Nález Ústavního soudu ze dne 9. ledna 2013 sp. zn. Pl. ÚS 6/12 ve věci návrhu na konstatování protiústavnosti § 1 písm. g) a § 10a zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění před novelizací provedenou zákonem č. 458/2011 Sb.

Obce mohou vybírat tyto místní poplatky (dále jen „poplatky“):

g) poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj.

(1) Poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj podléhá každý povolený hrací přístroj.15) Obec není povinna poskytnout osvobození od tohoto poplatku.

(2) Poplatek za výherní hrací přístroj platí jeho provozovatel.

(3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj na tři měsíce činí od 5 000 Kč do 20 000 Kč.

30. Zákonem č. 149/1998 Sb. s účinností od 1. září 1998 bylo změněno ustanovení § 10a odst. 3 tak, že znělo:

(3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj na tři měsíce činí od 1 000 Kč do 5 000 Kč.

31. Zákonem č. 183/2010 Sb. byla s účinností od 16. června 2010 provedena tato změna:

1. V § 1 písm. g) slovo „přístroj“ bylo nahrazeno slovy „přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu15),“.

2. V § 10a odst. 1, 2 a 3 za slovo „přístroj“ byla vložena slova „nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí“.

Napadená ustanovení zákona o místních poplatcích ve znění zákona č. 183/2010 Sb. tedy zněla:

Obce mohou vybírat tyto místní poplatky (dále jen „poplatky“):

g) poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu15),

(1) Poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podléhá každý povolený hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí. Obec není povinna poskytnout osvobození od tohoto poplatku.

(2) Poplatek za výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí platí jeho provozovatel.

(3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj nebo jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí na tři měsíce činí od 1 000 Kč do 5 000 Kč.

32. Zákonem č. 300/2011 Sb. byla napadená ustanovení s účinností od 14. října 2011 novelizována, takže nově zněla:

Obce mohou vybírat tyto místní poplatky (dále jen „poplatky“):

g) poplatek za provozovaný výherní hrací přístroj, koncový interaktivní videoloterní terminál a herní místo lokálního herního systému,

(1) Poplatku za provozovaný výherní hrací přístroj podléhá každý povolený hrací přístroj definovaný v § 2 písm. e) zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o loteriích“), (dále jen „výherní hrací přístroj“), každý koncový interaktivní videoloterní terminál definovaný v § 2 písm. l) zákona o loteriích (dále jen „koncový interaktivní videoloterní terminál“) a každé herní místo lokálního herního systému definovaného v § 2 písm. n) zákona o loteriích (dále jen „herní místo lokálního herního systému“). Obec není povinna poskytnout osvobození od tohoto poplatku.

(2) Poplatek za výherní hrací přístroj, koncový interaktivní videoloterní terminál a herní místo lokálního herního systému platí jeho provozovatel.

(3) Sazba poplatku za každý výherní hrací přístroj, každý koncový interaktivní videoloterní terminál a každé herní místo lokálního herního systému na tři měsíce činí od 1 000 Kč do 5 000 Kč.

33. Zákonem č. 458/2011 Sb. s účinností od 1. ledna 2012 pak byla obě napadená ustanovení zrušena.

VI.

34. Ze spisu navrhovatele vedeného pod sp. zn. 52 Af 9/2011 Ústavní soud ověřil, že žalobou podanou dne 18. července 2011 se žalobkyně gate seven, a. s., domáhá zrušení rozhodnutí vydaných ve správním řízení v souvislosti s její žádostí o vrácení tvrzeného přeplatku místního poplatku zaplaceného dne 30. září 2010 za provozovaný výherní hrací přístroj nebo jiné technické zařízení povolené Ministerstvem financí v částce 1 630 Kč dle zákona o loteriích, a to podle § 155 daňového řádu.

35. Žalobkyně základní vadu rozhodnutí správce poplatku spatřuje v tom, že správní orgán, přestože mu byl uhrazen místní poplatek za „jiné technické herní zařízení povolené Ministerstvem financí podle jiného právního předpisu“, ačkoli jej dle zákona o místních poplatcích ve spojení se zákonem o loteriích nelze vůbec stanovit a vybírat, částku zaplacenou na místním poplatku ani na žádost žalobkyně nevrátil a o žádosti navíc v rozporu s procesním ustanovením rozhodl tak, že ji zamítl. Z důvodu žalobkyní tvrzeného porušení pravidel stanovených zákonem v legislativní proceduře způsobeného dle názoru žalobkyně tím, že novela zákona o místních poplatcích provedená zákonem č. 183/2010 Sb. byla přijata v rozporu s předepsanou procedurou, tedy protiústavním způsobem, žalobkyně navrhla, aby navrhovatel podle ustanovení § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu podal k Ústavnímu soudu návrh na zrušení napadených ustanovení. Navrhovatel pak převzal do svého návrhu adresovanému Ústavnímu soudu argumentaci žalobkyně formou doslovného opisu žaloby.

36. Podle čl. 88 odst. 1 Ústavy zákon stanoví, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení, a další pravidla o řízení před Ústavním soudem. Současně čl. 88 odst. 2 Ústavy stanoví, že soudci Ústavního soudu jsou vázáni ústavním pořádkem a zákonem podle čl. 88 odst. 1 Ústavy, tj. zákonem o Ústavním soudu. Procesní podmínkou aktivní legitimace obecného soudu dle § 64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je taková pozice zákona, příp. jeho jednotlivého ustanovení, jehož zrušení je navrhováno, k předmětu kmenového řízení, jež zakládá pro posouzení věci ze strany obecného soudu rozhodovací důvody. Lze uzavřít, že navrhovatel je k podání návrhu aktivně legitimován, neboť návrh souvisí s jeho rozhodovací činností.

VII.

37. Podle ustanovení § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu návrh je nepřípustný, jestliže zákon, jiný právní předpis nebo jejich jednotlivá ustanovení, jejichž zrušení je navrhováno, pozbyly před doručením návrhu Ústavnímu soudu platnosti. Zákon o Ústavním soudu, jak plyne z povahy věci, umožňuje řízení o kontrole norem pouze u platných právních předpisů. V posuzované věci byla napadená ustanovení zákonem č. 300/2011 Sb. s účinností od 14. října 2011 novelizována a zákonem č. 458/2011 Sb. s účinností od 1. ledna 2012 zrušena.

38. V daném případě navrhovatel má použít při svém rozhodování o podané žalobě napadená ustanovení, která jsou však již neplatná, avšak s tvrzeným přesahem účinnosti. Ústavní soud se již k otázce možnosti přezkumu právních předpisů, které pozbyly platnosti (§ 66 a 67 zákona o Ústavním soudu), ve své judikatuře opakovaně vyslovil. Obecně tuto možnost připustil v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 33/2000 ze dne 10. 1. 2001 (N 5/21 SbNU 29; 78/2001 Sb.), kde konstatoval, že „Soudce obecného soudu je při rozhodování vázán zákonem a posuzuje soulad jiného právního předpisu se zákonem. Dojde-li však k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito (tedy nikoli pouze v té době platný, ale také v té době již neplatný, avšak ještě aplikovatelný zákon), je v rozporu s ústavním zákonem, je povinen předložit věc Ústavnímu soudu (čl. 95 odst. 2 Ústavy). Z tohoto ustanovení Ústavní soud dovodil svou povinnost o návrhu rozhodnout.“ Toto pravidlo později zpřesnila rozhodnutí vydaná pod sp. zn. Pl. ÚS 42/03 ze dne 28. 3. 2006 (N 72/40 SbNU 703; 280/2006 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 38/06 ze dne 6. 2. 2007 (N 23/44 SbNU 279; 84/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 14/09 ze dne 25. 10. 2011 (22/2012 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 1/10 či sp. zn. Pl. ÚS 23/11 ze dne 24. 4. 2012 (234/2012 Sb.), dostupná též na http://nalus.usoud.cz, tak, že ústavnost zrušeného či změněného zákona přezkoumá Ústavní soud za podmínky, že adresátem tvrzeného důvodu protiústavnosti je veřejná moc, a nikoliv subjekt soukromého práva. V případě vertikálních vztahů (mezi jednotlivcem a státem, resp. obcí) je třeba dát přednost ochraně základních práv před právní jistotou a důvěrou v právo; v případě těchto vztahů dal Ústavní soud tedy najevo, že vyslovení neústavnosti bude mít dopad i na práva založená na základě neústavního právního předpisu.

39. Napadená ustanovení upravují právní vztah, ve kterém adresátem tvrzené protiústavnosti je veřejná moc, a nikoliv subjekt soukromého práva. Pro uvedené jsou v rozhodované věci splněny podmínky pro řízení o konkrétní kontrole norem dle čl. 95 odst. 2 Ústavy ve smyslu právního názoru Ústavního soudu vyjádřeného v citovaných nálezech, a není tudíž dán důvod k zastavení předmětného řízení dle § 66 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.

VIII.

40. Ústavní soud posoudil návrh a z níže uvedených důvodů dovodil, že k vyslovení protiústavnosti napadených ustanovení zákona o místních poplatcích není důvod.

41. Ústavní soud se s ohledem na argumentaci vznesenou navrhovatelem zabýval otázkou, zda zákon č. 183/2010 Sb. byl přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.).

42. Návrh zákona, kterým se mění zákon č. 115/2001 Sb., o podpoře sportu, ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 290/2002 Sb., o přechodu některých dalších věcí, práv a závazků České republiky na kraje a obce, občanská sdružení působící v oblasti tělovýchovy a sportu a o souvisejících změnách a o změně zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků z majetku České republiky, ve znění zákona č. 10/2001 Sb., a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů, byl Poslanecké sněmovně předložen dne 27. února 2009 skupinou poslanců jako tisk 756/0 a navrhovateli byli poslanec Jiří Paroubek, poslanec Karel Šplíchal, poslanec David Rath a poslanec František Bublan. Novela zákona o místních poplatcích nebyla součástí původního návrhu předloženého Poslanecké sněmovně.

43. Návrh zákona byl poslancům rozeslán jako tisk 756/0 a bylo navrženo sněmovně projednání návrhu zákona tak, aby sněmovna s ním mohla vyslovit souhlas již v prvém čtení (§ 90 odst. 2 zákona č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění zákona č. 47/2000 Sb.). Dále byl návrh zákona zaslán vládě k vyjádření stanoviska. Vláda zaslala Poslanecké sněmovně dne 1. dubna 2009 stanovisko, které bylo rozesláno poslancům jako tisk 756/1.

44. V Poslanecké sněmovně proběhlo první čtení dne 29. září 2009 na 62. schůzi; Poslanecká sněmovna nesouhlasila s projednáváním tak, aby mohla s návrhem zákona vyslovit souhlas již v prvním čtení. Projednávání zákona pokračovalo dne 29. září 2009 na 62. schůzi a návrh zákona byl přikázán k projednání výborům (usnesení č. 1402). Výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu projednal návrh zákona a vydal dne 23. listopadu 2009 usnesení doručené poslancům jako tisk 756/2 (přerušuje projednávání). Výbor pro bezpečnost projednal návrh zákona a vydal dne 25. listopadu 2009 usnesení doručené poslancům jako tisk 756/3 (přerušuje projednávání). Výbor pro vědu, vzdělání, kulturu, mládež a tělovýchovu projednal návrh zákona a vydal dne 21. ledna 2010 usnesení doručené poslancům jako tisk 756/4 (přerušuje projednávání). Výbor pro bezpečnost projednal návrh zákona a vydal dne 26. ledna 2010 usnesení doručené poslancům jako tisk 756/5 (pozměňovací návrhy). Druhé čtení se uskutečnilo dne 11. března 2010, kdy na 75. schůzi prošel návrh zákona obecnou i podrobnou rozpravou, podané pozměňovací návrhy byly zpracovány jako tisk 756/6, který byl rozeslán dne 12. března 2010 v 10:00 hodin. Třetí čtení se uskutečnilo dne 19. března 2010 na 75. schůzi. Návrh zákona byl Poslaneckou sněmovnou schválen (hlasování č. 313, usnesení č. 1645).

45. Poslanecká sněmovna postoupila zákon dne 29. března 2010 Senátu jako tisk 259/0. Organizační výbor dne 31. března 2010 stanovil garančním výborem výbor pro vzdělávání, vědu, kulturu, lidská práva a petice, který návrh projednal dne 13. dubna 2010 a přijal usnesení č. 107, které bylo rozdáno jako tisk 259/1 (schvaluje). Návrh zákona byl Senátem projednán dne 23. dubna 2010 na 18. schůzi Senátu. Senát návrh vrátil Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy (usnesení č. 487). Součástí pozměňovacích návrhů byl i návrh na změnu zákona o místních poplatcích.

46. Návrh zákona ve znění, ve kterém byl postoupen Senátu, byl rozeslán poslancům dne 28. dubna 2010 jako tisk 756/7. Dokument Senátu byl Poslanecké sněmovně doručen a dále byl rozeslán dne 28. dubna poslancům jako tisk 756/8. O návrhu zákona vráceném Senátem bylo Poslaneckou sněmovnou hlasováno dne 18. května 2010 na 79. schůzi. Poslanecká sněmovna zákon přijala ve znění schváleném Senátem (hlasování č. 18, usnesení č. 1685).

47. Prezident republiky návrh zákona podepsal dne 2. června 2010 a zákon byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 16. června 2010 v částce 64 pod číslem 183/2010 Sb.

48. Navrhovatel se v podaném návrhu domáhá konstatování protiústavnosti napadených ustanovení z důvodu, že novela zákona o místních poplatcích provedená zákonem č. 183/2010 Sb. nebyla přijata ústavně konformním způsobem. Porušení Ústavou daného postupu spatřuje ve skutečnosti, že část třetí zákona č. 183/2010 Sb., obsahující novelu zákona o místních poplatcích, byla včleněna do návrhu zákona až v průběhu legislativního procesu při projednávání v plénu Senátu. Navrhovatel považuje tuto část zákona č. 183/2010 Sb. za nesouvisející s ostatními částmi Poslaneckou sněmovnou postoupeného návrhu zákona s odkazem na předešlé rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.). Dále navrhovatel zpochybňuje dodržení legislativních pravidel, přičemž namítá, že návrh „přílepku“ podal pouze jeden senátor, a nikoliv celý Senát.

49. Ústavní soud v řadě svých nálezů dotýkajících se kontroly rozhodování orgánů veřejné moci opakovaně vyložil zásady, pro které - mimo jiné též z hledisek znaků právního státu - je respekt k procesním (procedurálním) pravidlům nezbytný; stručně poznamenáno: ustálená rozhodovací praxe Ústavního soudu dovodila, že jen v procesně bezchybném procesu (ústavně souladném řízení) lze dospět k zákonnému a ústavně souladnému výsledku (rozhodnutí), a proto procesní čistotě rozhodovacího procesu (řízení) je nezbytné věnovat zvýšenou pozornost a poskytnout jí důraznou ochranu.

50. Ústavní konformitou legislativního procesu se Ústavní soud pak zabýval zejména ve svých nálezech vydaných pod sp. zn. Pl. ÚS 56/05 ze dne 27. 3. 2008 (N 60/48 SbNU 873; 257/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 77/06 ze dne 15. 2. 2007 (N 30/44 SbNU 349; 37/2007 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 24/07 ze dne 31. 1. 2008 (N 26/48 SbNU 303; 88/2008 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.), sp. zn. Pl. ÚS 23/04 ze dne 14. 7. 2005 (N 137/38 SbNU 9; 331/2005) a v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/09 ze dne 24. 1. 2012, dostupném na http://nalus.usoud.cz.

51. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 56/05 Ústavní soud konstatoval, že posouzení způsobu, jakým byla napadená ustanovení zákona navržena, projednána a schválena, je součástí hodnocení toho, zda byl takový zákon přijat ústavně předepsaným způsobem (§ 68 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění zákona č. 48/2002 Sb.). Podle názoru Ústavního soudu (k tomu nález sp. zn. Pl. ÚS 77/06) může vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům nabýt povahy překročení intenze daného návrhu anebo přesahu extenze předmětu vymezeného návrhem zákona. Tento požadavek úzkého vztahu nebo bezprostřední souvislosti obsahu a účelu návrhu a pozměňovacího návrhu k němu je součástí základů parlamentní techniky a reglementového práva. Vnáší do projednávání zákonů a parlamentní procedury vůbec potřebný řád. Každý stát a v jeho rámci často každá sněmovna zákonodárného sboru však hledá vlastní prostředky, jak zajistit, aby tento požadavek byl dodržen, popř. stanoví speciální pravidla pro vybočení z jejich mezí (např. zvýšenou kvalifikovanou většinu, podporu určitého počtu dalších poslanců, vyjádření nebo souhlas předkladatele, nové projednání návrhu). Stejně tak se liší v jednotlivých státech intenzita soudního přezkumu dodržení těchto pravidel. K této problematice proto neexistuje univerzální stanovisko. Právo podávat pozměňovací návrhy je součástí ústavně souladné tvorby vůle parlamentem demokratického státu. Pozměňovací návrh je však svou povahou návrhem akcesorickým k návrhu, který byl podán v podobě ústavodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy. Proto § 63 odst. 1 bod 5 písm. a) jednacího řádu Poslanecké sněmovny požaduje, aby se jím vypouštěly, rozšiřovaly nebo měnily některé části „původního návrhu“. Základem parlamentního projednání je tento původní návrh, ke kterému se vyjadřuje vláda podle čl. 44 odst. 1 Ústavy, výbory, jimž návrh zákona nebyl přikázán, nebo jednotliví poslanci podle § 91 odst. 4 jednacího řádu Poslanecké sněmovny. Pokud tomu tak není, může tím dojít podle Ústavního soudu k porušení dělby moci. Má to důsledky pro principy tvorby souladného, přehledného a předvídatelného práva, které Ústavní soud již dříve spojil s atributy demokratického právního státu. Dále tím může dojít k obcházení institutu zákonodárné iniciativy podle čl. 41 Ústavy a porušení práva vlády vyjádřit se k návrhu zákona podle čl. 44 Ústavy.

52. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, kterého se navrhovatel dovolává, Ústavní soud ve vztahu k legislativním „přílepkům“ (jezdcům) a jejich ústavnosti v bodech 51 a 52 judikoval, že vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může nabýt povahy překročení intenzity daného návrhu anebo povahy extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona. První případ bývá U. S. doktrínou označován jako tzv. legislativní jezdci („legislative riders“), jejichž používání je v USA často a vzrušeně diskutováno, nicméně je považováno sice za nežádoucí, avšak ústavně konformní formu pozměňovacích návrhů. Od tohoto prvního případu je však nutné odlišit druhý případ, nazývaný „wild riders“ (tzv. divocí jezdci). V tomto případě jde o překračování kritérií testu uplatňovaného na základě tzv. germaneness rule, tj. pravidla úzkého vztahu. Jinými slovy, jde o testování otázky, zda v konkrétním případě jde o řádný pozměňovací návrh anebo o návrh, pro který se v českém prostředí vžilo označení tzv. „přílepek“. V tomto případě se technikou pozměňovacího návrhu k návrhu zákona připojí úprava zcela jiného zákona, s legislativní předlohou nesouvisejícího. Ústavně konformní výklad ustanovení, jež upravují právo podávat pozměňovací návrhy k projednávanému návrhu zákona, vyžaduje, aby pozměňovací návrh skutečně toliko pozměňoval předkládanou právní úpravu, tzn. v souladu s požadavky tzv. pravidla úzkého vztahu, podle kterého se pozměňovací návrh musí týkat téhož předmětu návrhu, který je v legislativním procesu právě projednáván, by daný pozměňovací návrh neměl vybočit z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům v podobě extenzivního překročení předmětu projednávaného návrhu zákona.

53. Ústavní soud se v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 24/07 v souvislosti s již dříve vydaným nálezem sp. zn. Pl. ÚS 21/01 ze dne 12. 2. 2002 (N 14/25 SbNU 97; 95/2002 Sb.) vyslovil i k ústavnosti tzv. „sběrných novel“. Konstatoval, že „praxe, kdy jedním zákonem je současně novelizováno několik různých zákonů, je v legislativní praxi relativně častá ... tato praxe je v zásadě ústavně konformní, leč pouze tehdy, jestliže novelizované zákony vzájemně meritorně souvisí.“. Nicméně i v tomto případě uvedená výtka nepředstavovala derogační důvod, nýbrž toliko obiter dictum. Ústavní soud v tomto nálezu též konstatoval, že podstatné změny právního řádu v oblasti veřejného i soukromého práva jsou nevyhnutelnou součástí společenského vývoje a je v dispozici demokratického zákonodárce určovat přitom strukturu práva a vymezovat předmět právní regulace jednotlivými zákony - v tom rámci rovněž zvážit míru uskutečnění podstatných změn určitého segmentu právního řádu zčásti provedením novelizace platných zákonů a zčásti přijetím nové zákonné úpravy.

54. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 39/08 ze dne 6. 10. 2010 (N 207/59 SbNU 3; 294/2010 Sb.) se Ústavní soud vyjádřil k ústavnosti tzv. komplexních pozměňovacích návrhů tak, že legislativní praxe v podobě tzv. komplexních pozměňovacích návrhů není v rozporu s ústavně stanovenými pravidly legislativního procesu, neboť je to stále subjekt legislativní iniciativy, který disponuje návrhem jako celkem. Ústavní soud připomněl, že na základě komplexního pozměňovacího návrhu byly schváleny i dvě samotné klíčové součásti ústavního pořádku, tj. uvozovací zákon k Listině základních práv a svobod v roce 1991 a Ústava v roce 1992. Institut komplexních pozměňovacích návrhů není zákonem o jednacím řádu Poslanecké sněmovny upraven, jedná se toliko o institut parlamentní praxe, který se však pohybuje v mezích ústavního pořádku. V bodu 39 citovaného nálezu pak Ústavní soud uvedl, že není úkolem a kompetencí Ústavního soudu, aby zkoumal všechny detaily a postupy při přijímání zákonů, pokud to neodporuje ústavním pravidlům zákonodárného procesu (srov. výše citovaný nález sp. zn. Pl. ÚS 23/04). Neshledal to ani v případě komplexního pozměňovacího návrhu, který při svém jednání použil Senát [nález sp. zn. Pl. ÚS 14/02 ze dne 4. 6. 2003 (N 82/30 SbNU 263; 207/2003 Sb.)].

55. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/02 ze dne 2. 10. 2002 (N 117/28 SbNU 25; 476/2002 Sb.) Ústavní soud uvedl, že v parlamentní demokracii politická rozhodnutí vycházejí z vůle většiny vyjádřené svobodným hlasováním; podmínky, které za kautel Ústavou výslovně vyjádřených zajišťují ústavní legitimitu a legalitu přijatého rozhodnutí a které relevantní většiny v průběhu zákonodárného procesu vytvářejí, jsou ovšem rozličné a téměř vždy se upínají nejen k materii, která je předmětem jednání a následného rozhodnutí, ale samy jsou při vzniku zejména většiny ad hoc ovlivněny také daným časem, resp. okolnostmi, které z něj plynou. Takto ustavené většiny pro přijetí rozhodnutí (schválení návrhu zákona) relevantní jsou (mohou být) ovšem proměnlivé, a to nezřídka natolik, že ve zmíněných souvislostech v průběhu času svou početní relevanci mohou (mohly by) ztratit a stát se menšinou, která by však byla vystavena nebezpečí zvratu dříve přijatého rozhodnutí. Ochrana takto vzniklých většin, přesněji jejich dříve přijatých rozhodnutí, je proto nezbytná nejen z hlediska stálosti právních aktů, ale představuje, jako důsledek dosažené shody v daném čase (kompromisní politické vůle), také jednu ze záruk ústavnosti, která vylučuje z rozhodování svévoli, pro niž v něm přirozeně není místa.

56. V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 23/04, ve kterém byla řešena problematika oprav v textu zákona po jeho schválení v Poslanecké sněmovně, Ústavní soud v části III uvedl, že proces přijímání zákonů je v České republice svěřen jedinému orgánu zákonodárné moci, kterým je Parlament tvořený dvěma komorami. Přijetí zákona je však mnohovrstevný a komplikovaný proces, který je jen zčásti upraven ústavními předpisy. Ústavní soud v citovaném nálezu rovněž dovodil, že úkolem Ústavního soudu není interpretovat výsledky hlasování o jednotlivých pozměňovacích návrzích a jejich důsledcích pro koncepci návrhu zákona jako celku ve vazbě na jiná ustanovení takového návrhu a pravidla legislativní techniky. Jeho úkolem je výklad ústavního textu ve vztahu k zákonům vyhlášeným ve Sbírce zákonů. Způsob, jak k přijetí a vyhlášení zákona došlo, je podroben kognici Ústavního soudu pouze v rámci, který ústavní pořádek vytyčuje. Předmětem přezkumné činnosti Ústavního soudu je proto schválený text zákona, zápisy z jednání sněmoven slouží jako hlavní důkazní prostředek při hodnocení jedné složky z tripartice hodnocení, tj. dodržení ústavně předepsaného způsobu přijetí zákona.

57. V usnesení sp. zn. Pl. ÚS 10/09 v bodu 71 Ústavní soud připomenul, že problematikou přípustného rozsahu pozměňovacích návrhů předkládaných v rámci legislativního procesu k projednávaným návrhům zákonů se již ve své judikatuře zabýval, a to zejména pak ve svých nálezech sp. zn. Pl. ÚS 77/06 a sp. zn. Pl. ÚS 56/05. Ústavní soud zastává názor, že v čl. 1 odst. 1 Ústavy, který Českou republiku výslovně označuje jako demokratický právní stát založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana, je obsažen normativní princip demokratického právního státu. Z toho plyne, že zákonodárce nemůže postupovat libovolně, ale je při své činnosti procedurálními pravidly legislativního procesu vázán. Adresáti právních norem mají nepochybně právo legitimně očekávat, že případná omezení jejich základních práv provedená zákonem jsou výsledkem diskurzu vedeného napříč politickým spektrem, v němž všichni zúčastnění dostali příležitost se s projednávanou materií podrobně seznámit a informovaně se k ní vyjádřit. Proto vystupují do popředí procedury zajišťující jednak slyšení stranám, jednak formální kvalitu zákonodárného díla. V bodu 72 pak Ústavní soud uvedl, že právo podávat k návrhům zákonů během parlamentní rozpravy pozměňovací návrhy se odvozuje z práva zákonodárné iniciativy, nicméně není s ní totožné, neboť je přirozeně omezeno sférou vyhrazenou právě realizaci práva zákonodárné iniciativy. Již z potřeby odlišení zákonodárné iniciativy a pozměňovacího návrhu, a to kvůli dodržení zvýšených ústavních nároků na prvně jmenovanou, lze dovodit, že pozměňovací návrh by měl skutečně toliko pozměňovat předkládanou právní úpravu, tedy neměl by ji ani zásadně měnit, ani zásadně rozšiřovat, a tím méně by se měl pohybovat mimo předmět zákonodárné iniciativy, respektive návrhu zákona. Vybočení z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům může mít povahu překročení intenzity daného návrhu, které je považováno sice za nežádoucí, avšak stále ústavně konformní formu pozměňovacích návrhů, anebo povahu extenzivního překročení předmětu vymezeného návrhem zákona, které představuje porušení tzv. pravidla úzkého vztahu a tím i vystoupení z mezí ústavnosti. V rámci přezkumu Ústavním soudem je nutno posoudit, zda daný pozměňovací návrh skutečně byl pozměňovacím návrhem v materiálním smyslu, tj. zda nešlo o nepřípustnou extenzi při výkladu toho, co pozměňovací návrh jest. Při tom Ústavní soud hodnotí, zda existuje úzký vztah mezi obsahem a účelem původního návrhu zákona a obsahem a účelem posuzovaného pozměňovacího návrhu.

58. V předmětné věci Ústavní soud na základě písemných podkladů přiložených navrhovatelem k návrhu ze sněmovního tisku Senátu č. 259 ověřil, že Senát po projednání návrhu, kterým se mění zákon o podpoře sportu a další zákony, svým usnesením č. 487 v hlasování z 18. schůze dne 23. dubna 2010 rozhodl o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů uvedených v příloze tohoto usnesení a pověřil senátory Marcela Chládka a Jaroslava Kuberu odůvodněním usnesení Senátu na schůzi Poslanecké sněmovny. Dne 27. dubna 2010 pak vrátil Senát návrh zákona ve změněné podobě do Poslanecké sněmovny k dokončení legislativního procesu. O návrhu zákona vráceném Senátem bylo v Poslanecké sněmovně hlasováno dne 18. května 2010 na 79. schůzi a zákon byl přijat. Pro Ústavní soud jsou v daném případě závazným kritériem hodnocení pouze ústavně vymezená pravidla zákonodárné procedury. Po posouzení obsahu a účelu jak původního návrhu zákona, tak i předmětného pozměňovacího návrhu i po posouzení ústavnosti zákonodárného procesu dospěl Ústavní soud k závěru, že obsahy i účely obou zkoumaných předmětů se zásadně neliší, a lze uzavřít, že předmětný pozměňovací návrh nevybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům.

59. Ústavní soud neshledal důvodnou ani další námitku navrhovatele, že návrh pozměňovacího návrhu podal pouze jeden senátor, a nikoliv celý Senát. Potvrzuje to nejen výše zmíněné usnesení Senátu č. 487 ze dne 23. dubna 2010, ale i stenozáznam Senátu z projednávání návrhu zákona, kterým se mění zákon o podpoře sportu a další zákony, ve kterém je uvedeno, že tento návrh zákona obdrželi senátoři jako tisk 259, zpravodaj výboru byl senátor Marcel Chládek, který senátory seznámil se zpravodajskou zprávou. V obecné rozpravě pak vystoupili tři senátoři, kteří se zabývali predikovaným pozměňovacím návrhem, a to Jaroslav Kubera, Petr Vícha a Soňa Paukrtová. Poté Senát hlasoval o celém návrhu zákona včetně pozměňovacího návrhu a vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatého pozměňovacího návrhu. Pozměňovací návrh byl tedy projednán zcela v souladu s legislativními pravidly Senátu.

60. Ve světle uvedených skutečností je nepochybné, že při projednávání návrhu zákona č. 183/2010 Sb. byla jak Poslaneckou sněmovnou, tak i Senátem dodržena ústavně stanovená pravidla zákonodárného procesu, konkrétně postup zákonodárného procesu upravený zákonem č. 90/1995 Sb., o jednacím řádu Poslanecké sněmovny, ve znění pozdějších předpisů, zákonem č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, ve znění pozdějších předpisů, i čl. 1 odst. 1, čl. 2 odst. 3, čl. 41 a čl. 44 odst. 1 Ústavy včetně čl. 2 odst. 2 Listiny. V této souvislosti je třeba poukázat na ustanovení § 60 odst. 2 písm. e) zákona č. 107/1999 Sb., o jednacím řádu Senátu, který deklaruje, že návrhem podávaným k projednávané věci je i návrh pozměňovací. Vazba zákona o podpoře sportu a pozměňovacího návrhu, kterým se mění zákon o místních poplatcích, je pak dána ustanovením § 6 písm. d) zákona o podpoře sportu, které obcím ukládá úkol zabezpečit finanční podporu sportu ze svého rozpočtu. Proto nelze než odkázat na slova senátora Jaroslava Kubery, který seznámil Senát s pozměňovacím návrhem a mimo jiné uvedl, že: „... zákon je o podpoře sportu a velmi souvisí s loteriemi a se sázkami, protože část výtěžků je používána na podporu sportu“. Zde je namístě rovněž zdůraznit, že pozměňovací návrhy týkající se změny zákona o místních poplatcích byly v Senátu diskutovány, a to zejména z pohledu jejich souladu s ústavně předepsaným způsobem jejich přijímání.

61. Pokud pak navrhovatel argumentuje závěry učiněnými Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06, je třeba upozornit na skutečnost, že v případě nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 se skupina Senátorů domáhala zrušení části druhé, a to čl. II a III zákona č. 443/2006, kterým se mění zákon č. 178/2005 Sb., o zrušení Fondu národního majetku České republiky a o působnosti Ministerstva financí při privatizaci majetku České republiky (zákon o zrušení Fondu národního majetku), a zákon č. 319/2001 Sb., kterým se mění zákon č. 21/1992 Sb., o bankách, ve znění pozdějších předpisů. Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 77/06 považoval za rozhodující při posuzování legislativní procedury přijetí napadených ustanovení posoudit otázku, zda návrh poslance M. Doktora označený jako pozměňovací návrh a zpracovaný do sněmovního tisku č. 1222/3 jím skutečně v materiálním smyslu byl či zda vybočil z omezeného prostoru vyhrazeného pozměňovacím návrhům (bod 66). Po posouzení obsahu a účelu jak původního návrhu zákona, tak i předmětného pozměňovacího návrhu dospěl Ústavní soud k závěru, že obsahy a účely obou zkoumaných předmětů se zásadně lišily a že tak šlo jen o tzv. pozměňovací návrh, který jím mohl být snad jen ve smyslu formálním, nikoli však ve smyslu materiálním (bod 69). V nyní posuzované věci se jedná o odlišnou situaci, neboť takovýto závěr učiněn nebyl. Lze proto uzavřít, že v předloženém případě se o protiústavní přílepek ve smyslu judikatury Ústavního soudu ani o situaci obdobnou nejedná.

62. Ústavní soud k námitce Senátu uvedené v jeho vyjádření k návrhu (srov. bod 25), ve které upozorňuje na skutečnost, že novela zákona č. 565/1990 Sb. není jedinou novelou v uvedeném zákoně přijatou, konstatuje, že nelze než s touto výtkou souhlasit, neboť zákon č. 183/2010 Sb. byl přijat v rámci jedné legislativní procedury a hlasováno bylo o něm jak v Senátu, tak v Poslanecké sněmovně po jeho vrácení Senátem jedním konečným hlasováním. Proto by případný deklaratorní výrok o porušení ústavně předepsaného způsobu přijetí pouze některých ustanovení zákona č. 183/2010 Sb., respektive jedné z novel v něm obsažených - novely zákona o místních poplatcích - mohl mít za podmínky, kdy by byla shledána protiústavnost legislativního procesu, dopad i na konstatování protiústavnosti celého zákona.

63. Procedurální pochybení vztahující se k napadeným ustanovením, která jsou navrhovatelem spatřována v absenci úzkého vztahu pozměňovacích návrhů s předmětem navrhovaného zákona, v překročení zákonného rámce pro podávání legislativně-technických návrhů a ve skutečnosti, že pozměňovací návrh senátora Kubery byl samostatným návrhem a jako takový měl být předložen Poslanecké sněmovně, a nikoli Senátu, tedy shledáno nebylo. Proto by eventuální konstatování protiústavnosti napadených ustanovení ve svých důsledcích znamenalo zásadní a zároveň překvapivou změnu judikatury.

64. Vycházeje ze všech uvedených důvodů, Ústavní soud konstatuje, že v posuzované věci navrhovatelem vznesenou argumentaci nelze hodnotit ve smyslu k derogaci směřujícího porušení ústavní konformity legislativního procesu, a proto návrh jako nedůvodný podle ustanovení § 70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.

Předseda Ústavního soudu:

JUDr. Rychetský v. r.