a „činností zaměřených na ovlivňování“ debat a procesů, které jsou prováděny v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob ve smyslu § 3 písm. a) bodů aa) a ac) napadeného zákona. Na rozdíl od těchto jiných států a zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob mají totiž demokratické a rozhodovací procesy v rámci daného státu určovat především vnitrostátní subjekty. 114. To platí zejména pro výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu ve vztahu k „činnostem zaměřeným na ovlivňování rozhodovacích procesů osob vykonávajících veřejné pravomoci“ ve smyslu tohoto ustanovení, které jsou rovnocenné pokusům o korupci ve vztahu k veřejným činitelům. Vzhledem k tomu, že boj proti korupci je naléhavým cílem obecného zájmu, je oprávnění Úřadu vyšetřovat pokusy o ovlivňování rozhodování osob vykonávajících veřejné pravomoci vhodným prostředkem k dosažení tohoto cíle. 115. Zadruhé, jelikož činnosti organizací „s pomocí podpory ze zahraničí“ ve smyslu § 3 písm. b) a c) napadeného zákona nespadají mimo předmět tohoto sporu (viz bod 111 tohoto stanoviska týkající se financování politických stran), zahrnují také za úplatu vykonávané přeshraniční činnosti provozovatelů působících v odvětví komunikačních a mediálních služeb. Takové činnosti mohou mít za cíl šíření informací obecného zájmu a postojů politické povahy, a to i mimo volební proces v užším slova smyslu. Taková podpora, i když není finanční(55), nebo financování těchto služeb by dokonce mohlo být důležité pro přispění k veřejné debatě, prosazování nebo obhajobu legitimních zájmů menšinových skupin(56), jakož i pro sledování cílů obecného zájmu nevládními organizacemi, jako je ochrana životního prostředí(57) nebo boj proti korupci(58). Pokud se takové činnosti omezují na poskytování informací nebo sdělení obecného zájmu za úplatu nebo na veřejné vyjadřování politického názoru, nemohou představovat ohrožení demokracie v Maďarsku. Naopak vzhledem k tomu, že se v zásadě legitimně podílejí na demokratických debatách a procesech, jsou tyto činnosti stejně hodné ochrany z hlediska tvrzeného cíle. Nelze totiž vyloučit, že takové legitimní příspěvky k demokratickým debatám a procesům budou diskreditovány pouze z toho důvodu, že jsou prováděny „v zájmu jiných států a zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob“(59). Výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu vůči těmto činnostem se proto nejeví jako vhodný prostředek k ochraně demokratické debaty a vnitřních demokratických procesů a může mít v tomto ohledu dokonce kontraproduktivní účinek. 116. Zatřetí výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu v souvislosti s „činnostmi zaměřenými na manipulace s informacemi a dezinformace“, které jsou „prováděny v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob“, jež jsou uvedeny v § 3 písm. a) bodu ab) napadeného zákona se naopak jeví jako obecně vhodný k ochraně vnitřních demokratických procesů před nelegitimními zahraničními zásahy. V této souvislosti je důležité poznamenat, že jak manipulace s faktickými informacemi, tak šíření nebo posilování vlivu dezinformací představují činnosti, které jsou obecně nepřijatelné z hlediska cíle zachování veřejného pořádku v pluralitních a demokratických společnostech. Tyto činnosti totiž slouží k deformování veřejné debaty a veřejného mínění, a proto si nezaslouží ochranu, i když mají formu činnosti v oblasti služeb(60). Je tedy v zásadě legitimní, aby členské státy přijaly vhodná opatření na ochranu svých společností před manipulativními zásahy této povahy(61). V tomto duchu přijala i samotná Unie opatření zaměřená na sledování a potírání takových činností(62), a to obecně, aniž je spojovala se zájmy jiných států nebo zahraničních aktérů. 117. Je tedy třeba zkoumat, zda výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu ve vztahu jednak k „činnostem v oblasti zastupování zájmů“ a „činnostem zaměřeným na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“ ve smyslu § 3 písm. a) bodů aa) a ac) napadeného zákona, a jednak ve vztahu k „činnostem zaměřeným na manipulace s informacemi a dezinformace“ ve smyslu § 3 písm. a) bodu ab) tohoto zákona, prováděným v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob, je nezbytný k dosažení legitimního cíle. ii)    Nezbytnost 118. Opatření je nezbytné, pokud sledovaného legitimního cíle nelze dosáhnout prostřednictvím stejně vhodného, ale méně omezujícího opatření. Je proto třeba zkoumat, zda neexistují méně omezující prostředky k ochraně vnitřních demokratických procesů před nelegitimními zahraničními zásahy, než podrobit činnosti uvedené v bodě 117 tohoto stanoviska vyšetřovacím pravomocem Úřadu. 119. Je pravda, že všechny tyto pojmy jsou neurčité, takže jejich oblast působnosti je potenciálně široká. Pokud však jde o „činnosti v oblasti zastupování zájmů“ a „činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“ v zájmu jiných států nebo zahraničních (právnických či fyzických) osob, nezdá se být možné je dále upřesnit, aby byla umožněna účinná státní kontrola s cílem chránit vnitřní demokratické procesy před nelegitimními zásahy, zejména ze strany jiných států. To platí tím spíše pro pojmy „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“, které odpovídají pojmům použitým v opatřeních přijatých na úrovni Unie na ochranu demokratických a pluralitních společností před takovými činnostmi(63). Vzhledem k obtížnosti vytvořit přesnější a méně omezující definici a k potřebě účinně potlačit všechny škodlivé manipulativní činnosti tohoto druhu se proto nejeví jako nevhodné svěřit takovému nezávislému orgánu, jako je Úřad, vyšetřovací pravomoci za účelem jejich prošetření. Naopak díky dodatečné podmínce, že takové činnosti musí být prováděny „v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob“, se pojmy „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“ jeví být ještě přesnější než pojmy stanovené v unijním právu. 120. Je proto třeba ověřit, zda je výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu v tomto ohledu přiměřený v užším smyslu. iii) Přiměřenost 121. Podle kritéria přiměřenosti v užším smyslu nesmí opatření, která jsou vhodná a nezbytná k dosažení legitimně sledovaných cílů, způsobovat nepřiměřené nevýhody ve vztahu k těmto cílům. V projednávané věci je tedy třeba zajistit, aby výkon vyšetřovacích pravomocí Úřadu v souvislosti jednak s „činnostmi v oblasti zastupování zájmů“ a „činnostmi zaměřenými na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“ ve smyslu § 3 písm. a) bodů aa) a ac) napadeného zákona, a jednak s „činnostmi zaměřenými na manipulace s informacemi a dezinformace“ ve smyslu § 3 písm. a) bodu ab) tohoto zákona nepřiměřeně nebo nadměrně nezasahoval do volného pohybu služeb chráněného článkem 16 směrnice o službách. 122. Neurčitost těchto pojmů „činnosti“ „prováděné v zájmu jiných států, jakož i zahraničních subjektů, organizací a fyzických osob“ ve spojení s širokou diskreční pravomocí, kterou má Úřad v tomto ohledu (viz bod 104 tohoto stanoviska), však představuje významné riziko nesoudržného a nepřiměřeného výkladu § 3 písm. a) napadeného zákona s ohledem na cíl ochrany vnitřních demokratických procesů. 123. Pokud jde o ochranu integrity a řádného průběhu demokratických debat a vnitřních rozhodovacích procesů, včetně těch, které se týkají „osob vykonávajících veřejné pravomoci“, je toto riziko menší. Související zásahy spočívají právě v prosazování zájmů – v tomto kontextu v zásadě nelegitimních – jiných států, jakož i zahraničních orgánů, organizací a fyzických osob, proti nimž musí mít stát legitimní možnost chránit své vnitřní demokratické (rozhodovací) procesy. Totéž platí pro činnosti „zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a rozhodovacích procesů“ v zájmu těchto zahraničních aktérů. Kontrolu prováděnou nezávislým orgánem, jejímž cílem je jasně identifikovat tyto zájmy, které mohou být pro tyto procesy potenciálně škodlivé, proto nelze považovat za nepřiměřenou nebo nadměrnou. 124. Naopak v případě pojmu „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“ ve smyslu § 3 písm. a) bodu ab) napadeného zákona se jeví, že toto významné riziko nesoudržného a nepřiměřeného, či dokonce nesprávného výkladu je reálné a potvrzuje jej praxe Úřadu, na kterou poukazuje Komise. Úřad vytýká organizaci Transparency International „dezinformační“ činnost, jelikož kritizovala netransparentnost a korupci ve státních kruzích různých zemí, včetně Maďarska(64). Činnosti, jejichž cílem je zvýšit transparentnost a omezit korupci, totiž přispívají k ochraně vnitřních demokratických procesů, a nikoli naopak. Je proto rozporuplné označovat takové činnosti za „dezinformace“ ohrožující suverenitu. 125. Navíc je třeba připomenout, že uplatňování § 3 napadeného zákona nepodléhá správní ani soudní kontrole(65). Neexistuje tedy žádný opravný prostředek ani nezávislý kontrolní orgán, který by mohl zabránit takovým excesivním výkladům pojmu „dezinformace“ nebo nepřiměřenému uplatňování vyšetřovacích pravomocí Úřadu v tomto smyslu. Z toho vyplývá, že jakýkoli akt přijatý Úřadem v tomto rámci nepodléhá kontrole přiměřenosti, která by zajistila, že se tento akt omezí na přijetí vhodných a nejméně omezujících opatření k dosažení tvrzených cílů, a zároveň bude brát ohled na volný pohyb služeb chráněný článkem 16 směrnice o službách. 126. Za těchto okolností nelze požadavky stanovené napadeným zákonem v souvislosti s „činnostmi zaměřenými na manipulace s informacemi a dezinformace“ uvedenými v § 3 písm. a) a b) napadeného zákona označit za přiměřené k dosažení cíle ochrany vnitřních demokratických procesů. iv)    Dílčí závěr 127. Pokud jde o činnosti uvedené v § 3 písm. a) bodu ab) a písm. b) a c) napadeného zákona, v rozsahu, v němž tyto činnosti nespadají mimo předmět tohoto sporu, jelikož se týkají voleb (viz bod 111 tohoto stanoviska ohledně přímého nebo nepřímého zahraničního financování politických stran nebo kandidátů ve volbách), nejsou požadavky zavedené napadeným zákonem buď nezbytné, nebo přiměřené k dosažení tvrzených cílů obecného zájmu ve smyslu čl. 16 odst. 1 třetího pododstavce písm. b) a c) směrnice o službách. Jinak je tomu však u činností, jejichž předmětem je „zastupování zájmů“ a „ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů“, včetně těch, které provádějí „osoby vykonávající veřejné pravomoci“ (viz body 113 a 123 tohoto stanoviska). 128. V tomto rozsahu je tedy třeba vyhovět žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 16 směrnice o službách. 2.      Porušení svobody přijímat služby zaručené článkem 19 směrnice o službách 129. Komise tvrdí, že sporná ustanovení jsou rovněž neslučitelná se svobodou přijímat služby podle článku 19 směrnice o službách. Podle tohoto ustanovení členské státy nesmí na příjemce klást požadavky, jež omezují využívání služby poskytované poskytovatelem, který je usazen v jiném členském státě. 130. Připomínám, že sporná ustanovení ukládají „požadavky“ ve smyslu čl. 4 bodu 7 směrnice o službách (viz body 73 až 87 tohoto stanoviska). Takové požadavky jsou v zásadě zakázány článkem 19 této směrnice, jelikož seznam požadavků v něm uvedený není vyčerpávající („zejména“). 131. Úřad totiž může zahájit a vést vyšetřování vůči příjemcům služeb poskytovaných v rámci činností uvedených v § 3 napadeného zákona. To se může týkat i příjemců „podpory ze zahraničí“, pokud je taková podpora poskytována za úplatu, například poskytnutí úvěru za zvýhodněných podmínek. Tito příjemci nebo beneficienti jsou povinni spolupracovat s Úřadem podle § 7 odst. 1 až 3 ve spojení s § 8 odst. 1 tohoto zákona. Mohli by tedy být odrazeni od využívání těchto služeb, aby minimalizovali riziko, že budou předmětem takového vyšetřování nebo zveřejnění ve smyslu § 7 odst. 4 ve spojení s § 6 odst. 3 a 8 uvedeného zákona. 132. Z důvodů uvedených v bodě 98 a následujících tohoto stanoviska jsou tyto požadavky odůvodněny naléhavým veřejným zájmem jen částečně. 133. Sporná ustanovení proto rovněž v tomto rozsahu porušují svobodu přijímat služby ve smyslu článku 19 směrnice o službách. 134. Z výše uvedených úvah vyplývá, že žalobní důvody vycházející z porušení článků 16 a 19 směrnice o službách jsou opodstatněné a je třeba jim vyhovět. 3.      Porušení svobody usazování zaručené článkem 14 směrnice o službách 135. Článek 14 bod 1 směrnice o službách, který konkretizuje svobodu usazování zakotvenou v článku 49 SFEU(66), zakazuje členským státům podmiňovat přístup k činnosti nebo její výkon na jejich území splněním diskriminačního požadavku založeného přímo nebo nepřímo na státní příslušnosti nebo v případě společností na umístění jejich sídla. Článek 14 bod 1 písm. a) a b) v této souvislosti uvádí pouze příklady („zejména“)(67). 136. Jak je uvedeno v bodech 58 a 59 a následujících tohoto stanoviska, § 3 napadeného zákona se týká celé řady činností, včetně činností hospodářských. Založení pobočky v Maďarsku poskytovatelem služeb se sídlem v jiném členském státě by tak mohlo být kvalifikováno jako činnost prováděná v zájmu zahraničního subjektu, organizace nebo fyzické osoby nebo s pomocí zahraniční podpory. 137. Vzhledem k tomu, že sporná ustanovení upravují zejména vyšetřovací pravomoci Úřadu a odpovídající povinnosti spolupráce dotčených organizací a osob, je třeba je kvalifikovat jako „požadavky“ ve smyslu čl. 4 bodu 7 směrnice o službách(68). 138. Tyto požadavky jsou nepřímo diskriminační na základě státní příslušnosti nebo sídla poskytovatele služeb (viz body 95 až 97 tohoto stanoviska). Zahraniční poskytovatelé, kteří se chtějí usadit v Maďarsku, jsou tak nepřímo diskriminováni, jelikož takové usazení a s ním související činnosti mohou běžně splňovat pojem „podpora ze zahraničí“ nebo pojem „činnosti prováděné v zájmu zahraničního subjektu, organizace nebo fyzické osoby“. Požadavky stanovené ve sporných ustanoveních mohou mít proto větší dopad na zahraniční než na maďarské poskytovatele. 139. V souladu s úvahami uvedenými v bodech 107 až 127 tohoto stanoviska nelze v projednávané věci takovou nepřímou diskriminaci odůvodnit, protože není nezbytná ani přiměřená k ochraně demokracie(69). 140. V důsledku toho je žalobní důvod vycházející z porušení článku 14 směrnice o službách opodstatněný a musí mu být vyhověno. 4.      Porušení volného pohybu služeb informační společnosti zaručeného článkem 3 směrnice o elektronickém obchodu 141. Podle Komise jsou sporná ustanovení v rozporu s článkem 3 směrnice o elektronickém obchodu. Podle druhého odstavce tohoto článku totiž členské státy nemohou z důvodů spadajících do koordinované oblasti omezovat volný pohyb služeb informační společnosti z jiného členského státu. 142. Maďarsko zpochybňuje použitelnost směrnice o elektronickém obchodu z důvodu, že napadený zákon nestanoví žádný „požadavek“ v souvislosti se službami poskytovanými elektronicky. V každém případě není podle Maďarska případné omezení založeno na důvodech spadajících do „koordinované oblasti“ ve smyslu čl. 2 písm. h) směrnice o elektronickém obchodu, jelikož cílem tohoto zákona je pouze ochrana národní suverenity před činnostmi, které ji ohrožují. 143. Na základě čl. 2 písm. a) směrnice o elektronickém obchodu ve spojení s čl. 1 odst. 1 písm. b) směrnice (EU) 2015/1535(70) jsou „služby informační společnosti“ definovány jako „každá služba poskytovaná zpravidla za úplatu, na dálku, elektronicky a na individuální žádost příjemce služeb“. 144. Jak je uvedeno v bodech 58 a 59 tohoto stanoviska, § 3 napadeného zákona je koncipován široce a rozšiřuje věcnou a osobní působnost tohoto zákona na velké množství „činností“, včetně služeb, jejichž původci mohou být různé organizace nebo osoby. Je tedy nutně možné, že zahrnuje poskytovatele informačních služeb poskytovaných za úplatu, jako jsou mediální, komunikační nebo reklamní služby, včetně služeb politické povahy(71), které jsou často poskytovány na dálku nebo elektronicky a na individuální žádost jejich příjemce(72). 145. To potvrzuje § 3 písm. a) bod ab) napadeného zákona, neboť „činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace“, které jsou v něm uvedeny, mohou být činností takového poskytovatele služeb(73). I přes neexistenci konkrétních pravidel v tomto zákoně týkajících se služeb informační společnosti mohou takové činnosti spadat do působnosti směrnice o elektronickém obchodu. 146. V souladu s čl. 3 odst. 1 směrnice o elektronickém obchodu, která vychází ze zásady země původu, se hostitelský členský stát musí omezit na kontrolu, zda jsou služby informační společnosti poskytované poskytovatelem na jeho území v souladu s vnitrostátními předpisy platnými v členském státě původu z příslušné koordinované oblasti. 147. Podle čl. 2 písm. h) této směrnice zahrnuje koordinovaná oblast „požadavky stanovené právními řády členských států pro poskytovatele služeb informační společnosti nebo pro služby informační společnosti, bez ohledu na to, zda mají obecnou povahu či zda byly pro ně zvláště určené“(74). Konkrétním cílem dotyčných vnitrostátních právních předpisů tedy nemusí být regulace služeb informační společnosti, ale dotčené požadavky mohou mít obecnou povahu(75). 148. Z toho vyplývá, že podmínky a povinnosti spolupráce podle ustanovení § 6 až 8, 11 a 12 napadeného zákona je třeba kvalifikovat jako „požadavky na chování poskytovatele služby, kvalitu nebo obsah služby“ ve smyslu čl. 2 písm. h) bodu i) druhé odrážky směrnice o elektronickém obchodu (viz také body 73 až 81 tohoto stanoviska). Zejména zákonná povinnost poskytovatele on-line služeb poskytnout vnitrostátnímu orgánu řadu informací o své činnosti ukládá tomuto poskytovateli povinnost splnit podmínky, které nejsou vyžadovány v jeho členském státě usazení(76). Totéž platí pro ustanovení upravující důsledky nespolupráce poskytovatelů služeb s Úřadem v rámci vyšetřování. To zahrnuje zveřejnění tohoto porušení ve výroční zprávě v souladu s § 6 odst. 3 ve spojení s § 7 odst. 4 napadeného zákona, jakož i případné předložení věci předsedou Úřadu stálému výboru pro národní bezpečnost Národního shromáždění podle § 12 písm. a) tohoto zákona(77). 149. Je tedy třeba konstatovat, že poskytovatelé těchto služeb, kteří jsou usazeni v jiném členském státě a chtějí tyto služby poskytovat v Maďarsku, jsou povinni dodržovat povinnosti vyplývající z napadeného zákona jako požadavky spadající do koordinované oblasti(78). Článek 3 odst. 2 směrnice o elektronickém obchodu však brání tomu, aby byl poskytovatel takové služby v hostitelském členském státě podroben přísnějším požadavkům, než jsou požadavky stanovené hmotným právem platným v členském státě původu nebo usazení tohoto poskytovatele(79). Jak je uvedeno v bodě 63 tohoto stanoviska, Maďarsko nemůže v tomto ohledu namítat, že vliv napadeného zákona na chování hospodářských subjektů je příliš zanedbatelný a nahodilý. 150. A konečně, jak tvrdí Komise, v projednávané věci není třeba zkoumat, zda jsou zjištěná omezení případně odůvodněná. Je pravda, že čl. 3 odst. 4 písm. a) bod i) první a třetí odrážka směrnice o elektronickém obchodu umožňuje členským státům přijmout opatření omezující volný pohyb služeb informační společnosti ve smyslu čl. 3 odst. 2 této směrnice, zejména z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. V této souvislosti však mělo Maďarsko nejprve postupovat podle čl. 3 odst. 4 písm. b) uvedené směrnice, tedy nejprve požádat členský stát původu, aby přijal opatření a poté v případě nepřijetí opatření nebo přijetí nedostatečných opatření oznámit Komisi a tomuto členskému státu svůj záměr přijmout taková opatření(80), což zjevně neučinilo. 151. Sporná ustanovení proto musí být prohlášena za neslučitelná s čl. 3 odst. 2 směrnice o elektronickém obchodu, aniž je nutné zkoumat jejich případné odůvodnění. Toto odůvodnění by navíc zčásti nemělo vyhlídky na úspěch, jak bylo prokázáno při posuzování odůvodnění sporných opatření podle směrnice o službách v bodě 107 a následujících tohoto stanoviska. 152. Žalobnímu důvodu vycházejícímu z porušení článku 3 směrnice o elektronickém obchodu je tedy třeba vyhovět. 5.      Porušení volného pohybu služeb a svobody usazování zaručených články 49 a 56 SFEU 153. Komise rovněž namítá porušení obecnějších ustanovení článků 49 a 56 SFEU. 154. Maďarsko v podstatě tvrdí, že napadený zákon nelze posuzovat současně z hlediska několika ustanovení primárního a sekundárního práva týkajících se základních svobod. 155. Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud vnitrostátní právní úprava jako celek spadá do oblasti působnosti sekundárního práva, které zahrnuje úplnou harmonizaci na úrovni Unie, není již možné tuto právní úpravu přezkoumávat z hlediska primárního práva(81). 156. Vzhledem k široké působnosti § 3 napadeného zákona z důvodu neurčitosti pojmů „činnosti“ v něm uvedených (viz body 58 a 59 tohoto stanoviska) mohou tyto činnosti zahrnovat i služby, které nespadají do působnosti směrnic o elektronickém obchodu a službách. V tomto rozsahu zůstává tedy příslušné primární právo v zásadě použitelné. 157. Komise však neuvedla důvody, proč by kromě údajného porušení směrnice o elektronickém obchodu (článek 3) a směrnice o službách (články 14, 16 a 19), měla být legalita sporných ustanovení posuzována současně z hlediska článků 49 a 56 SFEU, jelikož tyto směrnice stanoví úplnou harmonizaci činností v oblasti služeb spadajících do jejich oblasti působnosti na úrovni Unie. 158. Komise navíc v rámci projednávané žaloby upustila od výtky, že Maďarsko porušilo článek 3 směrnice o audiovizuálních mediálních službách(82), na což poukazovala ještě na podporu odůvodněného stanoviska (viz body 27 a 33 tohoto stanoviska). Za těchto okolností již nemůže Maďarsku vytýkat, že omezuje svobodu audiovizuálních mediálních služeb pouze z hlediska článků 49 nebo 56 SFEU. 159. Napadený zákon tedy nelze posuzovat z hlediska článků 49 nebo 56 SFEU. 160. Žalobní důvody vycházející ze současného porušení těchto článků musí být tedy zamítnuty jako neopodstatněné. 161. To nemá vliv na volný pohyb kapitálu zaručený článkem 63 SFEU, který není předmětem směrnic o elektronickém obchodu a službách(83). Tato svoboda tedy není ve smyslu judikatury, na kterou se odvolává Maďarsko(84), druhořadá ve vztahu k volnému pohybu služeb nebo svobodě usazování, které jsou upraveny v ustanoveních těchto směrnic. 6.      Porušení volného pohybu kapitálu zaručeného článkem 63 SFEU 162. Podle Komise porušují omezení založená na sporných ustanoveních volný pohyb kapitálu zakotvený v článku 63 SFEU. a)      K existenci omezení 163. Článek 63 odst. 1 SFEU zakazuje všechna omezení pohybu kapitálu mezi členskými státy a mezi členskými státy a třetími zeměmi. 164. Pojem „omezení“ volného pohybu kapitálu uvedený v článku 63 SFEU zahrnuje obecně jakoukoli překážku pohybu kapitálu mezi členskými státy i mezi členskými státy a třetími zeměmi. Tento pojem konkrétně zahrnuje státní opatření, která jsou diskriminační povahy, jelikož přímo či nepřímo zavádějí rozdílné zacházení mezi vnitrostátním a přeshraničním pohybem kapitálu, jež neodpovídá objektivně odlišným situacím, a jsou tedy způsobilá odradit fyzické nebo právnické osoby z jiných členských států nebo třetích zemí od uskutečňování přeshraničního pohybu kapitálu(85). 165. Úřad je na základě § 3 písm. b) a c) napadeného zákona oprávněn vyšetřovat organizace, které provádějí činnosti „s pomocí podpory ze zahraničí“, které „mohou ovlivnit výsledek voleb“, nebo „činnosti zaměřené na ovlivňování vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí nebo které takové činnosti podporují“. Na rozdíl od pojmu „zahraniční podpora“ použitého v trestním zákoníku(86), napadený zákon neupřesňuje pojem „podpora“. Ten může tedy zahrnovat mimo jiné finanční podporu nebo investice pocházející z jiného členského státu nebo třetí země ve prospěch celé řady organizací nebo osob(87). 166. Vyšetřovací pravomoci Úřadu a odpovídající povinnosti spolupráce uložené dotčeným osobám nebo organizacím však mohou obecně bránit nebo snižovat atraktivitu přeshraniční finanční podpory nebo investic. Totéž platí pro pravomoc Úřadu zveřejňovat informace o těchto organizacích nebo osobách a o této finanční podpoře, což může odradit uvedené organizace nebo osoby od poskytování takové podpory(88). 167. Kromě toho sporná ustanovení, posuzovaná jako celek, zacházejí odlišně s organizacemi usazenými v Maďarsku, které dostávají finanční podporu z jiných členských států nebo třetích zemí, a s organizacemi, které dostávají finanční podporu z maďarských zdrojů. To vyplývá ze skutečnosti, že podle § 3 písm. b) a c) napadeného zákona může vést pouhé podezření na existenci investic zahraničního původu („podpora ze zahraničí“) k zahájení vyšetřování a přijetí opatření Úřadem(89). Osoby, které těmto organizacím poskytují takovou podporu z jiného členského státu nebo ze třetí země, jsou proto vystaveny vyššímu riziku stíhání a je s nimi zacházeno odlišně než s osobami, které tak činí z místa bydliště nebo sídla v Maďarsku. Toto rozdílné zacházení v závislosti na tom, zda finanční podpora pochází z vnitrostátního nebo „zahraničního“ zdroje, a tedy na místě bydliště nebo sídle fyzických nebo právnických osob, které ji poskytují, představuje nepřímou diskriminaci na základě státní příslušnosti. b)      K odůvodnění 168. Článek 65 odst. 1 písm. b) SFEU umožňuje členským státům omezit volný pohyb kapitálu z důvodů veřejného pořádku a veřejné bezpečnosti. Takové omezení je přípustné, pokud je nezbytné a přiměřené k dosažení, soudržným a systematickým způsobem, naléhavého cíle obecného zájmu ve smyslu článku 65 SFEU(90). 169. Podle tvrzení Maďarska jsou sporná ustanovení v souladu s cíli unijního práva, zejména s cíli předpisů zaměřených na boj proti praní peněz a financování terorismu, což je v zásadě legitimní cíl veřejného pořádku(91). Maďarsko však neprokázalo souvislost mezi činnostmi, na které se vztahuje § 3 písm. b) a c) napadeného zákona („činnosti prováděné s pomocí podpory ze zahraničí“, které „mohou ovlivnit výsledek voleb“, a „činnosti zaměřené na ovlivňování vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí“) a praním peněz nebo financováním terorismu. Maďarsko se totiž omezilo na neurčitý odkaz na unijní právní úpravu v této oblasti. 170. Je třeba rovněž uvést, že Maďarsko v této souvislosti neuplatňuje jako cíl veřejného pořádku ochranu volebního procesu jako takového, když zakazuje přímou nebo nepřímou finanční podporu kandidátů ve volbách nebo politických stran. Tato ochrana je totiž zaručena zejména trestněprávními ustanoveními uvedenými v bodech 22 a 23 tohoto stanoviska(92). 171. Komise navíc nezpochybňuje požadavky finanční transparentnosti a trestněprávní ustanovení zavedená nebo pozměněná napadeným zákonem, která se konkrétně týkají přímého nebo nepřímého financování politických stran nebo jejich kandidátů ve volbách. Opatření omezující volný pohyb kapitálu přijatá Úřadem nebo jinými příslušnými orgány na základě těchto požadavků a ustanovení vůči organizacím ve smyslu § 3 písm. b) a c) tohoto zákona proto nejsou předmětem tohoto sporu. V každém případě mohou být taková opatření odůvodněna naléhavým cílem obecného zájmu, kterým je ochrana vnitřních demokratických procesů(93). Totéž platí pro příslušná ustanovení zákona o fungování politických stran, která Komise nezpochybnila a která pod hrozbou trestních sankcí zakazují zahraniční finanční podporu zaměřenou na ovlivňování vůle voličů prostřednictvím „nominačního orgánu“(94). 172. A konečně, pokud Maďarsko poukazuje na zvýšení transparentnosti financování nevládních organizací(95) z důvodů uvedených v bodě 115 tohoto stanoviska, nejsou požadavky stanovené napadeným zákonem vhodné k dosažení tohoto cíle. 173. Sporná ustanovení v rozsahu, v němž upravují omezení činností prováděných „s pomocí podpory ze zahraničí“ uvedených v § 3 písm. b) a c) napadeného zákona, porušují proto volný pohyb kapitálu zakotvený v článku 63 SFEU. 174. Žalobní důvod vycházející z porušení článku 63 SFEU je tedy opodstatněný a musí mu být vyhověno. 7.      Porušení ustanovení Listiny a)      Výtky a použitelnost ustanovení Listiny 175. Komise tvrdí, že napadený zákon porušuje svobodu projevu a informací (článek 11 Listiny), svobodu shromažďování a sdružování (článek 12 Listiny), právo na respektování soukromého a rodinného života (článek 7 Listiny), povinnost zachovávat profesní tajemství mezi advokátem a jeho klientem (článek 7 ve spojení s článkem 47 Listiny) a právo neobviňovat sám sebe (článek 48 Listiny). 176. Podle článku 51 odst. 1 Listiny jsou tato ustanovení a základní práva určena členským státům, pokud uplatňují právo Unie. 177. Jak vyplývá z úvah uvedených v bodě 68 a následujících tohoto stanoviska, sporná ustanovení a jejich uplatňování znamenají omezení výkonu několika základních svobod, které jsou zaručeny primárním a sekundárním právem Unie. 178. Pokud jde o přijetí a uplatňování napadeného zákona, je tedy Maďarsko vázáno ustanoveními Listiny 179. Výtky týkající se porušení práv zaručených článkem 7 (Respektování soukromého a rodinného života), článkem 11 (Svoboda projevu a informací) a článkem 12 (Svoboda shromažďování a sdružování) Listiny posoudím samostatně a na prvním místě ověřím existenci zásahu do těchto práv [písm. b) až d)]. Na druhém místě společně posoudím, zda jsou takové zásahy odůvodněny naléhavými důvody obecného zájmu a zda jsou k tomuto účelu přiměřené [písm. e)]. Na třetím místě budu zkoumat, zda došlo k zásahu do práv zaručených článkem 7 ve spojení s článkem 47 (právo na profesní tajemství mezi advokátem a klientem) a článkem 48 (presumpce neviny a právo na obhajobu zahrnující právo neobviňovat sám sebe) Listiny, a případné odůvodnění s tím související [písm. g) a h)]. b)      Zásah do svobody projevu a informací zaručené článkem 11 Listiny 180. Je třeba posoudit, zda sporná ustanovení představují zásah do svobody projevu a informací zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny, zejména tím, že svěřují Úřadu pravomoc provádět vyšetřování a zveřejňovat informace a ukládají dotčeným organizacím nebo osobám odpovídající povinnosti spolupráce. 181. Komise podporovaná vedlejšími účastníky má za to, že tomu tak je. Ustanovení § 3 napadeného zákona se týká především činností, které jsou svou povahou úzce spojeny s předáváním informací a vyjadřováním názorů, zejména v rámci výměny názorů na témata veřejného zájmu, demokratické debaty, politického života a volebních procesů. Tím, že umožňují Úřadu podrobit tyto činnosti rozsáhlému dohledu a zveřejňovat případná obvinění, sporná ustanovení vážně narušují svobodu projevu, zejména tiskových společností nebo sdělovacích prostředků, jakož i nevládních organizací. 182. Maďarsko namítá, že opatření přijatá Úřadem na základě sporných ustanovení jsou neutrální, protože se nevztahují na obsah sdělení nebo názoru, ale pouze na jejich škodlivou povahu pro suverenitu. 183. Svoboda projevu a informací zaručená čl. 11 odst. 1 Listiny zahrnuje svobodu zastávat názory a přijímat a rozšiřovat informace nebo myšlenky bez zasahování veřejné moci. Pokud se jedná o novináře nebo vydavatele a tiskové společnosti v souvislosti s publikováním novinového článku, je svoboda projevu a informací specificky chráněna čl. 11 odst. 2 Listiny, podle kterého musí být respektována svoboda a pluralita sdělovacích prostředků(96). 184. Podle čl. 52 odst. 3 Listiny je třeba rozsah těchto práv vykládat s přihlédnutím k judikatuře Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) týkající se článku 10 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, podepsané v Římě dne 4. listopadu 1950 (dále jen „EÚLP“), která stanoví minimální úroveň ochrany v tomto ohledu(97), aniž by to bránilo tomu, aby unijní právo poskytovalo širší ochranu(98). 185. I když povaha a rozsah určitých „činností“ vměšování v zájmu jiných států nebo zahraničních právnických či fyzických osob nejsou v § 3 napadeného zákona(99) dostatečně specifikovány, hlavním cílem tohoto zákona je identifikovat a omezit hrozby nebo narušení národní suverenity, které z nich vyplývají. K dosažení tohoto cíle je však nezbytné, aby Úřad vyšetřoval předmět, rozsah a obsah názorů nebo sdělení, včetně informací, které jsou předmětem těchto činností, včetně „činností zaměřených na ovlivňování demokratické debaty a rozhodovacích procesů státu a společnosti“ ve smyslu § 3 písm. a) bodu ac) tohoto zákona. Před zahájením takového vyšetřování je dokonce nezbytná předběžná analýza v tomto ohledu. 186. Rozlišování, které Maďarsko provádí mezi obsahem vyjádřeného názoru nebo sdělení, které mohou spadat do oblasti působnosti § 3 napadeného zákona, a hrozbou nebo porušením národní suverenity, které z něj vyplývá, je tedy neproveditelné, ledaže se má za to, že jakékoli vyjádření názoru nebo sdělení v zájmu zahraniční organizace nebo osoby představuje samo o sobě potenciální hrozbu pro tuto suverenitu, která odůvodňuje zásah Úřadu. Takové posouzení by však ještě více potvrdilo diskriminační povahu ustanovení § 3 tohoto zákona. Proto musí být rovněž zamítnut argument Maďarska, podle kterého se napadený zákon v zásadě nevztahuje na sdělovací prostředky a novináře, kteří požívají široké ochrany svobody projevu(100), protože se týká pouze nelegitimního zahraničního vlivu na volby a vůli voličů. 187. Navíc znění § 3 písm. a) napadeného zákona umožňuje Úřadu vyšetřovat jakoukoli údajnou činnost vměšování v zájmu jiných států nebo zahraničních právnických či fyzických osob, která by mohla ovlivnit nebo ohrozit suverenitu v souvislosti s veřejnou debatou, bez ohledu na její předmět, rozsah, obsah nebo původ(101). Tato neurčitost sporných ustanovení sama o sobě naznačuje, že mohou zahrnovat nebo vést k zásahu do svobody projevu a informací. 188. Takový zásah neznamená, že stát sankcionuje konkrétní vyjádření názoru kvůli jeho obsahu. Tato svoboda chrání také před státními opatřeními, která mají odrazující účinek na vyjadřování názorů obecně a nesou s sebou riziko autocenzury(102). Ke zjištění takového odrazujícího účinku tedy stačí, aby vyjádření názoru mohlo být předmětem trestního vyšetřování(103). 189. V projednávané věci se však riziko takového trestního stíhání, ať již oprávněného či nikoli, zvyšuje v důsledku vyšetřování vedeného Úřadem, a to s ohledem na oprávnění, či dokonce povinnost tohoto Úřadu předat výsledky svého vyšetřování příslušným orgánům, včetně trestních orgánů, podle § 11 napadeného zákona(104). Takový odrazující účinek nebo riziko autocenzury vyplývá taktéž z hrozby možného zahájení vyšetřování Úřadem a z jeho oprávnění zveřejnit po skončení tohoto vyšetřování jeho výsledky a zprávy – potenciálně obviňující nebo stigmatizující – na internetu, v souladu s § 6 odst. 1 a 3 tohoto zákona. Tento odrazující účinek a riziko autocenzury tedy vyplývají z vyšetřovacích pravomocí Úřadu a z povinností spolupráce uložených organizacím nebo osobám působícím v odvětví sdělovacích prostředků, tisku a komunikace. Tyto organizace nebo osoby mohou být totiž předmětem vyšetřování z důvodu, že vykonávají jednu z „činností“ uvedených v § 3 napadeného zákona(105). 190. Kromě toho je ochrana novinářských zdrojů jednou ze základních podmínek svobody tisku. Bez této ochrany by tyto zdroje mohly být odrazeny od pomoci tisku informovat veřejnost o otázkách veřejného zájmu(106). Při plnění své povinnosti spolupracovat a poskytovat veškeré informace požadované Úřadem však organizace nebo zástupce tisku či médií riskuje odhalení identity svých informačních zdrojů. Zjevná účast novinářů na identifikaci anonymních zdrojů má proto vždy odrazující účinek(107). Pokud totiž takové potenciální zdroje informací ztratí důvěru v to, že jejich totožnost je chráněna, přestanou tyto novináře kontaktovat, aby jim poskytovaly citlivé informace. Může to také vést k tomu, že novinář omezí nebo pozastaví své investigativní činnosti nebo přijímání zahraniční podpory za tímto účelem, nebo se uchýlí k autocenzuře, aby se vyhnul zahájení vyšetřování Úřadem. 191. Na základě § 6 napadeného zákona může Úřad po skončení vyšetřování a v rámci výroční zprávy zveřejnit své hodnocení, i když je pro dotčenou organizaci nebo osobu nepříznivé, což již učinil, jak vyplývá z publikovaných zpráv a sdělení(108). Veřejná prohlášení tohoto druhu, jako jsou veřejná varování ze strany státního orgánu, mohou mít odrazující účinek na svobodné vyjadřování názorů(109). To platí zvláště, pokud je takové veřejné prohlášení obviňující nebo stigmatizující(110). 192. Sporná ustanovení proto představují zásah do svobody projevu a informací zaručené čl. 11 odst. 1 Listiny. c)      Zásah do svobody sdružování zaručené článkem 12 Listiny 193. Podle čl. 12 odst. 1 Listiny má každý právo na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské. Toto právo odpovídá právu zaručenému v čl. 11 odst. 1 EÚLP, a proto mu musí být přiznán stejný význam a rozsah jako tomuto posledně uvedenému právu, jako minimální úroveň ochrany v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny (viz bod 184 tohoto stanoviska). 194. Komise tvrdí, že sporná ustanovení výrazně ztěžují sdružením nebo organizacím působení v Maďarsku. Jejich samotná existence může záviset na možnosti získat přeshraniční podporu ve smyslu § 3 napadeného zákona, která by mohla vést k zásahu Úřadu. Úřad může vyšetřovat současné nebo plánované činnosti všech nevládních organizací se sídlem v Maďarsku, včetně činností souvisejících s informováním veřejnosti, sdělováním názorů, prosazováním zájmů a účastí na veřejné a demokratické diskusi. 195. Maďarsko namítá, že při neexistenci sankcí nemohou mít vyšetřování Úřadu vliv na svobodu sdružování. 196. Právo na svobodu sdružování je jedním ze základních pilířů demokratické a pluralitní společnosti. Toto právo umožňuje jednat kolektivně v oblastech společného zájmu a přispívat k řádnému fungování veřejného života(111). Uvedené právo zejména umožňuje sdružení dále vyvíjet svou činnost a působit bez neodůvodněného zásahu státu(112). Právní předpisy, které značně znesnadňují činnost nebo fungování sdružení, mimo jiné tím, že omezují jejich schopnost přijímat finanční zdroje, včetně prostředků ze zahraničí, šíří negativní obraz o jejich činnosti nebo je vystavují riziku sankcí, představují zásah do práva na svobodu sdružování(113). 197. Právní předpisy, které stanoví požadavky, jež by mohly odradit dárce s bydlištěm v jiných členských státech nebo ve třetích zemích od účasti na financování nevládních organizací a tím ztížit činnost těchto organizací a dosažení jejich cílů, proto porušují tuto svobodu. Totéž platí, pokud jsou tyto požadavky takové povahy, že vytvářejí atmosféru všeobecné nedůvěry vůči těmto organizacím a stigmatizují je(114). 198. Jak dokládá několik zpráv a sdělení zveřejněných Úřadem(115), činnosti a financování nevládních organizací ze zahraničí spadají do působnosti § 3 písm. b) a c) napadeného zákona („činnosti prováděné s pomocí podpory ze zahraničí“, které „mohou ovlivnit výsledek voleb“, a „činnosti zaměřené na ovlivňování vůle voličů s pomocí podpory ze zahraničí“) a mohou být charakterizovány jako odporující národní suverenitě. Zvýšené riziko zahájení vyšetřování Úřadem vůči nim může odradit tyto organizace a sdružení od pokračování v jejich činnostech v Maďarsku nebo od snahy získat podporu, včetně finanční, ze zahraničí. V rámci takových vyšetřování mají totiž dotčené organizace a sdružení povinnost rozsáhlé spolupráce a poskytování informací, včetně informací o svých finančních zdrojích. To ztěžuje jejich činnost, financování a dosahování jejich cílů. Stejně tak zprávy a sdělení zveřejněné Úřadem v návaznosti na takové vyšetřování mohou obsahovat obviňující nebo stigmatizující hodnocení činnosti těchto organizací nebo sdružení, jak dokládají příklady uvedené ve spise a na které poukazuje Komise a několik vedlejších účastníků(116). 199. Sporná ustanovení proto představují nebo mohou představovat zásah do svobody sdružování zaručené čl. 12 odst. 1 Listiny. d)      Zásah do práva na respektování soukromého a rodinného života zaručeného článkem 7 Listiny 200. Článek 7 Listiny přiznává každému právo na respektování svého soukromého a rodinného života, obydlí a komunikace. 201. Komise tvrdí, že napadený zákon porušuje právo na respektování soukromého života tím, že poškozuje pověst každé osoby, která je předmětem vyšetřování Úřadu. Tento účinek je podle ní ještě umocněn povinným zveřejňováním totožnosti dotčených osob a závěrů Úřadu na jeho internetových stránkách. Maďarsko namítá, že údaje zveřejněné ve zprávách Úřadu představují pouze objektivní zjištění a skutečnosti, jejichž zveřejnění nemůže z podstaty ovlivnit právo na soukromý život nebo pověst osoby či organizace. 202. Článek 7 Listiny chrání především fyzické osoby, i když se může vztahovat i na právnické osoby. 203. Ustanovení, která určují působnost napadeného zákona, a ustanovení, která zakotvují pravomoci Úřadu, se mohou týkat fyzických osob. Tyto osoby mohou být předmětem vyšetřování Úřadu, zejména pokud vykonávají činnosti v oblasti zastupování zájmů [§ 3 písm. a) bod aa)], činnosti zaměřené na manipulace s informacemi a dezinformace [§ 3 písm. a) bod ab)] nebo činnosti zaměřené na ovlivňování demokratické debaty a státních a společenských rozhodovacích procesů [§ 3 písm. a) bod ac)]. Tyto osoby mohou být rovněž adresáty právně závazné žádosti Úřadu o poskytnutí informací ve smyslu § 7 odst. 2 a 3 ve spojení s § 8 odst. 1 tohoto zákona. Kromě toho mohou být v souladu s § 6 odst. 1 a 6 uvedeného zákona údaje o fyzických osobách zveřejněny na internetových stránkách Úřadu nebo v jeho výroční zprávě. Úřad je také podle § 11 téhož zákona oprávněn předávat tyto údaje jiným příslušným orgánům. 204. Je třeba posoudit, zda a do jaké míry mohou tato ustanovení porušovat právo na respektování soukromého života dotčených fyzických osob. 205. Právo na respektování soukromého a rodinného života zakotvené v článku 7 Listiny(117) zahrnuje zejména ochranu osobních údajů, u nichž může jednotlivec oprávněně očekávat, že nebudou zveřejněny bez jeho souhlasu, zejména ochranu dobré pověsti před útoky určité závažnosti, které jsou prováděny tak, aby narušily osobní požívání tohoto práva(118). 206. Podle judikatury Soudního dvora tedy vnitrostátní předpisy ukládající či umožňující, aby byly takové osobní údaje, jako je jméno, místo bydliště nebo finanční zdroje fyzických osob, sděleny orgánu veřejné moci nebo aby byly tyto údaje zveřejňovány, představují, schází-li souhlas těchto fyzických osob a bez ohledu na následné využití dotčených údajů, zásahy do jejich soukromého života(119). 207. Jak je uvedeno v bodě 203 tohoto stanoviska, výsledky vyšetřování, které mohou být podle § 11 napadeného zákona předány jiným orgánům, mohou obsahovat osobní údaje, jako je jméno fyzické osoby, její adresa, způsob, jakým spolupracovala nebo nespolupracovala s Úřadem, nebo finanční informace, které se jí týkají. To samo o sobě představuje zásah do soukromého života. 208. Je pravda, že ani zveřejnění výsledků vyšetřování na internetových stránkách Úřadu podle § 6 odst. 1 napadeného zákona, ani výroční zpráva zveřejňovaná podle § 6 odst. 3 a 6 tohoto zákona nesmí obsahovat takové údaje, s výjimkou „osobních údajů, které jsou ve veřejném zájmu“(120). Jak Maďarsko uvedlo na jednání, tento pojem zahrnuje zejména údaje uvedené v obchodním rejstříku, jako je jméno skutečného vlastníka, jednatele nebo vlastníka podniku, jména vedoucích pracovníků veřejných podniků, orgány nebo jména osob vykonávajících veřejnou funkci, údaje o využívání veřejných prostředků subjekty, které s veřejnými prostředky nakládají, a konkrétní informace týkající se veřejných zakázek. Tato ustanovení tedy v zásadě chrání před zásahy do soukromého života, které by mohly být spojeny s takovým šířením nebo zveřejněním. Pokud se uplatňuje výjimka týkající se „osobních údajů, které jsou ve veřejném zájmu“, její rozsah je podle všeho omezen na údaje, které mohou být legitimně zveřejněny ve veřejném zájmu, zejména za účelem zajištění transparentnosti obchodních transakcí. Zveřejnění údajů tohoto typu Úřadem však může poškodit pověst dotčené fyzické osoby, pokud je spojeno s negativními hodnoceními nebo výtkami, které mohou tyto osoby zdiskreditovat. Této osobě by mohlo být zejména podle § 7 odst. 4 uvedeného zákona vytýkáno, že s Úřadem řádně nespolupracovala(121). V tomto smyslu může tedy i zveřejnění osobních údajů ve veřejném zájmu Úřadem představovat zásah do soukromého života dotyčné fyzické osoby. 209. V projednávané věci není tedy nutné se vyjadřovat k otázce, zda v souvislosti s takovým zveřejněním může jako taková požívat ochrany zaručené článkem 7 Listiny rovněž právnická osoba, jak bylo uznáno zejména v oblasti hospodářské soutěže(122), aby byla chráněna její pověst nebo dobré jméno(123). V každém případě mohou veřejná stigmatizující obvinění vůči takové právnické osobě, jako je nevládní organizace, která mají za cíl zpochybnit objektivitu a spolehlivost jejích výzkumných, informačních a publikačních činností, poškodit také pověst jejích vedoucích pracovníků(124). 210. Sporná ustanovení upravující pravomoci Úřadu v oblasti vyšetřování a zveřejňování proto představují porušení nebo vedou k zásahu do práv zaručených článkem 7 Listiny. e)      Odůvodnění a přiměřenost zásahů do práva na respektování soukromého a rodinného života, svobody projevu a informací a svobody sdružování 211. Je nutno ověřit, zda zásahy do práv zaručených články 7, 11 a 12 Listiny jsou odůvodněny sledováním naléhavých cílů obecného zájmu, tj. ochranou politické debaty a vnitrostátních voleb, jak tvrdí Maďarsko. 212. V souladu s čl. 52 odst. 1 Listiny musí být jakékoli omezení výkonu práv zaručených Listinou zejména „stanoveno zákonem“, být nezbytné k účinnému dosažení cílů obecného zájmu uznávaných Unií a být k tomuto účelu přiměřené. 213. Požadavek, aby každý zásah do výkonu základních práv byl „stanoven zákonem“, znamená, že opatření, které takový zásah stanoví, musí mít právní základ ve vnitrostátním právu, který sám dostatečně jasně a přesně definuje rozsah omezení výkonu daného práva, zejména aby bylo možné předvídat použití tohoto právního základu a zabránit riziku svévole. Tento požadavek tedy nevylučuje, aby dotčené omezení bylo formulováno dostatečně širokým způsobem, aby se mohlo přizpůsobit odlišným případům, jakož i změnám situací(125). 214. V této souvislosti je třeba připomenout, že § 3 napadeného zákona zavádí neurčité pojmy jako jsou „činnosti“ vměšování v zájmu jiných států nebo zahraničních právnických či fyzických osob, které mohou ovlivnit nebo ohrozit suverenitu Maďarska, z čehož vyplývá široká diskreční pravomoc Úřadu (viz body 58 a 59 tohoto stanoviska). Úřad může kdykoli zahájit vyšetřování a použít právně závazná vyšetřovací opatření, jakož i předávat a zveřejňovat shromážděné informace, aniž podléhá správní nebo soudní kontrole(126). Z toho vyplývá značné riziko rozdílného výkladu dotčených činností(127) a nutnosti provést vyšetřování v jednotlivých případech podle preferencí Úřadu. Úřad by totiž mohl být motivován k upřednostňování stanovisek, která odpovídají zejména zájmům vlády, které se údajně shodují se zájmy národní suverenity, a k cenzurování kritických informací. To by bylo na úkor zastupování legitimních zájmů, které jsou nezbytné pro řádné fungování pluralitního a demokratického systému, jako jsou zájmy opozice, menšinových skupin nebo nevládních organizací sledujících cíle obecného zájmu. 215. Maďarsko se nemůže ani odvolávat na samotné zákonné omezení, podle kterého je Úřad před jakýmkoli zveřejněním povinen sdělit své závěry organizaci, která je předmětem vyšetřování, aby mohla předložit své připomínky a v této souvislosti jí písemně odpovědět. Podle § 6 odst. 8 napadeného zákona není totiž Úřad povinen tyto připomínky ve zveřejněné zprávě ani uvádět. 216. Z výše uvedených úvah vyplývá, že zjištěné zásahy do práva na soukromý a rodinný život, svobody projevu a informací a svobody sdružování zaručených články 7, 11 a 12 Listiny nejsou odůvodněné. 217. V důsledku toho jsou žalobní důvody vycházející z porušení článků 7, 11 a 12 Listiny opodstatněné a je třeba jim vyhovět. f)      Porušení povinnosti profesního tajemství mezi advokátem a jeho klientem ve smyslu článku 7 ve spojení s článkem 47 Listiny 218. Komise tvrdí, že dochází k porušení profesního tajemství mezi advokátem a jeho klientem (dále jen „advokátní tajemství“) ve smyslu článku 7 ve spojení s článkem 47 Listiny. Podle jejího názoru může výraz „jakákoli jiná organizace nebo osoba“ ve smyslu § 7 odst. 2 a 3 napadeného zákona zahrnovat advokáty, advokátní kanceláře nebo organizace poskytující právní poradenství, jakož i jejich klienty. Ti by mohli být v reakci na žádost Úřadu o informace povinni poskytnout informace nebo dokumenty, na které se vztahuje advokátní tajemství. Maďarsko namítá, že záruky poskytované zákonem o povolání advokáta, zejména v jeho § 9 a § 13 odst. 2 a 3, jsou dostatečné k ochraně advokátního tajemství. 219. Soudní dvůr odvozuje advokátní tajemství zejména z ochrany soukromého života podle článku 7 Listiny, přičemž jako minimální úroveň ochrany (čl. 52 odst. 3 Listiny) zohledňuje to, jak ESLP vykládá odpovídající záruku stanovenou v čl. 8 odst. 1 EÚLP(128). Tato záruka chrání důvěrnost veškeré korespondence mezi jednotlivci a poskytuje zvýšenou ochranu komunikaci mezi advokáty a jejich klienty, a to nejen v rámci obhajoby, ale i v rámci právního poradenství. Článek 7 Listiny tak zaručuje tajemství tohoto právního poradenství, a to stran jeho obsahu i jeho existence(129). 220. Na základě napadeného zákona má Úřad samostatné pravomoci v oblasti vyšetřování, předávání informací, hodnocení, navrhování a zveřejňování, které zjevně spadají do výkonu veřejných pravomocí, jimž podléhají jednotlivci, zejména ti, kteří jsou předmětem vyšetřování(130). Tento zákon však jako takový nestanoví základní procesní záruky ve prospěch těchto fyzických osob, jako je například advokátní tajemství, ani neodkazuje na ustanovení zákona o povolání advokáta. Z ustanovení § 8 odst. 2 napadeného zákona naopak vyplývá, že vyšetřovací postup vedený Úřadem „nepředstavuje správní řízení“ a že „nelze zahájit žádné sporné správní řízení“. 221. Je pravda, že § 9 odst. 1 a 2 zákona o povolání advokáta chrání advokátní tajemství v širokém smyslu, neboť zahrnuje „všechny skutečnosti, informace a údaje, o nichž se osoba vykonávající povolání advokáta dozví“ při výkonu své činnosti, jakož i „veškeré dokumenty nebo jiné nosiče, které obsahují advokátní tajemství“. Podle § 9 odst. 3 ve spojení s § 13 odst. 1 tohoto zákona je advokát povinen odmítnout poskytnout informace nebo dokumenty, na které se vztahuje advokátní tajemství, v jakémkoli správním nebo soudním řízení. Podle § 13 odst. 1 uvedeného zákona nesmí advokát při „správní kontrole, inspekci nebo šetření na místě“ předávat dokumenty a sdělovat údaje, které podléhají advokátnímu tajemství, ani nesmí být nucen svědčit nebo poskytovat informace týkající se tohoto tajemství, avšak nesmí mařit správní řízení. 222. Vzhledem k tomu však, že postupy a vyšetřovací opatření Úřadu nejsou správní povahy, jak je výslovně stanoveno v § 8 odst. 2 napadeného zákona(131), není zřejmé, že by byl tento Úřad skutečně vázán advokátním tajemstvím a nemohl jej porušit. 223. Ustanovení § 9 a 13 zákona o povolání advokáta se totiž vztahují pouze na správní nebo soudní řízení a na kontroly nebo šetření na místě, v jejichž rámci by advokát mohl být „nucen svědčit nebo poskytovat informace týkající se profesního tajemství“(132). Vyšetřovací řízení Úřadu však nemají správní povahu ani za cíl provádět inspekce nebo šetření na místě, protože § 8 odst. 1 napadeného zákona nestanoví pravomoc Úřadu vstupovat do prostor dotčených organizací. Na základě § 7 odst. 3 ve spojení s § 8 odst. 1 tohoto zákona je však Úřad oprávněn požádat organizace nebo osoby, které jsou předmětem jeho vyšetřování, o jakékoli informace nebo údaje související s předmětem tohoto vyšetřování, a to prostřednictvím právně závazných vyšetřovacích opatření. Jako klienti advokátů mohou mít tyto organizace a osoby k dispozici informace, údaje a dokumenty, na které se vztahuje advokátní tajemství, které by mohly být povinny předat Úřadu v souladu se svou povinností spolupráce(133). Nelze navíc vyloučit, že v rámci následného správního nebo soudního řízení, které může být případně represivní povahy, zahájeného po předání spisu příslušným orgánům podle § 11 napadeného zákona, se mohou tyto orgány seznamovat s informacemi, které Úřad shromáždil v rozporu s advokátním tajemstvím, nebo je dokonce použít jako důkazy. 224. A konečně i za předpokladu, že by byl Úřad vázán advokátním tajemstvím na základě § 9 a 13 zákona o povolání advokáta, neexistuje z důvodu, že podle § 8 odst. 2 napadeného zákona je vyloučeno zahájení sporného správního řízení týkajícího se vyšetřovacích opatření Úřadu, žádný správní prostředek nápravy, jak vyžaduje článek 47 Listiny(134), který by jednotlivci umožňoval nechat ověřit jeho dodržení v rámci nebo na konci vyšetřovacích postupů podle § 6 až 8 napadeného zákona. 225. Z toho vyplývá, že sporná ustanovení týkající se vyšetřovacích pravomocí Úřadu a jejich uplatňování představují zásah do advokátního tajemství zaručeného článkem 7 ve spojení s článkem 47 Listiny. 226. V důsledku toho je třeba konstatovat porušení povinnosti profesního tajemství mezi advokátem a jeho klientem ve smyslu článku 7 ve spojení s článkem 47 Listiny a tomuto žalobnímu důvodu vyhovět. g)      Porušení práva neobviňovat sám sebe ve smyslu článku 48 Listiny 227. Komise namítá porušení práva neobviňovat sám sebe (dále jen „právo nevypovídat“) ve smyslu článku 48 Listiny. Podle jejího názoru může povinnost spolupráce stanovená v § 7 a 8 napadeného zákona zahrnovat povinnost poskytnout informace, které by mohly být použity proti dotčeným osobám v rámci případného pozdějšího nebo souběžného trestního stíhání, zejména podle § 350/A trestního zákoníku. 228. Právo nevypovídat, které je uznáno judikaturou Soudního dvora, vyplývá z čl. 47 druhého pododstavce a článku 48 Listiny(135). Ochrana poskytovaná tímto právem závisí na žádosti o informace v rámci trestního nebo správního řízení represivní povahy, které může vést k uložení peněžitých sankcí a ukládá obviněné osobě povinnost spolupracovat, která může být vynucena donucovacími prostředky(136). 229. V projednávané věci, jak Maďarsko správně uvádí, však odmítnutí odpovědět na případnou žádost Úřadu o informace, i když je tato žádost podle § 7 odst. 2 a 3 ve spojení s § 8 odst. 1 napadeného zákona právně závazná, nepodléhá žádné sankci v pravém slova smyslu ani nemůže být Úřadem samotným ani jiným orgánem vynucena prostřednictvím donucovacích opatření(137). I kdyby se taková žádost o poskytnutí informací týkala informací nebo prohlášení, která by vedla k vlastnímu obvinění, nemohla by porušit právo nevypovídat. 230. Komise ani neprokázala, že v rámci následného trestního, sankčního nebo přestupkového řízení by po předání důkazů shromážděných Úřadem příslušným orgánům v souladu s § 11 napadeného zákona mohly být případné sebeobviňující důkazy použity proti dotčené organizaci nebo osobě. Ustanovení § 167 odst. 5 trestního řádu, které je pro tyto orgány závazné, totiž takové použití v zásadě zakazuje(138). 231. V důsledku toho musí být výtka vycházející z porušení práva neobviňovat sám sebe ve smyslu článku 48 Listiny zamítnuta jako neopodstatněná. 8.      Porušení GDPR a článků 7 a 8 Listiny 232. Komise tvrdí, že napadený zákon nesplňuje požadavky stanovené v čl. 5 odst. 1 (zásady zpracování osobních údajů), čl. 6 odst. 1 písm. e) (zpracování nezbytné pro splnění úkolu prováděného ve veřejném zájmu nebo při výkonu veřejné moci, kterým je pověřen správce), čl. 6 odst. 2 a 3 (právní základy pro zpracování), čl. 9 odst. 2 písm. g) (zpracování nezbytné z důvodů významného veřejného zájmu) a v článku 10 GDPR (zpracování týkající se odsouzení v trestních věcech a trestných činů), ani záruky uvedené v článku 8 ve spojení s článkem 7 Listiny. Komise zejména tvrdí, že napadený zákon nestanoví vhodný právní základ nebo „oprávněný důvod“ pro zpracování osobních údajů ve smyslu článku 8 Listiny. Maďarsko namítá, že vhodným právním základem pro tento účel je čl. 6 odst. 1 písm. e) GDPR jako takový a tento zákon je v každém případě v souladu s požadavky GDPR. a)      Zpracování osobních údajů ve smyslu GDPR 233. Pokud postupy prováděné a opatření přijímaná Úřadem zahrnují zpracování osobních údajů, musí být v souladu s ustanoveními GDPR vykládanými ve světle záruky stanovené v článku 8 Listiny ve spojení se zárukou práva na respektování soukromého života uznaného v článku 7 Listiny(139). 234. Podle článku 1 GDPR je cílem a účelem tohoto nařízení zejména stanovit pravidla týkající se ochrany fyzických osob v souvislosti se zpracováním osobních údajů a pravidla týkající se volného pohybu osobních údajů (odstavec 1) a chránit základní práva a svobody fyzických osob, a zejména jejich právo na ochranu osobních údajů (odstavec 2). 235. V souladu s čl. 2 odst. 1 GDPR se toto nařízení vztahuje na zcela nebo částečně automatizované zpracování osobních údajů a na neautomatizované zpracování těch osobních údajů, které jsou obsaženy v evidenci nebo do ní mají být zařazeny. Podle čl. 4 bodu 1 GDPR pojem „osobní údaje“ zahrnuje veškeré informace o identifikované nebo identifikovatelné fyzické osobě.