30 Cdo 2713/2022 – Nejvyšší soud

30 Cdo 2713/2022-68 USNESENÍ Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Mgr. Víta Bičáka a soudců JUDr. Davida Vláčila a JUDr. Hany Poláškové Wincorové v právní věci žalobkyně Artia s. r. o., identifikační číslo osoby 06011721, se sídlem v Praze 1, Opletalova 1417/25, zastoupené Mgr. Stanislavem Němcem, advokátem, se sídlem v Praze 2, Vinohradská 1215/32, proti žalované České republice – Ministerstvu financí, se sídlem v Praze 1, Letenská 525/15, o zaplacení 100 608 Kč s příslušenstvím, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 1 pod sp. zn. 14 C 318/2021, o dovolání žalované proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 10. 6. 2022, č. j. 20 Co 200/2022-43, takto: Dovolání se zamítá. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení 1. Žalobkyně se domáhala zaplacení částky 100 608 Kč s příslušenstvím jako náhrady škody způsobené v příčinné souvislosti s mimořádnými opatřeními Ministerstva zdravotnictví ze dne 10. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-2/MIN/KAN, ze dne 23. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-6/MIN/KAN, a ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v jejichž důsledku jí bylo znemožněno v době od 12. 4. 2021 do 9. 5. 2021 podnikat ve svých třech provozovnách, přesto však byla povinna nést náklady spojené s jejich užíváním (nájemné, fixní služby, připojení k internetu). Uvedená mimořádná opatření byla následně zrušena rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 4. 2021, č. j. 6 Ao 11/2021-48, ze dne 22. 6. 2021, č. j. 8 Ao 6/2021-91, a ze dne 29. 6. 2021, č. j. 8 Ao 7/2021-44. 2. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen „soud prvního stupně“) usnesením ze dne 7. 2. 2022, č. j. 14 C 318/2021-23, vyslovil svou místní nepříslušnost (výrok I) s tím, že po právní moci usnesení bude věc postoupena Obvodnímu soudu pro Prahu 2 jako soudu místně příslušnému (výrok II). 3. Soud prvního stupně posoudil nárok žalobkyně podle § 6 odst. 1, 2 písm. b) a § 14 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále též „OdpŠk“), a uzavřel, že není místně příslušný. 4. Soud prvního stupně uvedl, že žalobkyní označená mimořádná opatření byla soudem prohlášena za rozporná se zákonem (tedy nezákonná) buď v celém rozsahu, nebo v rozsahu jednotlivých ustanovení, což vede k závěru, že žalobkyně uplatňuje nárok na náhradu majetkové újmy způsobené nesprávným postupem podle zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon č. 94/2021 Sb.“), avšak správně měla postupovat podle zákona č. 82/1998 Sb., který je v tomto případě vůči zákonu č. 94/2021 Sb. zákonem speciálním. V řešené věci je tedy orgánem příslušným jednat za stát ve smyslu výše citovaných ustanovení zákona č. 82/1998 Sb. Ministerstvo zdravotnictví, u nějž měl být taktéž uplatněn nárok na náhradu škody, nikoli Ministerstvo financí. 5. Městský soud v Praze (dále jen „odvolací soud“) k odvolání žalobkyně změnil usnesení soudu prvního stupně tak, že se místní nepříslušnost Obvodního soudu pro Prahu 1 nevyslovuje. 6. Podle odvolacího soudu dovozuje žalobkyně svůj nárok s odkazem na § 9 zákona č. 94/2021 Sb. z obecně závazných opatření správního úřadu. Základem žaloby tak nejsou, jak žalobkyně přiléhavě namítla, rozhodnutí o individuálních právech a povinnostech, vydaná v rámci soudního nebo správního řízení, jehož by mohla být žalobkyně účastnicí ve smyslu § 5 a § 7 OdpŠk. Podstata nároku žalobkyně podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb. spočívá v tvrzeném vzniku škody z opatření obecné povahy, aniž by bylo rozhodné, že byla následně zrušena či prohlášena za nezákonná. Zákon č. 82/1998 Sb. proto na nárok žalobkyně nedopadá a organizační složkou, příslušnou ve věci za stát jednat, je podle § 9 odst. 3 zákona č. 94/2021 Sb. Ministerstvo financí, které má své sídlo v obvodu Prahy 1. II. Dovolání a vyjádření k němu 7. Usnesení odvolacího soudu napadla žalovaná (dále jen „dovolatelka“) dovoláním. 8. Dovolatelka považuje dovolání za přípustné pro řešení otázky vzájemného vztahu zákona č. 94/2021 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb., která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena. 9. Podle dovolatelky se odvolací soud nevypořádal s jí předestřenou judikaturou v obdobných (nikoli však výslovně k zákonu č. 94/2021 Sb. se vztahujících) věcech a bez ohledu na její argumentaci vyšel při posouzení vztahu zákona č. 94/2021 Sb. a zákona č. 82/1998 Sb. pouze z neexistence rozhodnutí o individuálních právech a povinnostech a neexistence řízení, jehož by žalobkyně mohla být účastnicí, a zkonstatoval, že podstata nároku žalobkyně podle § 9 zákona č. 94/2021 Sb. spočívá v tvrzeném vzniku škody z opatření obecné povahy, aniž by bylo rozhodné, že byla následně zrušena či prohlášena za nezákonná. To vedlo odvolací soud k závěru, že zákon č. 82/1998 Sb. na nárok žalobkyně nedopadá. 10. Uvedený závěr však nemá dle dovolatelky žádnou právní oporu, neboť ani jiné obecné právní úpravy, k nimž dovolatelka řadí též zákon č. 94/2021 Sb., neobsahují ustanovení výslovně vylučující jejich aplikaci v případech, kdy je dána přednost speciálnímu zákonu, zde např. vymezení, že by se zákon č. 94/2021 Sb. neměl vztahovat na náhradu škody tam, kde je škoda právně opřena o nezákonná rozhodnutí či nesprávný úřední postup. Z absence takové výslovné úpravy, z níž odvolací soud zřejmě dovozuje, že není rozhodné, zda mimořádné opatření bylo zrušeno pro nezákonnost nebo byla jeho nezákonnost konstatována soudem, pak nelze dovodit výlučnou aplikovatelnost obecné právní normy a současně vyloučit aplikovatelnost speciální právní úpravy, kterou zákon č. 82/1998 Sb. zcela jednoznačně je. Argumentace absencí individuálních rozhodnutí či řízení vedoucího k takovému rozhodnutí je také zcela lichá a nereflektuje rozsah právní úpravy zákona č. 82/1998 Sb., která je širší než odpovědnost za nezákonné rozhodnutí. V tomto směru považuje dovolatelka závěry odvolacího soudu za nepřezkoumatelné a neodpovídající řádnému zdůvodnění vzájemného vztahu mezi zákonem č. 82/1998 Sb. a zákonem č. 94/2021 Sb. a jejich aplikovatelnosti na daný případ. Odvolací soud se nijak nevypořádal s tím, zda vydávání mimořádných opatření je výkonem veřejné moci a jaký je vzájemný vztah zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 94/2021 Sb., přičemž skutečnost, že předmětná mimořádná opatření byla pro nezákonnost zrušena, byla v řízení prokázána a je jednoznačná. Dovolatelka má za to, že samotná nezákonnost mimořádného opatření je důvodem pro aplikaci zákona č. 82/1998 Sb. jako zákona speciálního. 11. Podle dovolatelky je při posuzování vztahu zákona č. 94/2021 Sb. k zákonu č. 82/1998 Sb. třeba vycházet z právního názoru, že pokud je činnost orgánů státu v souladu se zákonem, posuzují se případné nároky na náhradu škody dle zákona č. 94/2021 Sb., pokud je namítán nesprávný úřední postup nebo nezákonnost mimořádných opatření, pak je nárok na náhradu škody posuzován ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb., který je zákonem speciálním a dopadá na případy, kdy stát jedná nesprávně či nezákonně. Dovolatelka považuje za stěžejní stanovení vzájemného vztahu zákona č. 82/1998 Sb. a zákona č. 94/2021 Sb., nikoliv potencionální úspěšnost žalobkyně podle jednoho či druhého právního předpisu. Tato otázka již byla řešena v případě vztahu restitučních předpisů a tzv. Benešových dekretů mimo jiné i v případech, kdy žadateli o náhradu dle tzv. Benešových dekretů (soudy považovaných za obecné předpisy) nesvědčily právní tituly či postavení oprávněné osoby pro náhradu dle restitučních předpisů (soudy považovaných za předpisy speciální vůči tzv. Benešovým dekretům). V této souvislosti dovolatelka poukázala na rozsudek ze dne 8. 12. 2005, sp. zn. 25 Cdo 1994/2004, v němž Nejvyšší soud uvedl, že pro vztahy osobně a věcně vymezené zákonem č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, ve znění pozdějších předpisů, platí jeho zvláštní režim a v těchto případech se nelze proti státu domáhat uspokojení jiných či dalších nároků, než těch, které tento speciální zákon upravuje, a to bez ohledu na to, zda, popř. s jakým výsledkem byl restituční nárok oprávněnou osobou uplatněn. Uvedený názor opakovaně potvrdil i Ústavní soud. Domněnka žalobkyně, že v případě žaloby podle zákona č. 82/1998 Sb. nemá aktivní legitimaci či jí nesvědčí právní titul pro přiznání náhrady, tedy není pro posouzení případu právně relevantní. 12. Dovolatelka považuje zákon č. 82/1998 Sb. za zákon speciální vůči zákonu č. 94/2021 Sb. pro případy, kdy došlo k nesprávnému či nezákonnému jednání státu při výkonu veřejné moci, což je v tomto případě již jednoznačně a pravomocně konstatováno soudy, neboť předmětná mimořádná opatření byla zrušena pro jejich nezákonnost. Dovolatelka odkázala na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 3034/2005, a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 18. 10. 2006, sp. zn. 25 Cdo 2632/2005, z nichž vyplývá, že ustanovení Listiny