A-4318/25-40 Doc. parl. nos 8600, 8601 et 8633 AVIS du 17 novembre 2025 sur - - le projet de loi concernant le budget des recettes et des dépenses de l’État pour l’exercice 2026; le projet de loi relative à la programmation financière pluriannuelle pour la période 2025-2029; le projet de loi portant modification: 1° de la loi modifiée du 4 décembre 1967 concernant l’impôt sur le revenu; 2° de la loi modifiée du 23 décembre 2005 portant introduction d’une retenue à la source libératoire sur certains intérêts produits par l’épargne mobilière; le projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 23 décembre 2013 portant fixation du droit d’accise autonome et dispositions diverses sur les tabacs manufacturés; le projet de règlement grand-ducal modifiant le règlement grand-ducal modifié du 17 décembre 2010 fixant les taux applicables en matière de droits d’accise autonomes sur les produits énergétiques SOMMAIRE I. Perspectives économiques et financières ........................................................... 1 1. Contexte économique ........................................................................................ 1 2. Situation des finances publiques ....................................................................... 3 II. Le projet de budget pour l’exercice 2026 et au-delà ....................................... 7 1. Les orientations budgétaires .............................................................................. 7 2. Les mesures du projet de budget ....................................................................... 8

1. a)Logement ....................................................................................................... 8
2. b)Fiscalité ....................................................................................................... 10
3. c)Mobilité et travaux publics .......................................................................... 15
4. d)Environnement et énergie ............................................................................ 15
5. e)Fonction publique ........................................................................................ 16
6. f)Défense ......................................................................................................... 20
7. g)Éducation, enfance et jeunesse .................................................................... 24
8. h)Famille, inclusion, cohésion sociale et accueil ........................................... 24
9. i)Sécurité sociale ............................................................................................ 27 III. Défis actuels ....................................................................................................... 30 1. Les réformes administratives et de la fonction publique ................................ 30 2. La liberté syndicale ......................................................................................... 33 3. L’emprise gouvernementale sur la liberté syndicale au sein de la Chambre des fonctionnaires et employés publics ........................................... 43 4. Le déclin de la démocratie, de la solidarité et du dialogue social ................... 47 5. Le détachement européen vis-à-vis des citoyens ............................................ 55 6. La réforme des retraites et pensions ................................................................ 58 IV. Synthèse .............................................................................................................. 62 Par cinq dépêches du 8 octobre 2025, Monsieur le Ministre des Finances a demandé l’avis de la Chambre des fonctionnaires et employés publics sur les projets de lois et de règlements grand-ducaux spécifiés à l’intitulé. Ces textes appellent les remarques suivantes de la part de la Chambre. I. Perspectives économiques et financières 1. Contexte économique Selon le projet de loi budgétaire, « le contexte économique international a sensiblement évolué depuis le début de 2025, sous l’effet majeur de la nouvelle politique commerciale américaine (…) largement axée sur le levier des droits de douane pour protéger l’économie américaine (…) ». Cette situation entraîne des risques, y compris « une baisse de l’activité économique et du commerce mondial, une désorganisation des chaînes de production et une résurgence de l’inflation ». En 2024, la croissance mondiale était encore solide (+3,3%), contrairement à ce qui a pu être observé en Europe, et surtout dans la zone euro (+0,8%). Les phénomènes internationaux ont aussi pesé sur l’économie au Luxembourg, où un recul de l’activité, entre autres dans le secteur de la construction, est constaté depuis 2022 (avec une récession de -1,1% en 2022, et une progression du PIB de seulement 0,1% en 2023 et 0,4% en 2024). Depuis 2024, un repli est toutefois en cours. D’après le texte du projet budgétaire sous avis, l’accord commercial signé le 27 juillet 2025 entre les États-Unis et l’Union européenne aurait « contribué à atténuer certaines incertitudes économiques ». Toutefois, il faudra rester prudent puisque « le contexte international reste marqué par de fortes tensions, tant sur le plan commercial que géopolitique », de sorte qu’il y a une forte incertitude concernant les prévisions économiques. Pour 2026, le STATEC s’attend à une croissance du PIB de 2% au Luxembourg en raison de l’augmentation de l’activité du secteur financier. Pour la période 2027-2029, la croissance moyenne devrait être de 2,7%. Or, les prévisions des six années précédentes avaient toutes été revues à la baisse. -2L’inflation devrait continuer à progresser dans une première étape en raison du renchérissement des produits et services. Par la suite, à partir de 2026, le STATEC estime cependant que l’inflation devrait ralentir du fait de la diminution anticipée des prix énergétiques. La prochaine tranche indiciaire devrait seulement être déclenchée au troisième trimestre 2026. Concernant le marché de l’emploi, il devrait peiner à se rétablir prochainement et le taux de chômage devrait dès lors rester élevé à environ 6%. Au vu des développements précédents, fournis par l’exposé des motifs du projet de loi budgétaire sous avis, des risques pèsent donc sur l’économie luxembourgeoise, ce qui peut évidemment avoir des conséquences négatives sur les finances publiques. La Chambre des fonctionnaires et employés publics fait remarquer que, malgré les risques en question, il ne faut pas peindre le diable sur la muraille, tout en restant vigilant. En effet, jusqu’à présent, le Luxembourg a toujours réussi à bien gérer les périodes à risques, comme on l’a vu avec les années de crise passées. Pour l’année en cours, le compte courant de la balance des paiements du Luxembourg – instrument destiné à analyser la situation économique et monétaire d’un pays à un moment donné – s’est soldé pour le premier semestre par un excédent de 883 millions d’euros, soit une hausse de 316 millions d’euros par rapport à la même période de l’année précédente 1. Depuis des années, le Luxembourg enregistre d’ailleurs un excédent de la balance des paiements, largement supérieur à la moyenne européenne. S’y ajoute que le niveau d’endettement public du Luxembourg est parmi les plus faibles de l’Union européenne et qu’il se situe largement au-dessous du seuil de 60% du PIB fixé par les règles européennes. Il en est de même en matière de déficit public selon les critères européens (suivant lesquels le déficit public annuel des États ne doit pas être supérieur à 3% du PIB). En réalité, la situation de l’économie luxembourgeoise (et des finances publiques d’ailleurs) est plus solide que laissent entendre certains acteurs du secteur privé. Le Luxembourg investit beaucoup dans sa compétitivité pour attirer des activités et entreprises étrangères. Les chiffres afférents le démontrent à suffisance. Cela dit, l’économie luxembourgeoise est largement supportée par l’activité du secteur financier, ce qui peut constituer un risque. Pour contrarier ce risque, une plus grande diversification de l’économie est à favoriser. Une telle aurait également pour effet de soutenir l’indépendance de l’économie nationale par rapport à des pays tiers et l’autoproduction. Malheureusement, la mondialisation des décennies passées a largement favorisé l’interdépendance entre les pays et rendu les économies vulnérables, surtout en Europe (voir à ce sujet les développements ci-dessous sub III. « 5. Le détachement européen vis-à-vis des citoyens »). Banque centrale du Luxembourg et STATEC, Balance des paiements du Luxembourg au premier semestre 2025, 16 juillet 2025, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/bop-q1-25.html 1 -32. Situation des finances publiques Selon le Ministère des Finances 2, les recettes de l’Administration centrale ont évolué favorablement pour s’établir à 21,7 milliards d’euros au 30 septembre 2025 (selon les règles de comptabilité européennes SEC2010), ce qui est une progression de 569,6 millions d’euros (ou +2,7%) par rapport à septembre 2024. Les dépenses de l’État central se chiffrent quant à elles à 22,3 milliards d’euros (toujours selon le système SEC2010) à la même date, ce qui constitue une augmentation de 1,6 milliard d’euros (ou +7,5%) par rapport au 30 septembre 2024. Le solde de l’Administration centrale s’élève au 30 septembre 2025 à -521 millions d’euros. À l’occasion de la présentation des chiffres susvisés, le ministre des Finances a commenté ce qui suit: « globalement, les finances publiques évoluent favorablement. Avec des recettes en progression, signe d’une bonne tenue de notre économie et malgré des allègements fiscaux substantiels pour les citoyens et les entreprises. Le gouvernement continue à mener une politique volontariste en faveur d’une croissance inclusive et durable. Je reste prudemment optimiste pour le futur ». Selon le Ministère des Finances, « le niveau élevé de dépenses témoigne d’une approche volontariste du gouvernement consistant notamment à maintenir les investissements publics à niveau élevé (+649,3 millions d’euros ou +29,6% en comparaison annuelle) pour préparer le pays aux défis de demain ». Si la Chambre des fonctionnaires et employés publics est favorable à une politique d’investissement en faveur du pays, de l’économie et de la population, elle estime que le fait de continuer à soutenir les investissements par un déficit important n’est pas vraiment en phase avec la volonté annoncée de procéder avec prudence. Le gouvernement annonce des investissements conséquents, mais en même temps le déficit se creuse avec le budget projeté pour 2026. Dans le chapitre du projet de loi budgétaire sous avis qui traite des prévisions budgétaires pour les années 2025 à 2029, il est mentionné que « ni le budget 2024 ni les prévisions du budget 2025 pour l’année 2024 n’ont été atteints », marquant ainsi une sous-performance des recettes. En outre, le projet de loi budgétaire prévoit un déficit de 1,489 milliard d’euros pour l’État central en 2026, malgré des perspectives traduisant « une progression solide des recettes entre 2025 et 2026 » qui « repose sur la consolidation de la reprise économique et de la performance attendue de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA) et de l’impôt sur le revenu des personnes physiques (IRPP) ». Après 2026, le gouvernement s’attend à une reprise plus dynamique des recettes par rapport aux dépenses. Cette Ministère des Finances, Situation financière de l’État au 30 septembre 2025, https://mfin.gouvernement.lu/fr/actualites.gouvernement2024+fr+actualites+toutes_actualites+communiques+2025+10-octobre+07roth-chambre.html 2 -4affirmation semble en contradiction avec les perspectives économiques énoncées ailleurs dans le texte budgétaire: « les prévisions fiscales restent entourées incertitudes propres (sic!) à une petite économie ouverte, particulièrement dans le contexte macroéconomique actuel, instable et vulnérable. La croissance économique et l’emploi demeurent en-dessous des moyennes historiques et ont été revus à la baisse par rapport au budget 2025. La forte concentration sectorielle et les comportements des contribuables difficiles à prévoir avec exactitude constituent également un facteur d’incertitude à surveiller ». Le projet de loi budgétaire fournit par ailleurs peu de précisions concrètes quant aux sources de financement des différentes mesures annoncées par le gouvernement dans le cadre de la présentation du projet de budget. Cela dit, la situation des finances publiques du Grand-Duché est traditionnellement meilleure que celle des autres pays européens, notamment en matière d’endettement public. La bonne situation économique et financière du Luxembourg au niveau international est régulièrement confirmée à travers la notation AAA décernée par les agences de notation. Selon le projet de loi budgétaire, le niveau d’endettement devrait rester stable, aux alentours de 27% du PIB, sur l’ensemble de la période de programmation financière pluriannuelle couverte. Il n’empêche que cette situation pourrait changer brusquement, par exemple au vu de la nécessité de réagir face aux conséquences des conflits géopolitiques actuels. Une mesure dont l’impact sur les recettes publiques reste à déterminer est la mise en œuvre du pilier 2 du projet BEPS (« base erosion profit shifting », taxation minimale des entreprises multinationales) à travers la loi du 22 décembre 2023 relative à l’imposition minimale effective en vue de la transposition de la directive (UE) 2022/2523 du Conseil du 15 décembre 2022 visant à assurer un niveau minimum d’imposition mondial pour les groupes d’entreprises multinationales et les groupes nationaux de grande envergure dans l’Union. Le projet de loi budgétaire prévoit à cet égard une recette de 80 millions d’euros pour l’exercice 2026. En raison de l’incertitude liée aux recettes de cette imposition (du fait qu’elle est actuellement remise en cause et que des dérogations sont mises en place, par exemple pour les entreprises américaines), aucune prévision n’a été prévue pour les années 2027 à 2029. Les recettes liées aux accises sur les carburants et le tabac sont également un facteur de risque. Concernant les accises sur le tabac, qui sont augmentées à partir du 1er janvier 2026, le projet de loi budgétaire énonce que, « au niveau européen, une forte pression est exercée pour renforcer la lutte contre le tabagisme afin de promouvoir des générations sans tabac. Faire abstraction de ce risque serait imprudent, car les initiatives anti-tabac pourraient à moyen terme entraîner une baisse substantielle des recettes fiscales ». La Chambre relève que, pour le commun des mortels, les textes et chiffres en relation avec le budget de l’État sont difficilement compréhensibles, entre autres du fait que le budget doit être établi et présenté en deux versions différentes: une fois selon les règles de comptabilité européennes et une fois selon les règles de la comptabilité nationale. Il en découle que la présentation de la situation des finances publiques diverge -5fondamentalement selon les deux versions. De plus, l’analyse des finances publiques va au-delà du budget de l’État au sens strict. Elle englobe par ailleurs le budget des administrations locales et de la sécurité sociale. Le tout peut être présenté différemment selon la méthodologie choisie. Que l’établissement du budget ne soit pas facile à comprendre et à gérer se manifeste en outre à travers les perspectives sur l’évolution de la situation financière. En effet, il y a systématiquement, chaque année, une différence entre les prévisions budgétaires et les chiffres réels. Ainsi, sur la période de 2007 à 2023, le solde nominal de l’Administration centrale a par exemple été sous-estimé de l’ordre de 500 millions d’euros par année 3. Si une sous-estimation des recettes semble à première vue ne pas vraiment poser problème, elle peut toutefois fausser les perspectives budgétaires, pluriannuelles notamment, et le cas échéant mener à de mauvaises décisions politiques. La Chambre estime dès lors qu’il faudra faire des efforts supplémentaires pour parvenir à déterminer plus précisément les prévisions dans le domaine des finances publiques. Pour 2026, le projet de budget comporte une nouvelle présentation de l’évolution des recettes et dépenses, ce qui constitue un pas dans la bonne direction. Le projet de loi énonce ainsi que, « dans le prolongement de la revue des finances publiques de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) publiée début 2025, le Luxembourg a (…) engagé la modernisation de sa procédure d’élaboration budgétaire pour renforcer la précision des prévisions et la soutenabilité des finances publiques ». De plus, il est procédé à une intégration renforcée des prévisions de recettes, conformément aux recommandations de la Cour des comptes, pour améliorer la transparence et l’information sur le budget étatique. Dans ce contexte, la Chambre se demande si l’État procède régulièrement à une réévaluation de ses dépenses et comment le contrôle y relatif est effectué (par exemple par la Cour des comptes). À la lecture des comptes budgétaires, on a l’impression que l’État continue à verser pendant des années des sommes conséquentes à des causes et projets (à l’étranger par exemple), sans explication budgétaire afférente, de sorte que l’on peut légitimement se demander quelle en est la plus-value pour la population et l’économie au Luxembourg. Pour limiter les dépenses et générer des recettes supplémentaires, une réorientation de la politique budgétaire est à envisager sur ce point, alors surtout que le projet de loi budgétaire énonce que la démarche empruntée par le gouvernement « vise à consolider la stabilité institutionnelle du pays, renforcer son attractivité économique auprès des investisseurs internationaux et garantir la pleine maîtrise des conditions de financement de l’État », à travers une politique budgétaire active et orientée vers la stabilité. Dans le cadre de la modernisation de la procédure d’élaboration du budget de l’État pour améliorer la transparence, la performance budgétaire et l’impact des décisions politiques, le Luxembourg intègre pour la première fois les indicateurs du PIBien-être Conseil national des finances publiques, Évaluation de la fiabilité des prévisions budgétaires, 15 juillet 2025, https://cnfp.public.lu/fr/actualites/2025/fiabilite-juillet2025.html 3 -6dans la procédure budgétaire. Pour le projet de budget 2026, « une première identification des dépenses publiques ayant un impact direct et positif sur une sélection d’indicateurs de qualité de vie, tels que le risque de pauvreté, la charge des coûts du logement ou la confiance dans les institutions, révèle que l’État consacrera un peu plus de 5% du PIB national projeté au bien-être de la population ». Concrètement, les indicateurs retenus pour 2026 sont les suivants: revenu disponible médian, taux d’emploi des personnes âgées entre 20 et 64 ans, confiance dans les institutions, taux de risque de pauvreté, taux de surcharge des coûts du logement et exposition de la population aux particules fines. Il est procédé par un étiquetage budgétaire (« tagging ») des dépenses publiques afin de déterminer les dépenses qui ont un lien avec les indicateurs du bienêtre. L’objectif de la méthode choisie est de renforcer la cohérence des mesures politiques ayant un impact budgétaire et d’améliorer la transparence des finances publiques. De l’avis de la Chambre, l’implication du PIBien-être semble constituer une bonne approche afin de déterminer les besoins de la population et d’adapter la politique budgétaire en conséquence. La plus-value de ce procédé reste cependant à déterminer. En effet, l’approche doit réellement mener à un réaménagement des dépenses en cas de nécessité et il ne doit pas seulement s’agir en l’occurrence d’un indicateur théorique parmi d’autres destiné à montrer et à justifier, au niveau national et au niveau international, la répartition budgétaire du Luxembourg. -7- II. Le projet de budget pour l’exercice 2026 et au-delà 1. Les orientations budgétaires D’après l’exposé des motifs joint au projet de loi budgétaire, le contexte et les objectifs de la politique budgétaire adoptée par le gouvernement sont les suivants: « La politique budgétaire pour 2026 s’inscrit dans un contexte international toujours marqué par des tensions géopolitiques et économiques persistantes. Les conflits prolongés en Ukraine et au Proche-Orient, les remises en cause croissantes du multilatéralisme et de l’État de droit, le vieillissement démographique, l’intensification des phénomènes climatiques extrêmes, ainsi que les promesses et les risques liés au développement rapide de l’intelligence artificielle (IA) exercent une pression accrue sur les économies mondiale et européenne. Ces facteurs nourrissent une forte volatilité conjoncturelle et monétaire, qui affecte directement une petite économie ouverte et fortement intégrée aux échanges internationaux comme le Luxembourg. Cette instabilité affaiblit la confiance des consommateurs et des investisseurs, fragilise la compétitivité des entreprises et exerce une pression accrue sur la gestion des finances publiques. Elle contribue aussi, par ses effets sur l’activité économique et l’inflation, à l’érosion du pouvoir d’achat des ménages. Le Luxembourg doit demeurer un repère de stabilité et de fiabilité, tout en poursuivant sa trajectoire de progrès. L’ensemble des acteurs – publics, privés, associatifs et citoyens – est appelé à contribuer à la réponse aux grands défis: sécurité collective, soutenabilité du système de sécurité sociale, dynamisation du marché du travail, accès au logement et lutte contre la pauvreté. Parallèlement, il s’agit de consolider la compétitivité et la cohésion sociale, de simplifier l’action publique, et de relever collectivement les défis structurels liés aux transitions numérique, énergétique et climatique. » En phase avec l’accord de coalition 2023-2028, le projet de budget de l’État pour 2026 poursuit la mise en œuvre des engagements pris et il met l’accent sur quatre priorités stratégiques: « - une politique économique efficace, moteur de prospérité et garante d’un État social solide; - une politique sociale ciblée, fondée sur l’équité et la lutte contre la pauvreté; - une politique énergétique ambitieuse, axées (sic!) sur l’efficacité, les énergies renouvelable et la transition climatique; - une politique sociétale moderne, protectrice des droits et des libertés fondamentales. » Sous le leitmotiv « Matenee wuessen », le gouvernement entend proroger et élargir les efforts dans plusieurs domaines clés par des investissements correspondant à 4,5% du PIB: pouvoir d’achat, emploi, logement, croissance démographique et aménagement -8du territoire, énergie, souveraineté numérique, résilience nationale. 46% des dépenses de l’État central seront destinées aux mesures sociales. La Chambre soutient cette approche et les objectifs affichés, qui, du moins en théorie, sonnent très positifs. Maintenant, il s’agit de mettre en œuvre des mesures concrètes, en respectant les valeurs énoncées. Cela vaut aussi pour les décideurs politiques, et notamment pour le gouvernement, et plus précisément en matière de solidarité, de dialogue social et de l’État de droit (voir à ce sujet les développements ci-après sub III. « 4. Le déclin de la démocratie, de la solidarité et du dialogue social »). 2. Les mesures du projet de budget Le projet de loi budgétaire sous avis énumère quatorze priorités politiques à mettre en œuvre: logement, fiscalité, mobilité et travaux publics, environnement, digitalisation, fonction publique, économie et énergie, défense, éducation, enfance et jeunesse, emploi, famille, inclusion, cohésion sociale et accueil, sécurité sociale, affaires intérieures, solidarité internationale. Si la Chambre soutient les investissements dans tous ces domaines, certains appellent des remarques plus particulières.
10. a)Logement Tout comme les années précédentes, le projet de budget énonce encore une fois que « le logement constitue une priorité absolue du gouvernement ». Il rappelle par la suite quelques mesures que le gouvernement juge comme essentielles pour lutter contre la crise du logement, dont la revalorisation des aides au logement, mais aussi la stratégie d’acquisition foncière pour la construction de logements abordables d’une part et de projets de logements VEFA d’autre part. La Chambre est favorable à l’adaptation des aides au logement, mais elle ne peut s’empêcher de réitérer sa réticence face à la mesure d’acquisition de projets de logements VEFA, qui a pour effet de maintenir à un niveau élevé les prix des logements sur le marché et de retirer de ce dernier des logements accessibles aux particuliers. Depuis des années, la Chambre fait en vain des propositions pour lutter contre la crise du logement, qui est le résultat de décisions, voire de l’inaction des responsables politiques pendant des décennies. Le problème en la matière est structurel est non plus conjoncturel. Le gouvernement en fonction n’agit pas non plus de manière efficace pour combattre les causes de cette crise (évolution démographique, offre de logements largement insuffisante par rapport à la demande, spéculation, surrégulation, etc.), mais il continue au mieux à apaiser les symptômes de celle-ci (notamment à travers des aides octroyées aux acquéreurs et locataires d’un logement). Selon l’étude Polindex 2025, 69% des Luxembourgeois et 68% des résidents étrangers estiment d’ailleurs que le gouvernement n’a pas réussi à contenir l’inflation des loyers ni à rendre le logement -9plus abordable 4. D’après une publication internationale 5, les personnes qui acquièrent un logement en propriété au Luxembourg doivent en moyenne dépenser pendant une durée de quarante années la moitié de leurs revenus pour le financement du logement. Suivant les chiffres de l’Observatoire de l’habitat, les ménages au Luxembourg consacrent en moyenne entre 32,5% et 35% de leurs revenus au logement, ce taux d’effort ayant augmenté de manière significative depuis 2012 6. Les prix des logements au Luxembourg sont par ailleurs largement supérieurs à ceux de la région frontalière 7: en 2024, le prix par mètre carré d’un appartement au Luxembourg était de 9.713 euros, alors qu’il était de 2.488 euros en Lorraine et de 2.678 euros en Wallonie par exemple. Les quelques mesures qui avaient été adoptées à travers la loi du 22 mai 2024 portant introduction d’un paquet de mesures en vue de la relance du marché du logement n’ont pas été prolongées au-delà du 30 juin 2025. L’efficacité de ces mesures, dont la plupart se sont adressées aux investisseurs, reste d’ailleurs à démontrer, puisque l’augmentation du nombre des ventes de logements qui a été constatée en 2024 concernaient surtout des logements existants (et non pas des logements en construction du fait de l’insécurité liée à l’achèvement de tels logements et à l’augmentation des coûts afférents, notamment en cas de clause d’indexation) et elle était influencée par d’autres facteurs, dont la diminution des taux d’intérêt. En tout cas, elles n’ont pas eu l’effet escompté sur les prix sur le marché. Le ministre des Finances et certains députés avaient euxmêmes indiqué que les mesures risqueraient d’avoir un effet négatif, conduisant à une hausse des prix 8. Les chiffres publiés par l’Observatoire de l’habitat confirment cette évolution 9. Du moins, les mesures n’ont pas réussi à endiguer la hausse des prix des logements, ceux-ci ayant en effet encore progressé récemment de 4,5% d’avril à juin 2025, ce qui correspond à la hausse moyenne des prix qui peut être constatée depuis des années 10. Une étude publiée en janvier 2025 par trois chercheurs du LISER 11 confirme en outre les craintes que la Chambre exprime depuis des années, à savoir que les incitations fiscales destinées en priorité aux investisseurs aggravent la crise du logement et que la construction de logements abordables et publics n’a pas d’impact sur la hausse des prix sur le marché privé. Polindex 2025, Université du Luxembourg et ILRES, septembre 2025, https://www.chd.lu/de/node/3159 BestBrokers.com, The global cost of homes in 2024 comparing the real mortgage interest rates and home prices around the world, 17 September 2024 6 Observatoire de l’habitat, Coût du logement: une comparaison du Luxembourg avec la France, la Belgique et l’Allemagne, 10 octobre 2024, https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2024/10octobre/10-logement-europe-note-40.html 7 Observatoire de l’habitat, Note 43: Marchés immobiliers dans l’aire fonctionnelle du Luxembourg, 17 octobre 2025, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/note-43.html 8 https://www.chd.lu/lu/prolongation-mesures-logement-juin2025 9 Observatoire de l’habitat: - Le logement en chiffres n° 17, mars 2025, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/logementen-chiffres-17.html; - Le marché immobilier résidentiel au 1er trimestre 2025, 25 juin 2025, https://logement.public.lu/fr/publications/observatoire/rapport-analyse-18.html 10 STATEC et Observatoire de l’habitat, Le logement en chiffres n° 18 au deuxième trimestre 2025, 24 septembre 2025, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/logement-chiffres/2025/logement-02-25.html 11 LISER, A ‘gentrification regime’ change: The fiscal roots of buy-to-let gentrification in Dudelange, Luxembourg, 9 janvier 2025, https://liser.elsevierpure.com/en/publications/a-gentrification-regime-change-the-fiscalroots-of-buy-to-let-gen 4 5 - 10 La Chambre approuve que la hausse à 40.000 euros du crédit d’impôt dit « Bëllegen Akt » ait au moins été pérennisée par le gouvernement, pour soutenir les primo-acquéreurs d’un logement à des fins d’habitation principale. Ensuite, la Chambre met en garde contre des mesures qui ont pour conséquence de pénaliser injustement des citoyens qui sont détenteurs de terrains constructibles. Or, des mesures dans ce sens sont en cours d’élaboration par le gouvernement, notamment à travers les projets de lois n° 8082 sur l’impôt foncier, n° 8534 portant modification de la loi modifiée du 24 avril 2017 portant réorganisation de l’établissement public nommé « Fonds du Logement » et n° 8535 portant modification de la loi modifiée du 7 août 2023 relative au logement abordable. Le projet de loi n° 8082 prévoit entre autres l’introduction de deux nouveaux impôts: l’impôt national à la mobilisation de terrains et l’impôt national sur la non-occupation de logements. Le propriétaire d’un petit terrain constructible pouvant accueillir un seul logement décent qui souhaite construire, mais qui n’a pas les moyens financiers pour ce faire à brève échéance sur son terrain sera sanctionné par un impôt qui pèse lourd, alors qu’un investisseur fortuné qui est propriétaire de nombreux grands terrains a les moyens de payer l’impôt sans que celui-ci constitue une sanction pour lui. Les projets de lois nos 8534 et 8535 se proposent de modifier la législation nationale dans le sens que le logement abordable est considéré comme étant d’utilité publique. Cette modification a pour conséquence que l’État peut procéder à des expropriations sans motiver celles-ci. Mis à part que la légitimité d’une telle modification de la loi est contestable au vu de l’État de droit, du droit constitutionnel de propriété et de l’objectif légal d’une expropriation (selon lequel la propriété concernée doit être destinée à un usage public, ce qui n’est pas le cas d’un logement), une telle expropriation peut là encore être une mesure de sanction pour les petits propriétaires. Du point de vue de la compensation financière, l’État peut plus facilement saisir la propriété d’un terrain unique appartenant à un petit propriétaire que saisir un grand terrain ou un ensemble de terrains appartenant à un grand propriétaire foncier. Si la Chambre approuve la volonté politique de libérer des terrains constructibles afin de construire plus, et plus vite, elle met en garde contre des mesures qui ont un effet contreproductif au détriment des ménages non fortunés.
11. b)Fiscalité Fin juin/début juillet 2025, le ministre des Finances a présenté les contours de la réforme fiscale qui est annoncée depuis des années déjà 12. Les objectifs de cette réforme devraient notamment être les suivants: - 12 la réforme tiendra compte de la réalité sociale et des différents modes de vie et compositions familiales; https://www.chd.lu/fr/node/3083 - 11 - les classes d’impôt 1, 1a et 2 actuellement applicables seront supprimées; un impôt individualisé sera introduit selon un nouveau barème R, basé sur le barème de l’actuelle classe 1a; le taux d’imposition maximal actuellement applicable sera maintenu; l’abattement extraprofessionnel de 4.500 euros par an, accordé aux époux (et aux partenaires sous certaines conditions) réalisant tous les deux un revenu professionnel, sera intégré dans le nouveau barème R; aucun contribuable ne devrait subir une perte financière (ce dont la Chambre doute au vu des pistes présentées et notamment vis-à-vis des personnes appartenant actuellement aux classes d’impôt 1a et 2); l’entrée en vigueur de la réforme est prévue pour le 1er janvier 2028; une période transitoire de vingt années sera prévue, durant laquelle les couples mariés ou pacsés bénéficiant des avantages fiscaux liés à la classe d’impôt 2 pourront décider de rester dans le régime actuel ou opter irréversiblement pour le nouveau régime. Plusieurs questions se posent d’ores et déjà pour la Chambre quant aux pistes annoncées, même si, à ce stade, les tenants et les aboutissants de la réforme projetée ne sont pas encore connus: - - - - de quelle manière seront pris en compte les enfants vivant au ménage d’au moins un de leurs parents? quel est le sort réservé aux maints crédits d’impôt qui existent actuellement et qui, dans un système de barème unique, sont susceptibles d’avoir des effets de distorsion de l’impôt finalement dû? de quelle manière sera-t-il tenu compte du coût de vie des personnes monoparentales vivant seules avec leurs enfants, coût qui peut être plus élevé pour une telle personne par comparaison avec une personne célibataire sans enfants à charge, alors que les deux personnes subissant le même impôt d’après le barème R? a fortiori, comment le gouvernement entend-il différencier entre les monoparentaux qui vivent, en fait, seuls avec leurs enfants, sans concubin et qui prennent donc réellement en charge l’entièreté des frais relatifs à leur ménage, et les couples pacsés ou en union libre qui vivent avec leurs enfants respectifs dans un seul et même ménage au sens économique et qui pourvoient donc ensemble aux charges de ce ménage biparental? est-ce que, à l’expiration de la période transitoire de vingt ans, les personnes bénéficiant des avantages liés à la classe d’impôt 2 ne risquent pas de perdre ces avantages et ne serait-il pas mieux de maintenir les personnes concernées à vie dans cette classe pour éviter une telle situation (de l’avis de la Chambre, un tel maintien devrait être prévu dans le cadre de la réforme projetée)? les périodes transitoires à imposition allégée existant actuellement en classe 2 pendant trois ans après le divorce ou le décès du conjoint disparaîtront nécessairement en présence d’un barème unique: ces atténuations tarifaires seront-elles remplacées par un autre mécanisme? - 12 - est-ce que l’obligation d’un établissement séparé et en commun avec émission d’un bulletin sera maintenue pour les revenus communs d’un couple marié imposé individuellement? comment va être évité un double emploi et organisé le recoupement des données introduites par la déclaration individuelle de chaque époux (la déclaration d’impôt commune étant supprimée), et quel rôle jouera, dans ce processus, le secret fiscal? Selon le ministre des Finances, les coûts estimés pour réaliser la réforme fiscale se chiffreraient entre 800 et 900 millions d’euros par an pour l’État (une somme qui devrait être partiellement compensée par le déclenchement de tranches indiciaires dans les deux années à venir), « un prix à payer » pour basculer vers un nouveau système qui tient compte des réalités sociales. Si la Chambre comprend les questions et critiques présentées par d’aucuns en relation avec les ressources du financement de la réforme, elle partage ici la position du ministre des Finances, tout en soutenant malgré tout une gestion prudente des finances publiques au vu de la situation de celles-ci (voir les développements ci-avant sub « I. Perspectives économiques et financières »). Elle rappelle que l’argument lié aux crises auxquelles le monde et le Grand-Duché sont actuellement confrontés ne saurait être utilisé à l’infini pour éviter de procéder à une réforme tellement importante et pour justifier le maintien en vigueur d’un système fiscal qui trouve ses origines dans la législation imposée au Luxembourg durant l’occupation allemande pendant la Deuxième Guerre mondiale et qui est donc largement dépassé, partiellement injuste et incompréhensible pour le commun des mortels. La Chambre attend avec impatience cette réforme, qui est due depuis longtemps. Elle relève à cet égard encore une fois, comme elle l’a déjà fait les années passées, qu’il faudra revoir complètement le système d’imposition des personnes physiques pour achever une plus grande égalité fiscale et sociale. En effet, hormis la retenue à la source, il y a maints autres facteurs d’imposition à prendre en compte dans le cadre de la réforme fiscale pour achever une imposition plus juste (imposition du capital, du patrimoine immobilier, des participations financières, etc.). Sur ce point, le ministre des Finances a cependant énoncé qu’un impôt sur la fortune ne sera pas rétabli, un tel n’étant pas prévu par l’accord de coalition. En tout cas, la réforme ne devra pas creuser les écarts entre les contribuables. De plus, il faudra procéder dans le cadre de la réforme une fois pour toutes à l’adaptation des nombreux montants et dépenses fiscalement déductibles, qui ont été introduits il y a longtemps, mais qui sont devenus obsolètes ou qui n’ont jamais, ou plus depuis longue date, été adaptés à la hausse: forfait pour frais d’obtention des revenus de location de biens, plafonds de déduction des dépenses spéciales et des charges extraordinaires, etc. Vu qu’il s’agit en l’occurrence d’une réforme d’envergure affectant l’ensemble de la population, la Chambre rappelle que celle-ci devra être réalisée en concertation avec - 13 les partenaires sociaux, et a fortiori en raison de la situation désastreuse actuelle en matière de dialogue social et de la manière dont le gouvernement procède dans d’autres dossiers. Concernant la réduction de la charge fiscale des personnes physiques, le ministre des Finances a exprimé, lors de la réunion des ministres des finances des pays germanophones en date du 25 août 2025, sa volonté de relancer éventuellement une « Loi Rau reloaded » en vue de mobiliser du capital et de promouvoir l’investissement dans les petites et moyennes entreprises. L’idée est celle de faire bénéficier d’un avantage fiscal les personnes physiques qui investissent dans une telle entreprise. La Chambre relève que ce sont majoritairement les contribuables fortunés qui disposent des moyens financiers pour investir dans des entreprises et qui bénéficient donc de tels avantages fiscaux. Elle plaide pour l’adoption de mesures fiscales qui bénéficient également aux personnes les moins fortunées et de la classe moyenne, voire des ménages affectés par la précarité (par exemple à travers une augmentation de la possibilité de déduire fiscalement leurs charges: dépenses spéciales, etc.). Dans ce contexte, et dans l’attente de la mise en œuvre de la réforme fiscale qui est projetée pour 2028, la Chambre réitère aussi ses demandes de procéder au plus vite à l’adaptation du barème de l’impôt afin d’y neutraliser entièrement l’inflation des années passées ainsi que de remettre en place un mécanisme d’adaptation automatique du barème au coût de la vie pour réduire la charge fiscale des personnes physiques. Le projet de loi budgétaire sous avis mentionne la mise en œuvre de certaines mesures fiscales « axées sur l’attractivité du Luxembourg », y compris: - l’introduction d’un nouveau crédit d’impôt destiné à inciter les personnes physiques à investir dans les jeunes entreprises innovantes et à soutenir ainsi la diversification et la compétitivité de l’économie luxembourgeoise, et - la modernisation du régime de l’intéressement aux surperformances touché par les gestionnaires de fonds d’investissement alternatifs. Dans le cadre de la présentation du projet de budget, le ministre des Finances a par ailleurs annoncé la réduction supplémentaire de 1% du taux de l’impôt sur le revenu des collectivités (IRC) à partir de l’année fiscale 2027, après la diminution de 17% à 16% (de 15% à 14% pour les petites entreprises) de ce taux au 1er janvier 2025. La Chambre met en garde contre l’adoption de mesures aggravant davantage l’écart entre la charge fiscale des personnes physiques et celle des personnes morales. Les contribuables personnes physiques supportent largement la majorité des recettes publiques provenant des impôts directs. - 14 Il ressort d’ailleurs d’une note de recherche publiée le 23 septembre 2025 par la Chambre des députés 13 que, en raison des stratégies d’optimisation fiscale utilisées par les entreprises, multinationales surtout, il y a un écart systématique au Luxembourg entre le taux d’imposition légal combiné de l’IRC et de l’impôt commercial communal (29,22% en 2016, 27,08% en 2017 et 23,87% en 2025) et le taux effectif réellement payé (estimé à se situer seulement entre 1% et 8% pour la période de 2011 à 2017). Pour la période après 2017, les auteurs de la note de recherche estiment que « la mise en place de réformes européennes telles que les directives sur la lutte contre l’évasion fiscale (« anti-tax avoidance directive » ou « ATAD ») (…) ont probablement influencé l’évolution des taux effectifs d’imposition, et un examen des pratiques actuelles est nécessaire pour évaluer leur impact réel ». Dans le cadre de la réforme des retraites et pensions lancée par le gouvernement, le texte budgétaire énonce une augmentation de la déduction fiscale annuelle des versements réalisés dans le cadre du troisième pilier de la prévoyance vieillesse afin de promouvoir celui-ci ainsi que l’introduction d’un abattement fiscal pour les assurés ayant rempli les conditions pour le bénéfice d’une pension de vieillesse anticipée mais qui continuent volontairement leur activité professionnelle jusqu’à l’âge légal de départ en pension. Ces mesures sont prévues par le projet de loi n° 8640. La Chambre renvoie à son avis afférent n° A-4332 de ce jour. Au vu de sa réticence face à la réforme en question entreprise par le gouvernement (voir les développements ci-dessous sub III. « 6. La réforme des retraites et pensions »), la Chambre est hésitante envers ces mesures de déduction fiscale pour les personnes physiques, même si elle soutient en général les soulagements fiscaux pour ces dernières. En effet, le caractère forfaitaire du nouvel « abattement de maintien dans la vie professionnelle » crée un effet dégressif paradoxal qui incite davantage les travailleurs les plus vulnérables (revenus modestes, métiers pénibles, espérance de vie réduite) à prolonger leur activité professionnelle, alors que ceux-ci sont objectivement les moins en mesure de le faire. Au vu de l’abondance des crédits d’impôt créés tous azimuts au cours des dernières années, il convient de relever qu’une telle option n’est même pas évoquée en l’espèce. Quant à la mesure qui encourage le recours au troisième pilier de la prévoyance vieillesse, la Chambre ne peut s’empêcher de la critiquer, puisqu’elle estime qu’une telle va à l’encontre du fondement du régime de pension, qui est basé sur le premier pilier. Lors de la présentation du projet de budget pour l’exercice 2026, le ministre des Finances a par ailleurs rappelé le projet du gouvernement d’introduire une bonification d’impôt de 922,50 euros par enfant et par an pour le parent qui ne bénéficie pas de la modération de la classe d’impôt 1a (en cas de garde alternée de l’enfant). La Chambre approuve cette mesure. Chambre des députés, Note de recherche scientifique sur la compétitivité fiscale du Luxembourg, 23 septembre 2025, https://www.chd.lu/fr/note-scientifique-competitivite-fiscale-Luxembourg 13 - 15
12. c)Mobilité et travaux publics Le gouvernement entend poursuivre les investissements dans le développement des moyens de transport et des infrastructures afférentes, y compris dans la mise en place de « mesures nécessaires pour l’amélioration du trafic routier ». Dans ce cadre, le projet de loi mentionne que, « sur le réseau routier, les aménagements autoroutiers et les mesures de sécurisation des routes nationales marquent des avancées significatives », sans fournir plus de précisions y relatives. La Chambre met en garde contre l’adaptation du réseau routier par des dispositifs contreproductifs qui ont pour effet de freiner le trafic routier et de causer des dommages (mise en place de trottoirs traversants, de trottoirs élevés, de rétrécissements des chaussées, de zones 30 ou 20 partout sur les routes constituant des axes de trafic principaux, etc.).
13. d)Environnement et énergie En matière de l’indépendance énergétique, le projet de loi mentionne entre autres, comme l’année passée, le préfinancement des installations photovoltaïques, pour renforcer la souveraineté énergétique, améliorer la compétitivité et réduire les émissions. La Chambre est favorable à cette disposition. Mais les administrations concernées doivent être mises en mesure de la mettre en œuvre. Pour ce qui est des prix énergétiques, il est énoncé à l’exposé des motifs que, « en 2026, la baisse attendue des prix du pétrole, combinée aux mesures gouvernementales sur les tarifs de l’électricité (correspondant à une réduction de 9% sur l’ensemble de l’année), devrait entraîner une diminution des prix de l’énergie de près de 7%. ». La Chambre émet des doutes quant à cette affirmation relative à la diminution des prix. En effet, les prix de l’énergie sont actuellement très volatiles. Dans ce contexte, la Chambre désapprouve la suppression projetée des aides étatiques pour les chaudières à bûches de bois et les chaudières à plaquettes de bois (pour remplacer une chaudière au fioul par exemple) qui est prévue par le projet de loi n° 8585, sur la base de la directive (UE) 2023/2413. Il s’agit là bien d’énergies renouvelables, alors surtout que ces combustibles sont fabriqués à partir de résidus de bois. Paradoxalement, cette directive européenne, adoptée au nom de la transition énergétique, affaiblit une filière de production d’énergie renouvelable et locale, pourtant essentielle à l’indépendance énergétique dont l’Union européenne fait un objectif primaire. Par ailleurs, il semble que les aides pour les chaudières à granulés de bois (pellets) soient maintenues, ce qui est d’autant plus illogique. Concernant l’objectif de décarbonisation, le projet de loi budgétaire énonce que « la dimension de la décarbonisation vise une réduction de 55% des émissions de gaz à effet de serre d’ici 2030 et la neutralité climatique d’ici 2050 », et que « des objectifs sectoriels couvrent l’industrie, le transport, les bâtiments, l’agriculture et les déchets ». - 16 La Chambre met en garde contre l’adoption de mesures destinées à faire supporter aux personnes physiques la charge de la pollution environnementale causée par les entreprises. Les particuliers ne doivent pas être vus comme l’élément compensateur pour la pollution industrielle. Des pistes politiques adoptées, entre autres par l’Union européenne, dans l’objectif de décarbonisation vont toutefois dans ce sens, ce qui est fortement contestable. Ensuite, la Chambre rappelle qu’il n’existe pas de définition (scientifique) claire et univoque de la notion de « neutralité climatique ». De plus, il n’existe pas de définition juridique de cette notion. Utiliser une telle notion vague pour imposer des règles à la population comporte un risque important pour les droits et libertés fondamentaux. Il est d’autant plus grave que l’article 41, alinéa 2, de la Constitution crée un flou juridique à cet égard, comme la Chambre l’avait signalé dans son avis sur la proposition de révision constitutionnelle n° 7755. Dans le cadre des prix de l’énergie, il y a par ailleurs lieu de mentionner le prix de l’eau. L’article 4 du projet de loi budgétaire prévoit une augmentation de 26,4% des taxes de prélèvement d’eau et de rejet des eaux usées à partir de l’année 2026! Le but de cette augmentation est, selon le commentaire afférent, « d’adapter lesdites taxes à l’évolution des prix », la hausse proposée reflétant « l’augmentation mobile des salaires entre l’année 2015 et l’année 2026 », puisque les taxes n’auraient plus été adaptées depuis 2015. Cette taxation vient s’ajouter à la nouvelle tarification conséquente de l’eau appliquée au cours des années 2024 et 2025 déjà par les communes. En effet, depuis le 1er janvier 2024, les communes sont tenues d’appliquer le principe du pollueur-payeur en matière d’usage de l’eau, ce qui a entraîné une hausse des tarifs dans de nombreuses communes depuis cette date. La Chambre met en garde contre les conséquences de cette augmentation du prix de l’eau pour les ménages, notamment pour ceux à revenu modeste. L’eau est une ressource essentielle pour tout un chacun. Chaque personne doit y avoir accès. Pour éviter d’aggraver la situation des ménages en situation de précarité, la Chambre demande au gouvernement d’analyser l’impact de l’augmentation des taxes en question et d’adapter le cas échéant les aides financières destinées aux personnes vulnérables.
14. e)Fonction publique L’article 9 du projet de loi budgétaire pour l’exercice 2026 prévoit la création de maximum 1.599,75 nouveaux postes auprès de l’État pour le renforcement de personnel occupé à titre permanent et à tâche complète ou partielle (tant pour les services administratifs que pour les différents ordres d’enseignement), hormis le recrutement supplémentaire pour des postes spécifiques et hormis le remplacement de titulaires de postes devenant vacants (par exemple en cas de départ à la retraite). - 17 Parmi les postes spécifiques susvisés figurent notamment les postes occupés sous le régime de l’employé de l’État par des personnes qui ont une nationalité autre que celle d’un État membre de l’Union européenne et qui ne doivent pas satisfaire à la condition de connaissance des trois langues administratives du Luxembourg (article 10 du projet de loi). Le recrutement sous ce régime dérogatoire est entre autres prévu dans le domaine de l’enseignement. La Chambre rappelle que le personnel enseignant (de même que le personnel psycho-social, etc.) doit avoir la connaissance des trois langues officielles du Luxembourg. Cela devrait également valoir pour les écoles internationales, qui sont en effet des institutions publiques au même titre que les autres écoles et lycées publics. La communication entre partenaires scolaires ne pourra guère fonctionner si un membre du personnel ne parle que le français ou l’allemand par exemple. En outre, la Chambre rappelle que le recrutement du personnel doit se faire prioritairement sous le statut du fonctionnaire, avec toutes les conditions applicables à ce statut, et que l’engagement de « tiers » doit être strictement limité au minimum, aux cas de nécessité absolue. Cela vaut d’ailleurs non seulement pour le domaine de l’enseignement, mais de façon générale pour toute la fonction publique. Selon l’article 10 du texte sous avis, et comme chaque année, le recrutement sous le régime dérogatoire est aussi prévu auprès d’« autres services » (20 postes), sans que le dossier fournisse toutefois des précisions quant aux administrations concernées. La Chambre rappelle aussi que l’État doit toujours favoriser le recrutement de personnel à durée indéterminée (sous le statut du fonctionnaire si les conditions légales sont remplies) au lieu de recourir à des employés engagés à durée déterminée, voire à des experts externes coûteux. D’après le projet de loi, « le service aux citoyens est une des principales missions d’un État moderne ». La Chambre partage ce point de vue. La population au Luxembourg a besoin d’un État fort et d’un appareil étatique muni d’une fonction publique solide, performante, qualifiée et engagée dans l’intérêt général, ce qui est d’autant plus important en temps de crise et face à la hausse générale de la pauvreté au Luxembourg. Il en est de même au niveau communal. Pour que les services publics aux citoyens puissent fonctionner de manière efficace, il faut évidemment investir dans ces services et dans leur personnel. La Chambre soutient toute mesure dans ce sens et elle met en garde contre des décisions politiques d’économiser au mauvais endroit, y compris pour ce qui est des frais de fonctionnement des administrations. Le ministre des Finances a énoncé lors de la présentation du projet de budget que le gouvernement s’engage pour une fonction publique forte, en mentionnant entre autres une meilleure rémunération des agents à travers la mise en œuvre de l’accord salarial conclu le 29 janvier 2025 entre le gouvernement et la Confédération Générale de la Fonction Publique CGFP, qui prévoit une augmentation de 0,5% de la valeur du point indiciaire à partir de l’année 2026. - 18 La Chambre signale que l’application de la réforme des retraites lancée par le gouvernement, et plus précisément la hausse des cotisations dans ce cadre, a pour effet de neutraliser cette augmentation. La rémunération ne sera donc au final nullement meilleure. Les frais de fonctionnement des administrations doivent comprendre aussi l’investissement dans la formation des agents publics. Dans cet objectif, le projet de loi budgétaire énonce que « l’évolution des crédits de l’INAP (section 12.03) tient compte des besoins en matière de formation générale des stagiaires et de formation continue des agents de l’État » et des communes. Cette affirmation est toutefois curieuse, puisque le poste budgétaire en question passe de 8,1 millions d’euros (budget voté 2025) à 6,9 millions d’euros (projet de budget pour 2026), ce qui est une réduction de 1,2 million d’euros! La Chambre s’interroge sur les raisons à la base de cette diminution, le projet sous avis ne fournissant pas d’explications y relatives. En tout cas, elle s’oppose à des mesures ayant pour effet d’économiser au mauvais endroit, au détriment de la formation des agents publics, ces derniers devant être formés de manière adéquate face à leurs missions et à l’évolution de leur environnement de travail (entre autres au vu de l’avancement de la digitalisation dans les services publics). Dans le contexte de la formation des agents publics, la Chambre tient à relever le respect de la réglementation relative à la procédure des commissions d’examen dans la fonction publique, y compris la désignation et le rôle des observateurs aux examens. Il s’avère que, dans la pratique, certaines administrations sont réticentes à appliquer correctement, ou essaient de contourner, cette réglementation, ce qui est inacceptable. L’observateur a un rôle très important pour garantir la bonne organisation et le bon déroulement des examens dans l’intérêt des candidats et des administrations et services publics. Il est dès lors impératif que les règles y relatives soient respectées à la lettre. Pour cette raison, la Chambre souligne l’importance d’élaborer des dispositions légales, applicables à l’ensemble des administrations, services et établissements publics, déterminant des règles communes concernant les observateurs aux examens dans la fonction publique. Les travaux afférents sont en cours, conformément au point 7 de l’accord salarial du 29 janvier 2025. Ledit accord prévoit par ailleurs que « le subside pour observateurs passera de 37.185 € à 65.000 € par année et sera adapté à l’indice des prix à la consommation ». Le crédit en question du budget de l’État est fixé à 65.000 euros par le projet de loi budgétaire sous avis pour l’exercice 2026, ce que la Chambre approuve. Les modalités d’adaptation « à l’indice des prix à la consommation » (sic! la Chambre suppose qu’il s’agit de l’adaptation à l’échelle mobile des salaires) ne sont cependant précisées nulle part. Que se passe-t-il en effet à chaque fois lorsqu’une tranche indiciaire est déclenchée? Est-ce que l’État doit alors verser à la Chambre le montant correspondant à la hausse du subside suite à ce déclenchement (+2,5%)? Dans un souci de clarté et de simplification, la Chambre recommande d’introduire une disposition légale relative à ce subside et d’y prévoir que celui-ci est déterminé au nombre indice 100, et qu’il est adapté en conséquence au 1er janvier de chaque exercice budgétaire. - 19 Afin de garantir le bon fonctionnement des services publics, le bien-être des agents joue également un rôle important. Le Ministère de la Fonction publique a publié le 14 octobre 2025 la deuxième édition de l’enquête sur la satisfaction des agents et les pratiques de management auprès de l’État luxembourgeois 14. Les résultats de l’enquête sont globalement positifs, mais il en découle néanmoins aussi que des problèmes persistent. La Chambre relève qu’il faudra assurer un suivi de la situation et offrir un accompagnement réel aux agents qui rencontrent des problèmes. La Chambre regrette que les résultats de l’enquête ne soient pas répartis en fonction des différents services et administrations. Or, les résultats varient évidemment d’une administration à l’autre. Dans le domaine de l’enseignement fondamental par exemple, une enquête séparée avait été menée en 2022 auprès du personnel enseignant. Cette enquête n’a pas été rendue publique par le Ministère de l’Éducation nationale, ceci intentionnellement, ce qui est inacceptable. En effet, les résultats de l’enquête étaient catastrophiques. Dans la rubrique traitant de l’emploi, du chapitre sur les priorités politiques du projet de budget 2026, une modernisation du droit du travail est mentionnée, « pour mieux tenir compte du contexte économique et sociétal actuel et [mettre] à disposition des salariés des outils leur permettant de mieux concilier leur vie professionnelle avec leur vie privée ». La Chambre relève qu’il ne faudra pas oublier la fonction publique dans ce cadre. Parmi les pistes choisies par le gouvernement pour améliorer le bien-être au travail et la conciliation de la vie familiale avec la vie professionnelle des agents publics figure la création de 160 nouvelles places dans des espaces de coworking décentralisés en 2026. La Chambre est favorable à la mise en place de tels espaces, mais elle fait remarquer qu’un cadre de règles y relatives fait actuellement défaut (voir à cet égard les observations formulées ci-après sub III. « 1. Les réformes administratives et de la fonction publique »). Au cours des années passées, de nombreux postes ont été créés dans la fonction publique (+42% entre 2016 et 2024), mais il n’en reste pas moins que les services publics font face à des difficultés croissantes de recrutement, comme il est énoncé au projet de loi budgétaire. Ainsi, selon le texte, « au mois d’octobre 2025, environ 850 postes de renforcement restent vacants », notamment en raison d’« un vivier de talents limité et la recherche par l’État-employeur de profils de plus en plus qualifiés et spécialisés ». Pour remédier aux difficultés de recrutement, le gouvernement procède actuellement à une réforme des examens-concours et des épreuves de langues pour l’accès aux postes dans la fonction publique étatique et communale. Dans ce contexte, la Chambre souligne que les difficultés de recrutement rencontrées dans la fonction publique ne doivent pas être compensées par une édulcoration des conditions d’accès aux postes https://mfp.gouvernement.lu/fr/actualites.gouvernement2024%2Bfr%2Bactualites%2Btoutes_actualites%2Bcommuniques%2B2025%2B10-octobre%2B14-wilmes-enquete.html 14 - 20 vacants, y compris, le cas échéant, au niveau de la connaissance des langues. Les agents publics doivent disposer de compétences solides pour que la fonction publique puisse offrir un service de qualité aux citoyens. La Chambre, même si elle est d’accord que l’État doit rester prudent quant aux dépenses publiques, se distancie par ailleurs d’opinions exprimées récemment par d’aucuns, selon lesquelles les services de l’État ne seraient pas du tout efficients. C’est notamment grâce à l’État, aux services publics et aux mesures de sauvegarde déclenchées à des moments clés que les crises auxquelles le Grand-Duché a été confronté ont pu être maîtrisées. Il suffit de mentionner la crise financière de 2008 à cet égard. L’État joue aussi un rôle primordial en matière de développement de l’économie. En outre, l’État, ensemble avec les communes, est le garant de la sécurité et de la protection sociales, de l’éducation, de l’entretien des voies publiques, etc. La Chambre invite tous les individus qui considèrent la fonction publique et les coûts y relatifs comme un fléau – et qui semblent d’ailleurs ignorer à quel point et dans quels domaines les agents publics sont partout présents dans la vie de tous les jours – à venir travailler auprès des services publics, que ce soit en tant qu’ambulancier auprès du CGDIS en cas d’un accident, en tant qu’agent de police lors d’une intervention en matière de lutte contre la criminalité, en tant qu’agent communal auprès du service de canalisation ou du service d’hygiène de la Ville de Luxembourg, en tant qu’agent des domaines auprès de l’Administration des ponts et chaussées pour l’entretien des routes en période hivernale, en tant que gardien auprès de l’Administration pénitentiaire ou en tant que soldat auprès de l’Armée, pour ne mentionner que quelques exemples les plus parlants. À voir alors s’ils critiquent encore le travail, l’efficience et la rémunération des agents publics après avoir passé une seule journée dans ces services. De plus, la Chambre se doit de rappeler que l’État n’est pas une entreprise. Les finalités du secteur privé et du secteur public sont totalement différentes. Les acteurs du secteur privé visent à maximiser les profits, alors que ceux du secteur public servent l’intérêt commun. L’opinion suivant laquelle la productivité de la fonction publique doit être améliorée, à l’instar d’une entreprise, est dénuée de tout sens. Concernant la fonction publique, y compris les réformes en matière de digitalisation, la Chambre renvoie pour le reste au chapitre III. « 1. Réformes administratives et de la fonction publique » ci-après.
15. f)Défense Le projet de budget énonce que, « dans un monde en proie à des tensions croissantes qui remettent en cause l’ordre multilatéral et face surtout à la guerre d’agression russe contre l’Ukraine qui constitue une menace sans précédent pour la sécurité et la stabilité européenne depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, la nécessité de redynamiser la capacité de dissuasion et de défense de l’OTAN et au sein de l’UE est devenue une priorité ». - 21 Dans cet objectif, le projet de budget prévoit un effort de défense supplémentaire de 366 millions d’euros, pour atteindre un total de 1,3 milliard d’euros en 2026, suite à l’engagement pris par le gouvernement de mettre en œuvre graduellement l’objectif de consacrer 5% du RNB à la défense jusqu’en 2035 (actuellement le taux d’investissement du Luxembourg s’élève à environ 0,7%), objectif qui a été fixé par les États membres de l’OTAN lors du sommet de celle-ci en juin 2025. Le Luxembourg a en outre pris l’engagement d’atteindre 2% du RNB pour les investissements dans la défense à partir de 2025 déjà. La Chambre comprend que le Luxembourg doit honorer ses engagements militaires au niveau international et elle soutient tous les investissements permettant à l’Armée d’exécuter ses missions. Elle tient néanmoins à présenter quelques critiques relatives à l’engagement susvisé et aux investissements en question. La Chambre tient de prime abord à rappeler dans ce contexte que les soldats volontaires de l’Armée se trouvent dans une situation de vide juridique du fait que leur régime et les règles afférentes ne sont pas proprement déterminés par la loi. Afin de remédier aux problèmes qui se posent actuellement quant au régime légal lacunaire des soldats volontaires, il y a lieu de définir clairement et une fois pour toutes les règles applicables à ce personnel. Dans sa déclaration de politique générale sur l’état de la nation le 13 mai 2025, le Premier ministre a « constaté qu’une large majorité des partis a pleinement conscience de cette responsabilité » et relevé qu’il serait « fier que nous pouvons rassembler un large consensus national sur un sujet aussi complexe ». Il a aussi relevé que « nous devons être prêts à investir dans la paix » et qu’« un gouvernement responsable ne peut négliger la sécurité », car « sans sécurité, il n’y a pas de paix ». La Chambre souligne d’abord que le fait qu’une large majorité des partis politiques soient conscients de la nécessité des efforts en matière de défense ne veut pas dire du tout qu’il y ait « un large consensus national » sur ce sujet. En effet, la population n’a pas été consultée. Ensuite, elle fait remarquer qu’« investir dans la paix » n’est pas synonyme d’« investir dans la défense », ou autrement dit dans la guerre. Elle rappelle à cet égard qu’il serait judicieux d’investir aussi plus de moyens dans la diplomatie, dans l’intérêt de la population, pour éviter les conflits au lieu de les provoquer et pour garantir la paix, les principes démocratiques et les droits de l’homme. Or, curieusement, un tel investissement n’est pas mentionné une seule fois par le gouvernement. Le fait d’imposer à chaque pays membre de l’OTAN le respect du même pourcentage fixe d’investissement dans la défense, basé sur le seul PIB, sans tenir compte de la situation sociale, des moyens d’investissement et de la taille de la population par exemple, est irréfléchi et déséquilibré. Pour le Luxembourg, investir 5% de son PIB aurait un impact énorme sur les finances publiques (apparemment 10% du budget de l’État ou 3 milliards d’euros par an). Le pays a demandé une dérogation, de sorte que - 22 c’est le RNB et non pas le PIB qui sert de base au calcul. Lors de la présentation du projet de budget pour l’année 2025, le gouvernement avait annoncé vouloir adopter une approche prudente relative aux finances publiques, en suivant une politique budgétaire responsable et soutenable sans prendre des risques. L’objectif devait être d’assainir les finances publiques et d’investir de façon prudente pour garantir que l’État dispose des ressources et fonds nécessaires pour pouvoir agir face aux défis futurs. La question qui se pose est donc celle de savoir avec quelles ressources le gouvernement entend financer l’engagement important d’augmenter les dépenses militaires. Lors de la déclaration du 13 mai 2025 – moment où l’objectif d’investissement projeté de la « richesse nationale » dans la défense, déterminé par l’OTAN, n’était pas encore 5%, mais 2% – le Premier ministre avait annoncé trois pistes de financement: un emprunt public dédié à la sécurité auquel des investisseurs privés peuvent souscrire, une redéfinition des priorités en matière de dépenses publiques, ainsi qu’un engagement de ressources extrabudgétaires via un fonds national auprès de la SNCI. Concernant l’emprunt public (« defence bond »), à hauteur de 150 millions d’euros sur une durée de trois ans, le projet de loi n° 8633 sous avis introduit une exemption fiscale intégrale des intérêts d’emprunts obligataires de l’État perçus par des particuliers, l’objectif étant « d’instaurer une mesure incitative et de soutien aux souscripteurs particuliers résidents au Grand-Duché de Luxembourg lorsqu’ils souscrivent à un tel emprunt souverain ». Si le texte projeté est formulé de façon générale en visant tout emprunt obligataire de l’État, l’exemption en question joue toutefois seulement pour les emprunts obligataires dont la souscription et l’émission se situent dans la période du 15 janvier 2026 au 15 février 2026. La Chambre est favorable à des emprunts obligataires auxquels les particuliers peuvent participer ainsi qu’à l’exemption fiscale afférente. Dans le passé, elle s’est prononcée à maintes fois pour une telle mesure, indépendamment des investissements dans la défense toutefois. L’État devrait émettre plus souvent de tels emprunts publics accompagnés d’une exemption fiscale totale pour financer des investissements bénéfiques au pays. En fonction des montants de souscription, la Chambre donne cependant à considérer que le mécanisme peut prioritairement être destiné aux investisseurs fortunés. Les conditions de souscription devraient être telles de permettre à toute personne physique, même non particulièrement fortunée, de bénéficier du mécanisme. Selon la déclaration du Premier ministre le 13 mai 2025, « un gouvernement responsable ne peut négliger la sécurité ». Or, qu’en est-il de la sécurité civile (infrastructures, mesures d’approvisionnement en énergie, en aliments et en médicaments, services d’urgence, etc.)? Un renforcement des investissements dans ce domaine n’a pas été mentionné par le gouvernement à ce moment. Il en est de même en matière de sécurité intérieure (immigration illégale, criminalité transfrontalière, etc.). La piste de redéfinition des priorités en matière de dépenses publiques, mentionnée par le Premier ministre dans sa déclaration du 13 mai 2025 et selon laquelle « les budgets à venir devront tenir compte du fait que tous les projets d’infrastructure ne sont pas - 23 prêts au même moment », n’est pas vraiment en phase avec la garantie de la sécurité civile de la population. Le 13 octobre 2025, le gouvernement a du moins présenté pour la première fois une stratégie nationale de résilience 15, dont l’un des objectifs est l’amélioration de la défense civile. La Chambre approuve cette initiative. Des mesures très concrètes font toutefois défaut jusqu’à présent. La Chambre estime qu’il faudra faire un effort supplémentaire pour les investissements dans la sécurité civile, alors surtout que le Luxembourg est largement dépendant d’autres pays, entre autres de ces pays voisins (par exemple des travailleurs frontaliers dans le secteur de la santé, comme on l’a dû constater pendant la pandémie Covid-19). Ces investissements doivent faire partie intégrante de ceux dans l’intérêt de la défense et mener à une plus grande autonomie et souveraineté en cas de crise, sans toutefois abandonner la coopération et le soutien réciproque avec les autres pays (européens notamment). Le Premier ministre a d’ailleurs plaidé pour une plus grande souveraineté dans ce sens dans sa déclaration du 13 mai 2025, en relevant qu’une « dépendance excessive d’autrui peut présenter un risque ». La Chambre souligne depuis des années la nécessité de renforcer l’autonomie de fonctionnement du pays, ceci dans tous les domaines (économique, énergétique, alimentaire, etc.), ensemble avec les partenaires européens. La sécurité de la population est par ailleurs basée sur un autre élément important, du moins pour ce qui est de la sécurité intérieure du pays, à savoir le maintien de la paix sociale, que les responsables politiques doivent assurer en permanence. S’y ajoutent le respect des valeurs démocratiques et de l’État de droit. Or, sur ces points, la politique est en train d’échouer gravement, et ce pendant un certain temps déjà (voir sur ce point les développements ci-après sub III. « 4. Le déclin de la démocratie, de la solidarité et du dialogue social » et « 5. Le détachement européen vis-à-vis des citoyens »). Pour revenir aux investissements dans la défense, la Chambre comprend que le gouvernement entend investir plutôt dans les domaines de la technologie et de l’information (pour la surveillance, le support stratégique, etc.) que dans l’armement. Selon l’engagement pris par les pays membres de l’OTAN, l’objectif de consacrer 5% du PIB à la défense est cependant divisé en deux parties: 3,5% pour les dépenses militaires au sens strict (donc pour l’acquisition d’armes) et 1,5% pour des dépenses de sécurité au sens large (cybersécurité par exemple). Le Luxembourg devra donc bien investir dans l’armement conformément à l’engagement pris face à l’OTAN. L’affirmation selon laquelle les pays de l’OTAN seront prêts à partir de 2035 pour se défendre utilement, qui a été faite lors du sommet de l’OTAN en juin 2025, est d’ailleurs curieuse. Est-ce que les ennemis potentiels de l’OTAN vont attendre jusqu’en 2035? https://gouvernement.lu/fr/actualites/toutes_actualites/communiques/2025/10-octobre/13-frieden-strategienationale-resilience.html 15 - 24 En outre, il est regrettable et perfide que certains acteurs du secteur privé profitent maintenant de l’occasion pour se mettre en exergue afin de soutenir l’armement et la guerre dans des buts de compétitivité économique et de profit. La légitimité de telles actions est aussi pour le moins douteuse. Finalement, la Chambre tient à relever que les investissements dans la défense et la sécurité risquent de freiner les efforts en matière de protection de l’environnement. En effet, en vue de garantir la sécurité, il est incontournable de recourir à des matières premières, telles que les énergies fossiles, et à leur stockage (si on prend l’exemple des transports nécessaires en cas d’évacuation de la population: le pétrole est une matière première qui peut être stockée, ce qui n’est pas le cas de l’électricité). De l’avis de la Chambre, il est évident que la sécurité de la population et la survie de chaque individu doivent toujours primer les considérations purement environnementales, indépendamment de la situation (crise, guerre, catastrophe naturelle, etc.).
16. g)Éducation, enfance et jeunesse Dans le domaine de l’éducation nationale, maintes réformes sont en cours. La Chambre renvoie à cet égard aux avis qu’elle émet sur les projets afférents. Parmi les réformes en question, le projet de loi budgétaire mentionne par exemple le projet « ALPHA - zesumme wuessen », qui vise à diversifier les parcours linguistiques dans l’enseignement fondamental à partir de l’année scolaire 2026-2027 en offrant à côté de la filière d’alphabétisation en allemand une filière d’alphabétisation en français. Tout en n’écartant pas le principe d’une alphabétisation en français, la Chambre s’oppose au projet actuel et elle renvoie à son avis n° A-4278 du 15 octobre 2025 sur le projet de loi n° 8587 y relatif.
17. h)Famille, inclusion, cohésion sociale et accueil Selon le projet de loi budgétaire, « le gouvernement poursuivra sa politique d’inclusion, de vivre-ensemble interculturel et d’accueil en soutenant des mesures concrètes au profit des populations cibles qui comprennent les personnes handicapées, les personnes les plus démunies, les personnes âgées ainsi que toute personne qui vit ou travaille au Grand-Duché de Luxembourg et souhaite s’engager au niveau du vivre-ensemble interculturel. Ces actions viseront à promouvoir une inclusion sociale sans barrières ». En outre, le texte prévoit que « la protection du pouvoir d’achat reste au cœur de la politique budgétaire, à travers la pérennisation des allégements fiscaux et l’adaptation de certaines aides au coût de la vie, afin d’éviter une nouvelle réduction du revenu disponible des ménages ». La Chambre se rallie entièrement à ces propos et elle soutient toute mesure favorable en vue de ces objectifs. - 25 La lutte contre la pauvreté est un domaine absolument prioritaire de l’avis de la Chambre. Le gouvernement en a fait une priorité, du moins selon l’accord de coalition 2023-2028 et la déclaration du 13 mai 2025 du Premier ministre. Afin de lutter résolument contre l’augmentation de la pauvreté, le gouvernement est en train d’élaborer un Plan d’action national pour la prévention et la lutte contre la pauvreté. C’est la première fois qu’un tel plan national est établi. Début octobre, le ministre de la Famille a annoncé que le plan introduira certaines nouvelles mesures pour l’année 2026, entre autres pour les ménages avec des pensionnés affectés par la précarité ainsi que pour les familles avec enfants (à travers une hausse des allocations familiales et une aide financière ciblée pour les familles qui se trouvent dans une situation précaire par exemple). La Chambre soutient ces mesures. Elle relève qu’il faudra aussi penser aux personnes célibataires qui vivent toutes seules et qui sont affectées par la précarité. Les chiffres montrent que la lutte contre la pauvreté est en effet indispensable. Le taux de risque de pauvreté a atteint 18,1%, ou une personne sur cinq, de la population en 2024 16, ce qui est un taux supérieur à la moyenne européenne de 16,2% 17, même si le Luxembourg est le pays avec le PIB par habitant le plus élevé, non seulement en Europe 18, mais aussi au monde 19. La richesse du pays n’est pas le corollaire du bien-être financier (et en conséquence aussi social) de ses habitants. Les revenus et la richesse sont distribués de façon très inégale et l’écart entre riches et pauvres se creuse. Sur le marché du travail, l’écart entre le nombre de personnes sans emploi (le taux de chômage s’élève à 6,1% 20) et le nombre de postes vacants devient de plus en plus grand. La pauvreté n’affecte cependant pas seulement les personnes sans emploi, bien au contraire. En 2024, 40,06% des bénéficiaires de l’allocation de vie chère (AVC) ont été employés. Le pourcentage des bénéficiaires de l’AVC en emploi augmente par ailleurs constamment: à titre de comparaison, le taux était de 34,52% en 2021 21. Cette évolution – qui est confirmée par l’étude « Panorama social 2025 » de la Chambre des salariés 22 – est inquiétante, d’autant plus que ces chiffres ne tiennent pas compte du grand nombre de personnes qui auraient droit aux aides financières, mais qui ignorent leur STATEC, Statnews n° 8, 12 mars 2025, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/stn08-25-silc.html; STATEC, Rapport « Travail et Cohésion sociale 2025 », 12 novembre 2025, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/stn40-tcs-2025.html 17 Eurostat, Taux de risque de pauvreté, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/tespm010/default/table?lang=fr 18 Eurostat, PIB par habitant en standards de pouvoir d’achat, https://ec.europa.eu/eurostat/databrowser/view/sdg_10_10/default/table?lang=fr 19 Statista, Classement des pays ayant le PIB par habitant le plus élevé au monde en 2025, https://www.statista.com/statistics/270180/countries-with-the-largest-gross-domestic-product-gdp-per-capita/ 20 ADEM, Communiqué de presse, 20 octobre 2025, https://adem.public.lu/dam-assets/fr/publications/adem/2025/cp-cc-2025-09/cp-cc-2025-09-fr.pdf 21 Réponse du ministre de la Famille à la question parlementaire n° 2471 du 17 juin 2025 sur les profils des bénéficiaires de l’allocation de vie chère au Luxembourg 22 Chambre des salariés, Panorama social 2025, 9 octobre 2025, https://www.csl.lu/de/publications/dialoguepanorama-social-2025/ 16 - 26 droit à celles-ci ou qui ne demandent pas les aides puisqu’elles ne savent pas comment procéder pour obtenir une telle. La pauvreté est liée à plusieurs facteurs, mais notamment au coût de la vie au Luxembourg, qui reste très élevé. C’est ce coût de vie élevé qui anéantit d’ailleurs le pouvoir d’achat et les salaires élevés au Luxembourg par rapport à la moyenne européenne 23, même si, globalement, le pouvoir d’achat des ménages s’est amélioré en théorie 24. S’y ajoute que 14% des travailleurs au Luxembourg ont un salaire dit bas (correspondant à un salaire horaire brut inférieur ou égal à deux tiers du salaire médian du pays qui est de 24€/heure) 25. Le Grand-Duché occupe la troisième place au sein de l’Union européenne concernant le niveau des prix des services et biens de consommation. Par rapport à la moyenne de l’Union européenne, les prix ont été 32,8% plus élevés au Luxembourg en 2024 26. Ce sont surtout les coûts liés au logement et à l’énergie qui ont augmenté en une année, de juin 2024 à juin 2025 27. Malgré la contribution étatique aux frais liés à l’exploitation du réseau électrique, destinée à soulager les ménages et les entreprises (contribution qui est d’ailleurs prolongée pour l’année 2026), le prix de l’électricité a connu la plus forte hausse, ce qui est notamment la conséquence de la fin de la réduction temporaire des taux de TVA (suivant l’accord tripartite du 28 septembre 2022) avec effet au 1er janvier 2024 et de l’augmentation des coûts d’exploitation du réseau d’électricité depuis le 1er janvier 2025. À noter que les prix de l’énergie restent toutefois inférieurs à ceux des pays voisins et à la moyenne européenne. La pauvreté des enfants est par ailleurs à la hausse au Luxembourg. Environ 30.000 enfants devraient être affectés par la précarité 28. Un enfant sur quatre est exposé au risque de pauvreté avec un taux de 24,1%, ce qui reste le groupe d’âge au taux de risque de pauvreté le plus élevé parmi la population 29. La pauvreté des personnes âgées ne doit pas non plus être ignorée, même si le taux afférent de 9,4% (pour les personnes de 65 ans ou plus) est inférieur au taux général du risque de pauvreté 30. Le Luxembourg ne peut certainement pas se vanter de la situation inquiétante de pauvreté. Eurostat, Statistiques sur le salaire minimum, juillet 2025, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Minimum_wage_statistics 24 STATEC, Évolution du pouvoir d’achat et du taux d’épargne par niveau de vie, 14 janvier 2025, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/analyses/2025/analyses-01-25.html 25 STATEC, Panorama sur le monde du travail luxembourgeois, 28 avril 2025, https://statistiques.public.lu/fr/publications/series/regards/2025/regards-01-25.html 26 Eurostat, Niveaux de prix comparatifs des biens et services de consommation, 19 juin 2025, https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Comparative_price_levels_of_consumer_goods_and_services&action=statexp-seat&lang=fr 27 STATEC, Statnews n° 21, 7 juillet 2025, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/stn21-25-ipc.html 28 Unicef, Bilan Innocenti, Child poverty in the midst of wealth, septembre 2023, https://www.unicef.lu/publications/bilan-innocenti-18/?_adin=11734293023 29 STATEC, Statnews n° 8, 12 mars 2025, https://statistiques.public.lu/fr/actualites/2025/stn08-25-silc.html 30 STATEC, Ibid. 23 - 27 À noter qu’une lutte efficace contre la pauvreté ne sert pas seulement à soutenir les personnes d’un point de vue financier pour qu’elles puissent vivre décemment, mais elle contribue aussi plus généralement à la paix sociale et à la sécurité publique, entre autres à travers une diminution de la criminalité, qui est souvent directement liée à la pauvreté. En effet, le taux de criminalité tend à être plus élevé dans les pays avec des sociétés inégalitaires 31. Pour renforcer la lutte contre la pauvreté, la Chambre avait présenté une panoplie de mesures au gouvernement fin septembre 2025 dans le cadre de la consultation sur l’élaboration du plan d’action national en la matière. Parmi ces mesures figurent les suivantes: - - renforcer et cibler plus la communication d’informations relatives aux aides publiques existantes dans tous les domaines (aides sociales et familiales, aides au logement, aides énergétiques, etc.), pour lutter contre le non-recours aux aides par les personnes qui y ont droit; simplifier les procédures pour demander et obtenir des aides; prévoir un accompagnement personnalisé des personnes affectées par la précarité (par exemple pour l’accès à l’emploi); garantir l’accès aux droits et services sociaux (santé et sécurité sociale), à l’éducation, à l’accueil et à la vie sociale, y compris par l’adoption de mesures destinées à réduire les barrières linguistiques; impliquer directement les personnes vulnérables dans l’élaboration des mesures sociales. Pour ce qui est de l’intégration et de la participation à la vie sociale, le gouvernement est en train d’élaborer aussi un Plan national de l’accès à la culture, qui vise, « dans une approche transversale, à identifier et mettre en œuvre des mesures concrètes pour réduire les inégalités d’accès et favoriser la participation culturelle de l’ensemble de la population, quels que soient l’âge, l’origine sociale, géographique ou culturelle ». La Chambre soutient ce plan.
18. i)Sécurité sociale Le système de sécurité sociale fait actuellement l’objet de difficultés concernant le financement, ou, du moins le régime d’assurance maladie-maternité 32, qui « fait face à une hausse continue des dépenses de santé, qui dépasse le rythme de croissance des recettes, laissant entrevoir un déficit structurel », ceci à court et moyen terme. Selon le projet de loi budgétaire et le projet de loi sur la programmation financière pluriannuelle sous avis, le recul de l’activité économique depuis 2022 a des conséquences sur 31 Université du Luxembourg, LISER et FNR, Comment évolue la pauvreté au Luxembourg?, 14 février 2025, https://science.lu/fr/science-check/comment-evolue-pauvrete-luxembourg 32 Ministères des Finances et de la Sécurité sociale, Comité quadripartite, 13 octobre 2025, https://gouvernement.lu/de/gouvernement/gilles-roth/actualites.gouvernement2024+fr+actualites+toutes_actualites+communiques+2025+10-octobre+13-deprez-roth-quadripartite.html - 28 l’emploi, dans le sens qu’un net recul des créations d’emploi a pu être constaté, ce qui a des effets négatifs sur le financement du régime de sécurité sociale, puisque « l’emploi constitue, à cet égard, la variable centrale du financement de la sécurité sociale ». À côté du ralentissement du marché de l’emploi, le vieillissement de la population et l’élargissement du périmètre des prestations prises en charge par l’assurance maladiematernité pèsent sur les dépenses de cette dernière. Pour le cas où les réserves de l’assurance maladie-maternité devraient tomber au-dessous de 10% des dépenses courantes, cas qui devrait se produire en 2027 selon le gouvernement, il est prévu que les cotisations de sécurité sociale augmentent de 5,6% à 5,85% à compter de ladite année. Face à la situation défavorable concernant l’assurance maladie-maternité, la Chambre s’étonne de l’affirmation suivante relative aux prévisions budgétaires, prévue par le projet de loi budgétaire: « Le projet de budget prévoit une amélioration du solde des Administrations publiques en 2026, qui atteindrait -408 millions d’euros (-0,4% du PIB), reflétant la hausse du surplus de la Sécurité sociale. Cette évolution positive du solde de la Sécurité sociale provient d’une croissance des dépenses (+5,7%) moindre que celles des recettes (+7,5%). Celles-ci sont surtout influencées positivement par la hausse des cotisations. » La Chambre suppose qu’il s’agit en l’occurrence de la hausse des cotisations projetée dans le cadre de la réforme des retraites lancée par le gouvernement. Quoi qu’il en soit, la Chambre est d’accord qu’il faudra réagir face à la situation financière du régime d’assurance maladie-maternité. Afin de combler une partie du déficit estimé, l’État s’est engagé à augmenter sa dotation forfaitaire annuelle de 20 à 59 millions d’euros sur la période de 2026 à 2030 pour contribuer aux charges revenant à la Caisse nationale de santé. Suite à la réunion du comité quadripartite en 2024, plusieurs mesures à mettre en œuvre à court terme ont été retenues de concert entre les partenaires sociaux, pour achever une réduction (de l’ordre de 60 millions d’euros) des dépenses de l’assurance maladie, dont la maîtrise médicalisée de certaines prestations (telles que la prescription médicamenteuse, les analyses biologiques et les séances de kinésithérapie). D’autres mesures, réalisables à plus long terme – puisqu’elles requièrent une modification préalable des dispositions légales et réglementaires afférentes – permettraient de réduire les coûts de 80 millions d’euros supplémentaires: la lutte contre le gaspillage médicamenteux, le renforcement des moyens de contrôle des abus et de la fraude par la Caisse nationale de santé. Au total, des économies de 140 millions d’euros pourraient être achevées jusqu’en 2028. Selon le gouvernement, un premier bilan sur l’effet de toutes les mesures susmentionnées sera établi lors de la prochaine réunion quadripartite au printemps 2026. - 29 La Chambre insiste pour que toutes les mesures nécessaires en vue de consolider la situation financière du régime d’assurance maladie-maternité soient adoptées dans le cadre du dialogue social, à travers une véritable négociation entre partenaires sociaux, aboutissant à des solutions trouvées ensemble, de façon consensuelle. Elle met en garde contre l’adoption de mesures par le gouvernement sans consensus, comme il a été procédé dans le cadre de la réforme des retraites et pensions. Une gestion plus efficace des ressources disponibles, tout en ne remettant pas en cause les prestations des assurés (engagement que le gouvernement a pris, du moins jusqu’au premier trimestre 2028), est essentielle pour pérenniser le financement du système. Il faudra essayer de générer ainsi des recettes supplémentaires, pour éviter une augmentation des cotisations. Par ailleurs, la Chambre souligne que le régime de sécurité sociale, et plus précisément celui de l’assurance maladie-maternité, est fondé sur le principe de la solidarité, qui ne doit pas être remis en cause au détriment des assurés qui, indépendamment de leur situation sociale et financière, doivent avoir accès aux prestations de santé et de sécurité sociale. Pour ce qui est du régime d’assurance pension où, selon le gouvernement, le déséquilibre croissant entre l’augmentation du nombre des retraités par rapport aux personnes actives cotisantes mettrait en péril la viabilité financière du système, la Chambre renvoie aux développements ci-après sub III. « 6. La réforme des retraites et pensions ». - 30 - III. Défis actuels Comme chaque année, la Chambre profite de l’occasion pour présenter des observations quant à certains thèmes actuels qui lui tiennent à cœur dans le contexte du projet de budget de l’État. 1. Les réformes administratives et de la fonction publique Dans sa déclaration de politique générale sur l’état de la nation le 13 mai 2025, le Premier ministre a évoqué à plusieurs reprises la volonté du gouvernement de simplifier les procédures administratives dans différents domaines. La Chambre est toujours favorable à toute sorte de simplification administrative, dans la mesure où une telle constitue réellement une simplification tant pour les citoyens que pour les administrations et services publics et leurs agents. Il y a maints domaines dans lesquels une simplification est nécessaire: logement, construction, environnement, aides étatiques sociales, etc. Or, la mise en œuvre des textes afférents n’avance pas vraiment. La raison en est entre autres la complexité des dossiers, ce qui est pour le moins paradoxal. Il en est ainsi par exemple du projet de loi n° 8395 relatif à la valorisation des données dans un environnement de confiance, qui vise à mettre en place le principe du « once only ». Ce projet introduit de nombreuses procédures et règles complexes nouvelles, notamment en matière de protection des données. Si l’application du principe du « once only » constitue une simplification des démarches pour les administrés, il est à craindre qu’elle renforce au contraire la charge administrative pour le personnel de l’ensemble des administrations et services publics, étatiques et communaux. Cette crainte existe aussi pour d’autres projets mentionnés par le projet de loi budgétaire sous avis en tant que « première étape (…) vers un data-driven public sector »: « - Data Factory – guichet national qui mutualise services et expertises pour transformer les données publiques en produits réutilisables et à forte valeur ajoutée; - Catalogue national des données – service centralisé offrant inventaire, interopérabilité et partage sécurisé des jeux de données publics vers acteurs publics, privés et recherche; (…) - Réseau de data stewards – désignation, dans chaque entité publique, d’agents garants de la qualité, du catalogue et de la réutilisation des données de leur organisme; - 4 LM (Modèle linguistique juridique large) – développement d’un modèle de langage de grande taille (Large Language Models, LLM) multilingue sur le corpus législatif pour automatiser analyses, conformité et accessibilité des textes publics. » - 31 La Chambre met par ailleurs en garde contre une simplification ayant pour effet d’automatiser les procédures, sans contrôle. Il en est ainsi par exemple de la possibilité d’effectuer les déclarations de l’impôt sur le revenu en ligne avec un assistant électronique ou de la déclaration d’impôt préremplie qui est proposée à certains contribuables par l’Administration des contributions directes depuis l’année d’imposition 2024. À défaut de contrôle, de telles procédures automatisées comportent des risques importants, tant pour les contribuables que pour l’administration. La Chambre rappelle dans ce cadre en outre sa réticence face à la mise en place de « chatbots » et de l’intelligence artificielle dans les échanges avec les citoyens ainsi que de guichets numériques automatisés sans contact humain. De plus, elle rappelle qu’il ne faut pas oublier à assurer l’accompagnement des personnes ayant des difficultés à se familiariser avec le monde numérique, la possibilité de recourir à des échanges traditionnels et non digitaux devant être conservée sans obstacles et sans coûts supplémentaires pour les personnes utilisant ces moyens. Un domaine dans lequel la simplification administrative doit être renforcée, mais qui n’est pas particulièrement mentionné au niveau politique, est celui de la procédure législative et réglementaire. La Chambre réitère à cet égard sa demande de digitaliser entièrement la démarche de transmission des avis dans le cadre de cette procédure. Elle propose de mettre en place une plateforme informatique unique, à laquelle tous les ministères et toutes les institutions intervenant dans la procédure législative et réglementaire auraient accès et qui permettrait aux organes émettant des avis de les publier et de les partager en temps réel. Ensuite, la Chambre signale que les réformes de simplification dans le secteur public ne doivent pas aller de pair avec une privatisation des services publics. Or, telle est la tendance depuis des années. Les gouvernements successifs n’arrêtent pas avec l’adoption de mesures dans ce sens. La Chambre ne voit pas vraiment les raisons inhérentes à cette façon de procéder, à moins que les responsables politiques en tireraient un bénéfice, ce qu’elle voit mal, ou que ceux-ci essaient de procurer un bénéfice à certains acteurs du secteur privé en ayant recours au favoritisme, ce qui serait absolument contestable. Il est pour le moins impressionnant que les gouvernements successifs continuent à essayer de contourner les règles de la fonction publique en recourant à des experts externes du secteur privé pour réaliser des projets que les administrations publiques sont parfaitement à même de réaliser elles-mêmes et en créant des établissements ayant des missions de service public, mais fonctionnant sous le régime de droit privé. La Chambre dénonce en vain ces pratiques depuis des décennies. Or, le gouvernement en fonction continue sans gêne dans ce sens de la privatisation, entre autres à travers les mesures suivantes: - la réorganisation du « Film Fund » (projet de loi n° 8303); - 32 - la création de l’établissement public « Centrale nationale d’achat et de logistique » (projet de loi n° 8399); la création de l’établissement public « Agence luxembourgeoise des médicaments et produits de santé » (projet de loi n° 8491); la création de l’établissement public « Initiative pour la promotion de l’emploi dans le secteur du sport » (projet de loi n° 8611); la création de l’établissement public « Centre national de référence pour la promotion de la santé affective et sexuelle » (projet de loi n° 8630); l’harmonisation des règles en matière de sécurité des bâtiments à travers l’intégration du Service national de la sécurité dans la fonction publique au sein de l’Inspection du travail et des mines (cf. loi budgétaire pour l’exercice 2025); la mise en place d’un guichet social sous la forme d’un groupement d’intérêt économique pour permettre aux personnes éligibles aux aides étatiques sociales d’obtenir des informations à un seul endroit (cf. projet de loi n° 8444). L’affaire est d’autant plus grave que les responsables politiques qui procèdent de la sorte le font sciemment en violation d’engagements politiques antérieurs pris formellement, et même de la loi (notamment du statut général des fonctionnaires de l’État) et de la Constitution, sans aucune conséquence. Concernant les réformes à entreprendre dans la fonction publique, maints dossiers sont en cours. Pour les deux réformes suivantes, prévues par l’accord du 21 janvier 2020 relatif à l’aménagement du temps de travail dans la fonction publique et par l’accord salarial du 4 mars 2021, signés entre la Confédération Générale de la Fonction Publique (CGFP) et le gouvernement, l’avancement semble être bloqué: - la précision et la mise en conformité avec le droit européen des règles en matière d’aménagement du temps de travail dans la fonction publique; - la création d’un cadre légal pour l’exercice du télétravail par les agents publics. Comme chaque année, la Chambre relance un appel au gouvernement de faire avancer les travaux concernant ces réformes, afin que les textes afférents puissent être finalisés et entrer en vigueur au plus vite. Il y va de la protection des agents de l’État et communaux et, plus généralement, du bon fonctionnement des services publics. Un domaine dans lequel il est nécessaire d’agir selon la Chambre est celui de la mise en place des espaces de travail partagés (« coworking spaces »). L’accord de coalition 2023-2028 prévoit le développement de tels espaces. Dans la fonction publique, trois sites accueillant de tels espaces ont déjà été mis en place, à savoir à Schieren, à Clervaux et à Dudelange/Bettembourg. L’ouverture d’un quatrième site est prévue à Differdange pour le début de l’année 2026. La Chambre approuve l’instauration de ces espaces, qui sont une alternative au télétravail pour les agents publics, notamment pour ceux qui n’ont pas la possibilité de travailler à leur domicile. Les espaces de coworking permettent par ailleurs un « gain de - 33 temps en évitant des déplacements » et ils « constituent également un élément de développement durable et contribuent activement à la réduction des émissions de CO2 » 33. Cela dit, la Chambre note que le coworking n’est actuellement ni prévu, ni encadré par la législation applicable dans la fonction publique. Or, la mise en place de règles minimales et uniformes est essentielle pour garantir la bonne organisation de cette forme de travail, notamment au vu de la protection des agents, et pour éviter des abus. Ainsi, l’équipement technique et la sécurité des infrastructures des espaces de travail partagés doivent être assurés, le matériel de bureau doit être disponible pour permettre l’exercice de leurs missions sans interruptions par les agents, les règles relatives à l’horaire de travail et au compte épargne-temps doivent être appliquées, la confidentialité doit le cas échéant être garantie pour le traitement des dossiers, etc. S’y ajoute que le recours au coworking doit se faire sur une base volontaire, comme tel est aussi le cas pour le télétravail. Aucun agent ne peut être forcé par un supérieur hiérarchique de faire du coworking. Une question qui se pose par ailleurs est celle de savoir si les agents peuvent accueillir des administrés (pour traiter leurs demandes, pour leur fournir des renseignements, etc.) ou des prestataires externes sur les sites des espaces de coworking. Le Ministère de la Fonction publique a publié certaines lignes directrices en la matière, tout en laissant aux administrations l’évaluation des fonctions éligibles au coworking et la détermination des règles applicables à leurs agents (notamment concernant la confidentialité sur le lieu de travail) 34. La Chambre relève que ce « guide » de règles n’est pas suffisant et elle se prononce pour un encadrement légal du coworking. Elle fait en outre remarquer que le développement des espaces de coworking ne doit pas mener à une réduction de l’accessibilité des administrations au détriment de la qualité des services publics pour les administrés. 2. La liberté syndicale Au vu de la position actuelle du gouvernement face au dialogue social et aux syndicats, la Chambre ne peut s’empêcher de mettre en garde contre le non-respect des libertés syndicales, y compris dans la fonction publique, et de plaider pour un renforcement de ces libertés à travers l’adoption d’une nouvelle loi. Plusieurs agissements de représentants gouvernementaux et administratifs pendant les trois années passées démontrent une réticence des responsables politiques face aux libertés syndicales dans la fonction publique, ceci malgré l’affirmation du gouvernement de s’en tenir au respect de celles-ci. 33 34 https://fonction-publique.public.lu/fr/avancer-ensemble/dossiers/coworking.html https://fonction-publique.public.lu/fr/support/faqs/espaces-de-coworking-fr.html - 34 Ainsi, il s’est avéré que, dans certains domaines et services de l’État, des syndicalistes ont systématiquement été entravés dans l’exercice de leurs missions. Pire encore: il a été essayé d’intimider des syndicalistes par la menace d’appliquer des sanctions disciplinaires, voire pénales à leur égard. Dans certains cas, la procédure disciplinaire a même été initiée à l’encontre de syndicalistes. À noter que les atteintes portées aux agents en cause visaient non seulement des organisations syndicales au sens strict, mais également des représentations du personnel dans la fonction publique. La liberté syndicale a aussi été remise en cause plus généralement au niveau politique, et notamment par le gouvernement en fonction en 2022, ceci entre autres en relation avec la suppression du système d’appréciation des performances professionnelles dans la fonction publique. À la suite de tous ces évènements, une modification de la législation applicable dans la fonction publique a été revendiquée par le syndicat le plus représentatif dans la fonction publique, en vue d’un renforcement de la protection des droits syndicaux et des agents syndicalistes. Partant, un point 8 a été inséré dans l’accord salarial conclu le 9 décembre 2022 entre le gouvernement et la Confédération Générale de la Fonction Publique CGFP, point qui prévoit que « le Ministre de la Fonction publique aura des échanges avec les représentants de la CGFP au sujet de la liberté syndicale ». La stipulation en question est malheureusement formulée de façon très vague et elle n’engage pas le gouvernement à renforcer la protection de la liberté syndicale ou à légiférer dans ce sens. Selon les informations à la disposition de la Chambre, un groupe de travail composé de représentants de la CGFP et du Ministère de la Fonction publique avait été mis en place pour analyser le sujet. Les travaux de ce groupe semblent être achevés dorénavant, de sorte qu’un texte devrait être mis sur le chemin des instances. Avec le gouvernement en place depuis novembre 2023, la situation ne s’est malheureusement pas améliorée fondamentalement, alors même que, en amont des élections législatives du 8 octobre 2023, tous les partis politiques ont clairement affirmé leur volonté et la nécessité de respecter la liberté syndicale, voire de renforcer la protection de celle-ci. Ainsi, le rôle des syndicats dans le cadre de la négociation des conventions collectives de travail a par exemple été remis en cause par ce gouvernement. Concernant plus concrètement la fonction publique, la liberté syndicale a été disputée, ensemble avec le principe du dialogue social, dans le contexte d’une procédure de conciliation initiée sur la base de la loi modifiée du 16 avril 1979 portant réglementation de la grève dans les services de l’État et des établissements publics placés sous le contrôle direct de l’État, ceci en relation avec la suppression du système d’appréciation des performances professionnelles auprès de l’Armée. La Chambre relève qu’il est totalement inacceptable pour un État de droit de violer cette liberté, qui est garantie par une panoplie de textes nationaux et internationaux. L’engagement syndical est un atout fondamental pour l’ensemble de la population, conformément au modèle social luxembourgeois. De plus, les syndicats et les - 35 représentations et délégations du personnel dans la fonction publique doivent disposer de la garantie de se défendre contre toute décision administrative ou politique qui porterait atteinte à leurs droits, à ceux des travailleurs qu’ils représentent et à ceux de l’ensemble du personnel des services publics. Concernant la portée de la liberté syndicale, la législation applicable dans la fonction publique comporte peu de précisions concernant les actions et activités couvertes par la liberté syndicale et sur ce que la protection de cette dernière englobe concrètement. Au Luxembourg, l’exercice des activités syndicales est souvent basé sur le consensus, contrairement à ce qui est le cas dans d’autres pays européens. Le niveau de protection accordé aux travailleurs qui exercent une activité syndicale semble par ailleurs ne pas être identique dans les secteurs privé et public. Dans le secteur privé, le Code du travail comporte certaines dispositions spécifiques garantissant l’exercice de la liberté syndicale aux organisations syndicales: le droit d’agir en justice pour garantir l’exercice des droits reconnus aux salariés détachés et des droits reconnus à la victime d’une discrimination (articles L. 143-1, L. 241-6 et L. 253-4), les droits de négocier des conventions collectives de travail et de conclure des accords professionnels (articles L. 161-2, et L. 162-1 et suivants, L. 165-1), la garantie de l’indépendance et de la représentativité des syndicats (articles L. 161-3 et suivants), etc. De telles dispositions précises n’existent pas dans la fonction publique, mais le statut général du fonctionnaire de l’État comporte quand même quelques règles relatives à l’exercice des activités syndicales. Ainsi, il découle de l’article 14, paragraphe 5, que l’exercice d’une activité syndicale par le fonctionnaire ne nécessite pas d’autorisation. En outre, l’article 28-8 du statut général met en place le congé syndical et les dispenses de service pour l’exercice d’une activité syndicale. L’article 33 du règlement grandducal modifié du 3 février 2012 fixant le régime des congés des fonctionnaires et employés de l’État vient compléter cette dernière disposition. La législation applicable dans la fonction publique communale comprend des dispositions identiques (voir l’article 16, paragraphe 5, du statut général des fonctionnaires communaux et le règlement grand-ducal modifié du 21 octobre 1987 concernant le temps de travail et les congés des fonctionnaires communaux). Au niveau de la protection des travailleurs syndicalistes, la législation nationale ne prévoit pas de protection accrue et générale de ceux-ci pour l’exercice des activités syndicales, par exemple contre la modification de la relation de travail ou contre le licenciement, ni dans le secteur privé, ni dans le secteur public. Dans le secteur privé, le Code du travail prévoit uniquement la protection des membres titulaires et suppléants des délégations du personnel et des délégués à la sécurité et à la santé contre toute modification de leur contrat de travail et contre le licenciement pendant la durée de leur mandat et les six mois subséquents (articles L. 415-10 à L- 415- - 36 12). Cette protection n’est cependant pas directement liée à l’activité syndicale. En effet, un délégué du personnel ne doit pas nécessairement provenir d’un syndicat. Dans la fonction publique, la législation nationale ne prévoit pas de protection identique, ni pour les activités syndicales, ni pour les activités des représentations du personnel (ou des délégués du personnel dans le secteur communal). Concernant les représentations du personnel, le statut général du fonctionnaire de l’État comporte une seule disposition dans ce sens, à savoir l’article 36, paragraphe 3, alinéa 5, qui prévoit que « aucun fonctionnaire ne peut être empêché d’accepter un mandat au sein de la représentation du personnel, ni être restreint dans sa liberté d’y exercer sa mission, ni être lésé dans ses droits statutaires pour ces motifs ». Une protection renforcée, surtout spécifiquement contre le licenciement, n’y est toutefois pas prévue, comme tel est le cas dans le secteur privé pour les délégations du personnel. Le statut général des fonctionnaires communaux ne comporte curieusement pas de texte similaire à celui de l’article 36, paragraphe 3, alinéa 5, précité. Les dispositions suivantes, relatives à la protection du fonctionnaire et prévues à l’article 32, paragraphes 1er et 4, du statut général des fonctionnaires de l’État, pourraient aussi éventuellement s’appliquer à la protection des agents exerçant une activité syndicale: « 1. Dans l’application des dispositions du présent statut, le respect et la défense des intérêts légitimes du fonctionnaire et de sa famille doivent être la préoccupation de l’autorité supérieure. (…) 4. L’État protège le fonctionnaire ou l’ancien fonctionnaire contre tout outrage ou attentat, toute menace, injure ou diffamation dont lui-même ou les membres de sa famille vivant à son foyer seraient l’objet en raison de sa qualité ou de ses fonctions ainsi que contre tout acte de harcèlement sexuel et tout acte de harcèlement moral à l’occasion des relations de travail. Dans la mesure où il l’estime nécessaire, l’État assiste l’intéressé dans les actions que celui-ci peut être amené à intenter contre les auteurs de tels actes (…) ». Telle n’est toutefois pas la finalité primaire de ces dispositions (qui sont aussi prévues à l’article 36, paragraphes 1er et 4, du statut général des fonctionnaires communaux), de sorte que celles-ci ne trouvent pas application dans la pratique aux activités syndicales. Il en est de même des dispositions traitant des devoirs et de la discipline du fonctionnaire (articles 9, 10 et 44 du statut général des fonctionnaires de l’État et articles 11, 12 et 55 du statut général des fonctionnaires communaux), qui pourraient par exemple s’appliquer à un agent qui empêcherait un collègue dans l’exercice d’activités syndicales. À côté de la législation nationale, la Convention OIT n° 151 sur les relations de travail dans la fonction publique garantit la protection des agents publics qui exercent une activité syndicale. Elle prévoit entre autres à l’article 4, paragraphe 1er, que « les agents publics doivent bénéficier d’une protection adéquate contre tous actes de - 37 discrimination tendant à porter atteinte à la liberté syndicale en matière d’emploi ». Selon le paragraphe 2 du même article, cette protection comporte l’interdiction de « congédier un agent public ou lui porter préjudice par tous autres moyens, en raison de son affiliation à une organisation d’agents publics ou de sa participation aux activités normales d’une telle organisation ». En outre, l’article 6, paragraphe 1er, prévoit que « des facilités doivent être accordées aux représentants des organisations d’agents publics reconnues, de manière à leur permettre de remplir rapidement et efficacement leurs fonctions aussi bien pendant leurs heures de travail qu’en dehors de celles-ci ». Les dispositions susmentionnées de l’article 4 de la Convention OIT n° 151 sont également prévues, de façon générale pour tous les travailleurs, par les articles 1er et 2 de la Convention OIT n° 98 sur le droit d’organisation et de négociation collective. La Convention OIT n° 87 sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical garantit la liberté de l’organisation syndicale et la liberté de participer à des activités syndicales. Elle prévoit entre autres que « les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit [des organisations syndicales d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire librement leurs représentants, d’organiser leur gestion et leur activité, et de formuler leur programme d’action] ou à en entraver l’exercice légal » (article 3). L’article 11 impose à tous les États adhérents de s’engager « à prendre toutes mesures nécessaires et appropriées en vue d’assurer aux travailleurs (…) le libre exercice du droit syndical ». La question qui se pose est celle de savoir si le Luxembourg respecte à suffisance ces conventions en n’ayant pas mis en place une protection plus renforcée des agents publics dans le cadre de l’exercice des activités syndicales. De l’avis de la Chambre, il y a une nécessité absolue de légiférer en vue d’un renforcement de la protection de la liberté syndicale, entre autres au vu des conventions susmentionnées que le Luxembourg a ratifiées et notamment de la convention OIT n° 151. Avec sa ratification, cette convention a intégré le droit luxembourgeois et elle crée une obligation pour l’État de mettre en œuvre ses dispositions. Une adaptation de la législation nationale n’a cependant pas encore eu lieu depuis la ratification de ladite convention en 2001 et des contestations éventuelles peuvent donc se heurter à l’article 102 de la Constitution du Grand-Duché de Luxembourg, qui dispose que « les juridictions n’appliquent les lois et règlements que pour autant qu’ils sont conformes aux normes de droit supérieures ». Pour éviter toute atteinte à la liberté syndicale constitutionnellement et internationalement garantie, la Chambre met en garde devant l’inaction du législateur de renforcer les droits et la protection des représentants syndicaux dans la fonction publique. Ce renforcement à mettre en œuvre doit concerner tant les activités syndicales au sens large que les missions des représentations du personnel (ou des délégations du personnel pour le secteur communal) et des délégués à l’égalité. - 38 Une question fondamentale qui se pose fréquemment quant à la portée de la protection de la liberté syndicale est justement celle de savoir si cette protection s’étend aux délégations et représentations du personnel, ou, à l’inverse, si les dispositions protectrices spécifiques des délégations et représentations du personnel s’appliquent aux syndicats le cas échéant. La doctrine ne livre pas de réponse définitive à la question de l’étendue de la protection de la liberté syndicale, mais cette dernière au sens étendu est largement considérée par les auteurs comme un principe fondamental applicable par extension aux délégations et représentations du personnel. Cette même position semble être partagée par les syndicats eux-mêmes ainsi que par les chambres professionnelles salariales. Des institutions et organismes officiels se sont également prononcés dans ce sens 35. Souvent les missions des syndicats et des délégations/représentations du personnel se chevauchent. De plus, dans la pratique, les délégués et représentants du personnel sont presque toujours des syndicalistes. Or, comme évoqué ci-avant, un délégué du personnel ne provient pas nécessairement d’un syndicat selon la loi, du moins dans le secteur privé. La jurisprudence a aussi été amenée à se prononcer sur la question susvisée. Ainsi, dans l’arrêt n° 164 du 30 avril 2021, la Cour constitutionnelle a jugé que « l’activité syndicale ne doit pas être confondue avec la représentation des travailleurs dans l’entreprise, le délégué libéré, même s’il est désigné par un syndicat, étant investi d’une mission de défense des intérêts de tous les salariés de l’entreprise indépendamment de leur appartenance à tel ou tel syndicat ». Cet arrêt devrait toutefois avoir un impact limité et il ne doit pas être sorti du contexte dans lequel il a été rendu. En effet, d’abord, la Cour s’est prononcée sur une question préjudicielle concrète qui lui a été posée en relation avec le fonctionnement de la délégation du personnel au sein d’une entreprise du secteur privé où la libération du travail d’un délégué a été contestée. La question à trancher était celle de savoir si la libération du travail prévue par l’article L. 415-5, paragraphe