30 Cdo 414/2023 – Nejvyšší soud

30 Cdo 414/2023-228 ČESKÁ REPUBLIKA ROZSUDEK JMÉNEM REPUBLIKY Nejvyšší soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Simona a soudců JUDr. Hany Poláškové Wincorové a Mgr. Viktora Sedláka v právní věci žalobců a) P. S., nar. XY, bytem XY, b) M. L., nar. XY, bytem XY, zastoupeného advokátem Mgr. Davidem Zahumenským, se sídlem v Brně, třída Kpt. Jaroše 1922/3, c) J. T., nar. XY, bytem XY, d) R. B., nar. XY, bytem XY, a e) L. B., nar. XY, bytem XY, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 375/4, jednající Úřadem pro zastupování státu ve věcech majetkových, se sídlem v Praze 2, Rašínovo nábřeží 390/42, o omluvu, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 25 C 67/2022, o dovolání žalobce b) proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2022, č. j. 21 Co 270/2022-189, takto: I. Ve vztahu k žalobci b) se zrušují rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 19. 10. 2022, č. j. 21 Co 270/2022-189, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 16. 6. 2022, č. j. 25 C 67/2022-112, a věc se v tomto rozsahu vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení. II. Ve zbylém rozsahu se dovolání odmítá. Odůvodnění: I. Dosavadní průběh řízení 1. Žalobci se podanou žalobou domáhali po žalované omluvy v uvedeném znění za nemajetkovou újmu, která jim měla být způsobena opatřeními vydanými Ministerstvem zdravotnictví v době pandemické pohotovosti, a to opatřením ze dne 7. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-53/MIN/KAN, ze dne 29. 6. 2021, č. j. MZDR 15757/2020-55/MIN/KAN, ze dne 29. 4. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-7/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bodu 5 písm. a) a h) a čl. I bodu 11, ze dne 14. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-12/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bodu 14, ze dne 28. 5. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-16/MIN/KAN, v rozsahu čl. I bodu 17 a ze dne 25. 6. 2021, č. j. MZDR 14601/2021-21/MIN/KAN, které byly následně soudem zrušeny pro nezákonnost nebo prohlášeny za nezákonné (dále jen „posuzovaná mimořádná opatření“), a v jejichž důsledku došlo v době minimálně od 26. 4. 2021 do 31. 7. 2021 k zásahu do práv žalobců na ochranu soukromého a rodinného života, práva na ochranu zdraví i dalších práv, neboť těmito mimořádnými opatřeními byla omezena možnost volného pohybu a využívání celé řady obchodů a služeb a platila i další omezení jako povinnost nosit roušku či respirátor. 2. Obvodní soud pro Prahu 2 jako soud prvního stupně rozsudkem ze dne 16. 6. 2022, č. j. 25 C 67/2022-112, žalobu zcela zamítl (výrok I) a uložil žalobcům povinnost zaplatit společně a nerozdílně žalované na náhradu nákladů řízení částku 600 Kč (výrok II). 3. Soud prvního stupně neprováděl dokazování a rozhodl na základě skutkových tvrzení účastníků, neboť se podle něj jednalo pouze o právní posouzení věci. 4. Po právní stránce vyšel soud prvního stupně ze zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen „OdpŠk“ nebo „zákon č. 82/1998 Sb.“), a uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření vydaná podle § 69 odst. 1 písm. i) a odst. 2 zákona č. 258/2000 Sb., o ochraně veřejného zdraví a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „zákon o ochraně veřejného zdraví“), nemají povahu individuálního rozhodnutí, tj. rozhodnutí, kterým orgán veřejné moci v konkrétním případě autoritativně upravuje právní poměry individuálně určených účastníků řízení, stojících mimo organizační strukturu veřejné správy, neboť zde nebylo osob oprávněných v určité fázi řízení činit návrhy či podávat opravné prostředky ani účastníků řízení a v řízení nebylo rozhodováno o právech a povinnostech konkrétní osoby. Dále soud prvního stupně uzavřel, že z právně-teoretického hlediska jsou mimořádná opatření opatřeními obecné povahy, ale z materiálního hlediska na ně lze pohlížet jako na právní předpisy, neboť okruh jejich adresátů není nijak blíže místně ani osobnostně specifikován a i předmět opatření je značně široký, neboť omezuje svobodu pohybu a podnikání. Soud prvního stupně tedy uzavřel, že odpovědnost státu dle zákona č. 82/1998 Sb. z důvodu neexistence individuálního rozhodnutí nevznikla, navíc dle § 5 písm. a) OdpŠk se za nezákonné rozhodnutí považuje toliko rozhodnutí, které bylo vydáno v občanském soudním řízení, ve správním řízení, v řízení podle soudního řádu správního nebo v řízení trestním, což v daném případě splněno není. Dále soud prvního stupně uzavřel, že není splněna ani podmínka účasti žalobců v řízení, ve kterém bylo rozhodnutí vydáno (§ 7 odst. 1 OdpŠk), neboť řízení, ve kterém byla posuzovaná mimořádná opatření vydána, nemělo účastníky a je beznávrhové, žalobci tudíž nemají aktivní věcnou legitimaci k podání žaloby. Argument žalobců, že byli mimořádnými opatřeními přímo dotčeni a tím je dána jejich věcná legitimace v řízení, nepovažoval soud prvního stupně za dostačující s tím, že tuto podmínku by neměl soud prvního stupně za splněnou ani v případě, pokud by žalobci podali návrh na zrušení mimořádného opatření, jelikož žalobci by i v tomto případě nebyli účastníky řízení o jeho vydání. 5. Městský soud v Praze jako soud odvolací k odvolání žalobců napadeným rozsudkem potvrdil rozsudek soudu prvního stupně (výrok I rozsudku odvolacího soudu) a uložil žalobcům povinnost zaplatit společně a nerozdílně žalované na náhradu nákladů odvolacího řízení částku 900 Kč (výrok II rozsudku odvolacího soudu). 6. Odvolací soud zcela vyšel se skutkových zjištění soudu prvního stupně učiněných z nesporných tvrzení účastníků řízení a ztotožnil se i s posouzením dané věci dle zákona č. 82/1998 Sb., neboť žalovaná ve vztahu k žalobcům vystupovala jako státní orgán při výkonu veřejné moci. Odvolací soud uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření byla vydána Ministerstvem zdravotnictví na základě § 2 zákona č. 94/2021 Sb., o mimořádných opatřeních při epidemii onemocnění COVID-19 a o změně některých souvisejících zákonů (dále jen „pandemický zákon“), a představují opatření obecné povahy, tedy smíšený právní akt, který nepředstavuje ani rozhodnutí, ani právní předpis (srov. usnesení pléna Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2020, sp. zn. Pl. ÚS 11/20). Dále odvolací soud shrnul, že odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. je koncipována jako odpovědnost za škodu (újmu) způsobenou jednotlivci v individuálním případě nezákonným rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem, které se dotýkají konkrétní věci, jíž byl jednotlivec účasten, a ačkoliv judikatura u některých opatření obecné povahy připustila možnost aplikace zákona č. 82/1998 Sb., jednalo se o opatření obecné povahy vydávaná v oblasti územního plánování, jimiž je založen vztah veřejné moci vůči konkrétní osobě. Posuzovaná mimořádná opatření však měla všeobecný a celostátní dopad, odvolací soud tudíž uzavřel, že posuzovaná mimořádná opatření nejsou rozhodnutím ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk a odpovědnost státu za škodu způsobenou při plošném omezení práv a svobod neurčitého okruhu osob přijetím plošně a všeobecně závazného mimořádného opatření dovodit nelze. Odvolací soud nesouhlasil ani s tím, že by posuzovaná mimořádná opatření mohla být posouzena jako nesprávný úřední postup, neboť v projednávané věci se činnost žalované jako orgánu veřejné moci projevila vydáním mimořádného opatření, tedy vyústila v určitý druh správního aktu (opatření obecné povahy). Odvolací soud se tudíž ztotožnil se závěrem soudu prvního stupně, že ve věci není dán odpovědnostní titul podle zákona č. 82/1998 Sb., a dále i se závěrem o nedostatku aktivní věcné legitimace žalobců, neboť posuzovaná mimořádná opatření byla vydána v řízení, které účastníky řízení nemá. Na závěr se odvolací soud zabýval i posouzením nároku žalobců z hlediska § 9 pandemického zákona a shledal, že věc pod toto ustanovení, které upravuje jen náhradu skutečné škody, podřadit nelze. Dopad tohoto ustanovení totiž nelze bezdůvodně rozšiřovat na jiné druhy újmy (např. nemajetková újma) vzniklé v důsledku přijatých mimořádných opatření. II. Dovolání a vyjádření k němu 7. Rozsudek odvolacího soudu napadl žalobce b) ve výroku I dovoláním, ve kterém uplatnil následující dovolací důvody. 8. Dle žalobce závisí napadené rozhodnutí na vyřešení čtyř otázek hmotného práva. První otázku žalobce b) specifikoval tak, zda lze mimořádné opatření vydané Ministerstvem zdravotnictví ve formě opatření obecné povahy podle pandemického zákona a/nebo zákona o ochraně veřejného zdraví považovat za rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk, neboť při jejím řešení se odvolací soud odchýlil od judikatury Nejvyššího soudu (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 8. 2017, sp. zn. 30 Cdo 3292/2015, nebo ze dne 27. 10. 2015, sp. zn. 25 Cdo 3444/2013) a Ústavního soudu (srov. nález Ústavního soudu ze dne 11. 3. 2014, sp. zn. II. ÚS 1667/12), která opatření obecné povahy za rozhodnutí ve smyslu § 5 písm. a) OdpŠk považuje, event. namítl, že položená otázka dosud v judi