29 Af 1/2015

Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda Úřadu“ či „předseda žalovaného“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce [jakož i osoby zúčastněné na řízení b)] a potvrzeno odporem napadené rozhodnutí žalovaného jako správního orgánu I. stupně ze dne 4. 6. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-11822/2014/524/ZKu. Toto rozhodnutí žalovaný přijal v řízení zahájeném dne 21. 2. 2014 na návrh, přičemž jeho účastníky byli žalobce (jakožto zadavatel; žalobce dále označovaný též jako „zadavatel“), osoba zúčastněné na řízení a) (jakožto navrhovatel; dále též „navrhovatel“) a osoba zúčastněná na řízení b) (jakožto vybraný uchazeč – dále též „vybraný uchazeč“), přičemž řízení bylo vedeno ve věci přezkoumání úkonů zadavatele a rovněž možného spáchání správních deliktů dle § 120 odst. 1 písm. b) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) a podle § 120 odst. 1 písm. g) zákona o veřejných zakázkách při zadávání nadlimitní veřejné zakázky na služby „Nakládání s komunálním odpadem pro město Břeclav“ v otevřeném řízení (dále jen „veřejná zakázka“).

Žalovaný svým rozhodnutím rozhodl tak, že ve výroku:

Proti rozhodnutí předsedy Úřadu žalobce podal včasnou žalobu, v níž uvádí, že rozhodnutím předsedy Úřadu byl zkrácen na svých právech jednak přímo, jednak v důsledku porušení svých práv v řízení předcházejícím jeho vydání. Zkrácení žalobce na jeho právech mělo spočívat v tom, že jím bylo nesprávně a v rozporu s právní úpravou potvrzeno rozhodnutí žalovaného, ačkoli toto rozhodnutí bylo nesprávné a nezákonné, a tím byl protiprávně zasaženo do práv žalobce jako veřejného zadavatele, a také tím bylo protiprávně zasaženo do jeho majetkové sféry. Zkrácení žalobce na jeho právech v důsledku porušení jeho práv v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí pak má spočívat v masivním porušování platné procesní právní úpravy, která výrazně omezila či dokonce zbavila žalobce možnosti efektivně uplatňovat a hájit svá práva. Vzhledem k uvedenému žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu v celém rozsahu.

Žalobce v rozsáhlé žalobě uvedl celkem šestnáct hlavních žalobních bodů a rovněž okruh „doplňkových“ námitek. Ty spočívaly, ve stručnosti, v tom, že 1) předseda Úřadu potvrdil výrok I. rozhodnutí žalovaného, ačkoli řízení o přezkoumání úkonů žalobce jako zadavatele uvedeného ve výroku I. rozhodnutí žalovaného nebylo řádně zahájeno ani vedeno; 2) předseda Úřadu potvrdil výrok II. prvostupňového rozhodnutí, ačkoli pro jeho vydání nebyla splněna zákonná podmínka uplatnění námitek ve smyslu § 110 odst. 7 věta poslední zákona o veřejných zakázkách a splnění této podmínky předseda Úřadu posoudil právně nesprávně; 3) předseda Úřadu potvrdil výrok III. a IV. rozhodnutí žalovaného, ačkoli řízení o správních deliktech žalobce jako zadavatele uvedených ve výroku III. a IV. rozhodnutí žalovaného nebylo řádně zahájeno ani vedeno; 4) předseda Úřadu potvrdil výrok I. rozhodnutí žalovaného, ačkoli jeho výrok I. neobsahuje nezaměnitelný popis jednání, které je deklarováno jako porušení zákona; 5) předseda Úřadu potvrdil výrok V. rozhodnutí žalovaného, ačkoli tento výrok neobsahuje určitý výčet úkonů žalobce jako zadavatele, které se jím ruší; 6) předseda Úřadu potvrdil výrok III. a IV. rozhodnutí žalovaného, ačkoli v řízení, které předcházelo vydání těchto výroků, žalovaný získal důkazy, na jejichž základě vydal žalovaný své rozhodnutí, nezákonně; 7) předseda Úřadu potvrdil prvostupňové rozhodnutí, ačkoli v řízení, které předcházelo jeho vydání, nebyly provedeny listinné důkazy způsobem odpovídajícím platné právní úpravě; 8) v rozporu se zákonnou povinností žalovaného a jeho předsedy žalobci nebyl poskytnuty kopie jím vyžádaných listin; 9) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli není řádně a přezkoumatelně odůvodněno ve smyslu požadavků dle § 68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) na odůvodnění správního rozhodnutí; 10) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli bylo vydáno na základě nesprávného právního posouzení věci; 11) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli žalovaný nezjistil a ani se nevypořádal se všemi skutečnosti, na jejichž základě žalobce jako zadavatel zrušil zadávací řízení; 12) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli se zcela nepořádalo s návrhem ze dne 21. 2. 2014; 13) předseda Úřadu potvrdil výrok V. rozhodnutí žalovaného, ačkoli jím bylo rozhodnuto o právech a povinnostech osoby, která nebyla účastníkem správního řízení, a to bez jejího vědomí a souhlasu; 14) předseda Úřadu potvrdil výrok V. rozhodnutí žalovaného, ačkoli jím bylo rozhodnuto o zrušení rozhodnutí žalobce o zrušení jeho rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky, a současně bylo tímtéž výrokem rozhodnuto o zrušení rozhodnutí žalobce o výběru nevhodnější nabídky jako součást jeho rozhodnutí ze dne 12. 2. 2014 o námitkách uchazeče – osoby zúčastněné na řízení a) – ze dne 31. 1. 2014; 15) předseda Úřadu potvrdil výrok VI. rozhodnutí žalovaného, ačkoli jím bylo rozhodnuto o pokutě za úkon žalobce, který výrokem V. téhož rozhodnutí pozbyl existence; 16) předseda Úřadu potvrdil výrok VI. rozhodnutí žalovaného, ačkoli jím bylo rozhodnuto o pokutě za správní delikt žalobce v rozporu s § 121 zákona o veřejných zakázkách a v rozporu s rozhodovací praxí žalovaného a jeho předsedy; 17) žalobce zmínil také některé další okolnosti, které v rámci řízení a rozhodování správních orgánů považoval za problematické (soud poznamenává, že k jednotlivým žalobním bodům, tak jak byly výše očíslovány, se vyjádří v dalším textu v samostatných bodech).

Žalobce uvedené žalobní body podrobně rozvedl a soud se jimi bude detailně zabývat v příslušné části tohoto rozsudku.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ji považuje za nedůvodnou a jako takovou by ji měl soud zamítnout. Žalovaný se rovněž s různou mírou podrobnosti vyjádřil k jednotlivým žalobním bodům, jak byly vymezeny výše, přičemž neshledal jejich oprávněnost. Obecně přitom poznamenal, že žalobce ve správním řízení (v rozkladu) uplatnil v zásadě stejné námitky jako v žalobě. Ty však byly uvedeny pouze jako obecná konstatování bez konkretizace ve vztahu ke skutkovým okolnostem případu. Danou konkretizaci žalobce uvádí až v žalobě, tedy po právní moci rozhodnutí předsedy Úřadu, kterýžto postup je třeba považovat za nevhodný, neboť nelze vyloučit, že případným negativním důsledkům založeným pravomocným rozhodnutím žalovaného (resp. předsedy Úřadu) mohlo být předejito již v řízení o rozkladu.

K vyjádření žalovaného podal své stanovisko ze dne 27. 4. 2015 žalobce. Předně poukázal na povinnost předsedy Úřadu, ve smyslu § 89 odst. 2 správního řádu, přezkoumat soulad prvostupňového správního rozhodnutí a také řízení, které mu předcházelo, s právními předpisy a v celém rozsahu, tedy bez ohledu na to, co účastník řízení uvede v rozkladu; zdá se, že žalovaný si není vědom svých povinností a snaží se přenášet odpovědnost za nezákonné rozhodnutí předsedy Úřadu na žalobce.

Žalobce v další části své repliky znovu rozvedl některé žalobní body. Žalobce tak opět upozornil na údajně nesprávné zahájení řízení a rovněž nesprávné rozšíření jeho předmětu, přičemž žalobce nemohl vědět, co bylo předmětem takového řízení. Dále žalobce odmítl svou odpovědnost v souvislosti s připuštěním změny obsahu nabídky vybraného uchazeče, neboť v tomto směru neprojevil naprosto žádnou vůli. Žalobce pak také zmínil, že chyběly podmínky pro předmětné řízení, a to z důvodu nevyčerpání námitek ze strany osoby zúčastněné na řízení a). Co se týká nepřípustného rozšíření předmětu řízení, upozornil žalobce rozsáhlou citací na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 2. 2014, č. j. ÚOHS-R254/2013/VZ-3744/2014/310/MLr. Žalobce dále rozvedl své námitky k nedostatečné specifikaci jemu vytýkaného skutku a rovněž deficitní specifikaci úkonů zadavatele, které se ruší.

Při ústním jednání dne 17. 1. 2017 žalobce odkázal na podanou žalobu a zdůraznil, že dle jeho názoru bylo správní řízení ve věci od počátku nezákonné, a to proto, že nebyla splněna jedna z podmínek řízení v podobě povinného uplatnění námitek proti úkonům zadavatele; podání námitek nelze považovat za formalitu a rovněž sám žalovaný ve své správní praxi splnění dané podmínky zkoumá. Postup žalovaného nebyl zákonný také z toho důvodu, že zprostil navrhovatele – osobu zúčastněnou na řízení a) – např. povinnosti složit kauci. Co se pak týká řízení o správním deliktu, jeho zahájení nebylo řádně oznámeno, ve věci neproběhlo řádné dokazování a v podstatě prvním aktem v rámci tohoto řízení, na který mohl žalobce reagovat, bylo až rozhodnutí ve věci samé. Nadto řízení zahájené z moci úřední bylo založeno na listinných důkazech, které nebyly zákonným způsobem provedeny. I rozhodnutí ve věci samé je proto vadné, jak vyplývá z judikatury Nejvyššího správního soudu.

Žalovaný odkázal na správní rozhodnutí a svá písemná podání ve věci, přičemž se domnívá, že námitky sice standardním způsobem podány nebyly, to je však důsledkem postupu samotného žalovaného; již v prvotním návrhu se přitom osoba zúčastněná na řízení a) materiálně domáhala zrušení rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení. Řízení z moci úřední bylo zahájeno řádným způsobem – v tomto směru žalovaný odkázal na svou písemnost ze dne 17. 4. 2014. K problematice dokazování pak poukázal žalovaný na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2016, č. j. 30 Af 73/2014-184, dostupný na www.nssoud.cz. Žalovaný se domnívá, že celé řízení ve věci i rozhodnutí v obou stupních jsou zákonná.

Osoba zúčastněná na řízení a) se při jednání ztotožnila se stanoviskem a argumentací žalovaného.

Zdejší soud přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí předsedy Úřadu, jakož i předcházející rozhodnutí žalovaného včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba není důvodná.

K prvnímu žalobnímu bodu žalobce uvedl, ve vztahu k výroku I. rozhodnutí žalovaného a jeho potvrzení předsedou Úřadu, že ve smyslu § 114 odst. 3 ve spojení s § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách může žalovaný zrušit pouze ten úkon, jehož zrušení se navrhovatel domáhá; osoba zúčastněná na řízení a) se se přitom v návrhu ze dne 21. 2. 2014 domáhala pouze a výlučně zrušení rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení. Dále žalovaný neoznámil žalobci zahájení řízení o jiném předmětu, než vymezeném obsahem návrhu osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014, tedy o rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení a rovněž tak neoznámil žalobci zahájení řízení ex officio spočívajícího v tom, že v rámci vyjasňování některých částí nabídkové ceny osoby zúčastněné na řízení b) připustil změnu obsahu její nabídky, čímž zároveň porušil zásadu transparentnosti, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky. Ve výroku I. tak žalovaný rozhodl bez návrhu a bez zahájení řízení a dále vedl, v rozporu s § 46 odst. 1 správního řádu, řízení z moci úřední, aniž by dal žalobci možnost se k tomu vyjádřit dříve než v rozkladu. Z toho důvodu bylo nezákonně rozhodnuto i souvisejícím výrokem V. rozhodnutí žalovaného; výroky I. i V. tak jsou nezákonné, v rozporu s § 46 odst. 1 správního řádu a § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách a nezákonné je tak i žalobou napadené rozhodnutí. V dané souvislosti upozornil žalobce na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541, publikovaný pod č. 2119/2010 Sb. NSS, dle něhož musí být předmět řízení identifikován již v prvním úkonu správního orgánu, aby bylo zaručeno právo účastníka řízení účinně se v daném řízení bránit.

Soud k věci uvádí, že podle § 113 zákona o veřejných zakázkách se řízení o přezkoumání úkonů zadavatele „zahajuje na písemný návrh stěžovatele (dále jen „navrhovatel“) nebo z moci úřední“. Ustanovení § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách praví, že návrh lze podat proti všem úkonům zadavatele, které vylučují nebo by mohly vyloučit zásady stanovené v § 6 zákona o veřejných zakázkách a v jejichž důsledku hrozí nebo vznikla újma na právech navrhovatele (dále dané ustanovení obsahuje příkladmý výčet možných úkonů zadavatele, vůči nimž je návrh možné podat). Dle § 114 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách mj. platí, že „[n]ávrh vedle obecných náležitostí podání musí obsahovat označení zadavatele, v čem je spatřováno porušení zákona, v jehož důsledku navrhovateli hrozí nebo vznikla újma na jeho právech, návrhy na provedení důkazů, a čeho se navrhovatel domáhá“. Podle § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách pak platí, že „[n]edodrží-li zadavatel postup stanovený pro zadání veřejné zakázky nebo pro soutěž o návrh, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, Úřad zruší zadávací řízení nebo soutěž o návrh nebo jen jednotlivý úkon zadavatele“.

Na základě citované právní úpravy a po seznámení se s obsahem správního spisu konstatuje soud, že se ztotožňuje s názorem žalovaného, že první žalobní bod není důvodný.

Návrh osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014 byl žalobci zaslán jako příloha přípisu žalovaného ze dne 27. 2. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-4345/2014/524/ASt; tímto přípisem bylo účastníkům správního řízení ve smyslu § 47 odst. 1 správního řádu formálně řádně oznámeno zahájení daného správního řízení. Předmětný návrh ze dne 21. 2. 2014 přitom obsahuje petit, v němž osoba zúčastněná na řízení a) v bodě (i) navrhuje, aby žalovaný v rámci rozhodnutí ve věci „postupem v souladu s § 118 odst. 1 ZVZ zrušil rozhodnutí Zadavatele o zrušení zadávacího řízení a nařídil Zadavateli provést nové posouzení a hodnocení nabídek, kdy v rámci fáze posouzení se bude Zadavatel specificky zabývat otázkou, zda uchazeč TEMPOS ve světle dříve zjištěných skutečností splnil zadávací podmínky, či jsou zde důvody pro jeho vyloučení“. Žalobci lze do jisté míry přisvědčit v tom, že předmětný návrh, alespoň na první pohled, se domáhá zrušení rozhodnutí zadavatele o zrušení zadávacího řízení. Soud je však toho názoru, že celý návrh je třeba posuzovat komplexně a v souvislostech. Již ze samotného citovaného petitu se podává, že se osoba zúčastněná na řízení a) materiálně domáhá nejen zrušení rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení, ale rovněž revize posouzení a hodnocení nabídek, tedy jednotlivých kroků v rámci celého řízení o veřejné zakázce; zadávací řízení se tak věcně mělo, dle přinejmenším implicitně vyjádřeného návrhu a požadavku osoby zúčastněné na řízení a), vrátit do fáze posouzení a hodnocení nabídek.

O konstatovaném svědčí nejen citovaný petit, ale i další „textové“ části celého návrhu, kdy osoba zúčastněná na řízení a) mj. uvádí, že porušení zákona o veřejných zakázkách shledává v tom, že „TEMPOS následně v rámci podání vysvětlení přistoupil k předložení zcela nových kalkulací příslušných položek s tím, že tyto kalkulace nově obsahují nenulovou hodnotu zisku. Současně však zjevně upravil další položky předpokládaných kalkulací. V tomto případě se nicméně nejednalo ani o opravu zjevných početních chyby, ke kterým by hodnotící komise dle § 76 odst. 1 ZVZ nepřihlížela. Takový postup je zcela nepřípustný, protože dochází ke změně obsahu nabídky, k čemuž institut podání vysvětlení dle § 76 odst. 3 ZVZ nemůže sloužit“. Lze odkázat i na jiné části návrhu: v části I. je prezentován komplex důvodů, pro které se osoba zúčastněná na řízení a) domnívá, že došlo k porušení zákona o veřejných zakázkách, v jejichž rámci se zmiňuje o obdobných pochybeních jako v pasáži citované výše v tomto odstavci; v části III., v návaznosti na řízení o námitkách dle zákona o veřejných zakázkách, se měl žalobce „vyhnout řešení vytýkaných pochybení“, když tato pochybení jsou dále vypočtena; v části IV. jsou uvedena „vlastní pochybení Zadavatele“, kdy jsou vypočteny jednotlivé nesprávné kroky, mj. změna obsahu nabídky v rámci vysvětlení dle § 76 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách [osoba zúčastněná na řízení a) tak nejen vyjmenovala úkony zadavatele – žalobce, které považovala za nezákonné, a v tomto smyslu se tak, přinejmenším implicitně dožadovala jejich zrušení, ale lze tím také mít za to, že tím, (což je uváděno jako reakce na argumentaci uvedenou v replice žalobce ze dne 27. 4. 2015), byť nikoli výslovně, požadovala „vrácení zadávacího řízení do určité fáze“].

Dle soudu tak bylo zahájení řízení žalovanému formálně řádně oznámeno zasláním návrhu osoby zúčastněné na řízení a), přičemž z celého textu tohoto návrhu muselo být zřejmé, v čem byla pochybení žalobce spatřována. Na věc přitom nelze bez dalšího aplikovat závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541, neboť ten se týkal mj. problematiky oznámení o zahájení řízení v řízeních vedených z moci úřední, zejména řízení ve věcech správního trestání (viz zejména odstavce [53] a násl. citovaného rozsudku). V nynějším případě se jednalo o řízení zahajované na návrh (ve vztahu k výrokům I., II., potažmo V. rozhodnutí žalovaného), kdy se nejednalo (ve vymezeném rozsahu) o otázky správního trestání. Nadto i za těchto okolností se soud domnívá, s odkazem na výše uvedené, že „předmět [řízení byl] identifikován dostatečně určitě tak, aby účastníkovi řízení bylo zřejmé, jaké jeho jednání bude posuzováno, a aby bylo zaručeno jeho právo účinně se v daném řízení hájit“ (odstavec [54] rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541). Předmět řízení, na který reagovaly výroky I., II. a V. rozhodnutí žalovaného, tak byl vymezen, jak bylo popsáno, návrhem osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014 a v daném rozsahu nebylo možné hovořit o řízení zahájeném z moci úřední.

Pro úplnost v daných souvislostech soud dodává, že konstrukce přezkumu dle části páté hlavy druhé zákona o veřejných zakázkách (§ 112 a násl. daného zákona) je určitého „hybridního“ charakteru, kdy je možné, aby řízení o přezkoumání úkonů zadavatele bylo zahájeno na písemný návrh stěžovatele (navrhovatele) nebo z moci úřední (§ 113 zákona o veřejných zakázkách). Přitom zmíněná konstrukce, jak uvedl Nejvyšší správní soud např. v rozsudku ze dne 30. 5. 2013, č. j. 2 Afs 32/2012-33, dostupném na www.nssoud.cz (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 5 Afs 48/2013-272, publikovaný pod č. 3142/2015 Sb. NSS), „není postavena na důsledném rozhraničení zásady dispoziční a oficiality či zásady vyšetřovací a projednací; není proto v rámci jednotlivých druhů řízení vyloučeno jejich prolínání (shodně uvážil i Vrchní soud v Olomouci ve svém rozhodnutí č. SJS 681/2000, které se týkalo zákona č. 199/1994 Sb., o zadávání veřejných zakázek, ve znění pozdějších předpisů, přičemž tento závěr lze, s ohledem na podobnost základních rysů současné a dřívější právní úpravy, i nyní plně aprobovat)“. Přestože Nejvyšší správní soud v citovaném rozsudku ze dne 30. 5. 2013, č. j. 2 Afs 32/2012-33, uvedl, že je třeba respektovat nuance mezi řízeními zahajovanými z moci úřední nebo na návrh navrhovatele (takové návrhové řízení nadto vykazuje některé znaky sporného řízení dle § 141 správního řádu), domnívá se zdejší soud, že se žalobce z návrhu dozvěděl, „jaká porušení zákona o veřejných zakázkách jsou mu kladena k tíži a proč“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 5. 2014, č. j. 5 Afs 48/2013-272, který v tomto smyslu poukazuje na blízkost institutu námitek podle § 110 zákona o veřejných zakázkách, z jejichž rozsahu mohl dle názoru krajského soudu žalobce rovněž usuzovat na rozsah přezkumu před žalovaným), přičemž se (přinejmenším přiměřeně) stále, a to i v nyní posuzované věci, uplatní závěry formulované v rozhodnutí Vrchního soudu v Olomouci ze dne 29. 6. 2000, sp. zn. 2 A 5/2000, SJS č. 681/2000, dle něhož je dána povinnost Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže zabývat se v rámci zahájeného správního řízení veškerými skutečnostmi souvisejícími s předmětnou veřejnou zakázkou, a to bez ohledu na rozsah návrhu na přezkoumání úkonů zadavatele (srov. také rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 2. 2008, č. j. 5 Afs 19/2007-81, dostupný na www.nssoud.cz).

Jak již bylo řečeno, shledává krajský soud z uvedených důvodů první žalobní bod nedůvodným. Přitom k rozkladové námitce týkající se údajného pochybení spočívajícího v tom, že řízení nebylo řádné zahájeno, se předseda Úřadu vyjádřil v bodě 65. žalobou napadeného rozhodnutí; vzhledem k tomu, že příslušná námitka obsažená v rozkladu byla velice obecná, („Zadavatel vytýká napadenému rozhodnutí, že bylo vydáno, aniž by bylo řízení, ve kterém bylo vydáno, řádné zahájeno.“), nelze vytýkat žalobou napadenému rozhodnutí, že se jí obdobně obecně zabývalo, aniž by v daném směru šlo do větší hloubky, či se zaměřilo právě tím směrem (rozsah návrhu ze dne 21. 2. 2014), který žalobce konkretizoval až v žalobě.

Soud rovněž doplňuje, byť by bylo možné danou námitku hodnotit jako nepřípustný žalobní bod ve smyslu § 71 odst. 2 věty poslední s. ř. s., že nepřisvědčuje argumentaci žalobce v replice ze dne 27. 4. 2015, když žalobce tvrdí, že zde nebylo úkonu, jímž žalobce „připustil změnu obsahu […] nabídky“ (viz výrok II. rozhodnutí žalovaného), pročež nemohl žalobce vytušit, že o tomto úkonu je rovněž zahájeno řízení žalovaným. „Připuštění změny nabídky“ bylo totiž faktickým důsledkem úkonů zadavatele vymezených ve výroku V. rozhodnutí žalovaného, kdy proti těmto úkonům také směřoval návrh osoby zúčastněné na řízení a). Žalovaný i předseda Úřadu tak ve smyslu návrhu dle § 114 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách směřujícího proti jednotlivým úkonům, rozhodli prostřednictvím výroku V. rozhodnutí žalovaného o úkonu zadavatele ve smyslu § 118 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, nikoli o jednání zadavatele spočívajícího v nečinnosti, jak dovozuje žalobce; výrok II. rozhodnutí žalovaného tak pouze „sumarizuje“ a pojmenovává výsledek vadných (a proto zrušených) jednotlivých úkonů zadavatele [nadto nelze hovořit o nečinnosti v pravém slova smyslu, když z jednání příslušné hodnotící komise z 12. 12. 2013 vyplývá, že tato komise dospěla k závěru, že osoba zúčastněná na řízení b) objasnila (vysvětlila) svou nabídku, čímž, dle níže rozebíraného hodnocení, fakticky „připustila“ změnu obsahu nabídky].

Žalobce v rámci druhého žalobního bodu namítal, že pro vydání výroku II. rozhodnutí žalovaného a jeho potvrzení předsedou Úřadu nebyla splněna zákonná podmínka uplatnění námitek ve smyslu § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách. Dle žalobce bylo správní řízení zahájeno a jeho předmět vymezen návrhem osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014, který směřoval ke zrušení rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení. Z tohoto návrh i obsahu správního spisu vyplývá, že předmětnému návrhu nepředcházelo uplatnění námitek proti rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení. Rozhodnutí v prvním i druhém stupni tak byla vydána nezákonně, kdy žalovaný i předseda Úřadu nesprávně posoudili splnění zákonné podmínky pro uplatnění návrhu spočívající v podání námitek dle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách. Námitky proti rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení totiž byly uplatněny až 20. 3. 2014, kdy návrhu osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014 předcházely námitky ze dne 31. 1. 2014 směřující pouze proti výběru nejvhodnější nabídky; takto je i návrh ze dne 21. 2. 2014 formulován a pouze o něm vedl žalovaný, jak vyplývá z jeho oznámení ze dne 27. 2. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-4345/2014/524/Ast, celé řízení. Následné „doplnění návrhu“ osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 20. 3. 2014 je tak možno hodnotit jako návrh zcela nový v jiné věci (se stejným petitem, ale na základě jiných skutečností a tvrzení); o tomto návrhu však dosud řízení vedeno nebylo a nebylo o něm ani rozhodnuto, nebyla ve vztahu k němu vyměřena kauce. Správní orgány také nerozhodly o povolení změny obsahu návrhu dle § 41 odst. 8 správního řádu.

Podle § 110 odst. 7 věty předposlední zákona o veřejných zakázkách je „[p]odání námitek řádně a včas […] podmínkou pro podání návrhu na přezkoumání postupu zadavatele ve stejné věci“; podání námitek je tedy, jak uvádí žalobce, condicio sine qua non pro podání návrhu dle § 114 zákona o veřejných zakázkách.

Soud uvádí, že ze správního spisu a obsahu návrhu přitom vyplývá, že námitkami ze dne 31. 1. 2014 osoba zúčastněná na řízení a) brojila proti rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky v rámci předmětné veřejné zakázky, kdy o těchto námitkách rozhodl pod č. j. MUBR 9732/2014 dne 12. 2. 2014 žalobce tak, že námitkám nevyhověl a jako ke způsobu nápravy přistoupil ke zrušení rozhodnutí zadavatele o výběru nabídky vybraného uchazeče a zároveň zrušil celé zadávací řízení. Z návrhu ze dne 21. 2. 2014 osoby zúčastněná na řízení a) vyplývá, že tato si byla vědoma povinnosti dle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách a uvedla, že proti rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení „současně podá písemné námitky“, je však přesvědčena, že z materiálního pohledu se jedná o celkově nesprávný způsob vyřízení námitek ze dne 31. 1. 2014, přičemž samotné zrušení zadávacího řízení nelze posuzovat odděleně; osoba zúčastněná na řízení a) avizovala, že je připravena v případě nevyhovění v pořadí druhým námitkám svou argumentaci z návrhu ze dne 21. 2. 2014 rozšířit. Těmto dalším námitkám ze dne 26. 2. 2014 žalobce dne 10. 3. 2014 pod č. j. MUBR 15340/2014 nevyhověl, pročež osoba zúčastněná na řízení a) podáním ze dne 20. 3. 2014 „doplnila“ svůj původní návrh ze dne 21. 2. 2014.

V bodě 58. svého rozhodnutí žalovaný splnění podmínek řízení posuzoval, přičemž zde vzhledem k popsaným skutkovým okolnostem uvádí, že by navrhovatel – osoba zúčastněná na řízení a), nemohl v případě, že by měl svůj návrh podat až po vyřízení námitek ze dne 26. 2. 2014, podat návrh na zahájení řízení o přezkoumání úkonů zadavatele v plném rozsahu při dodržení lhůty pro podání návrhu dle § 114 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, přičemž v souvislosti s námitkami ze dne 26. 2. 2014 podáním ze dne 20. 3. 2014 „doplnil“ náležitosti návrhu a je zřejmé, že navrhovatel podal včasné a řádné námitky; došlo ke zhojení části návrhu, ve které navrhovatel brojil proti zrušení zadávacího řízení. K velmi obecné rozkladové námitce o nesplnění podmínek řízení se předseda Úřadu obdobně obecně vyjádřil v bodě 71. žalobou napadeného rozhodnutí.

Předně lze opět uvést, že příslušná námitka obsažená v rozkladu byla natolik obecná, že nebylo možné požadovat po předsedovi Úřadu, aby se jí v žalobou napadeném rozhodnutí zcela detailně zabýval. V kontextu dané rozkladové námitky tak soud shledává vypořádání se s ní dostatečným a, s přihlédnutím k níže uvedenému, souhlasí se závěry žalovaného vyjádřenými v předchozím odstavci.

K věci soud také uvádí, že ze správního spisu vyplývá, že v návaznosti na „doplňující“ podání osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 20. 3. 2014 žalovaný usnesením ze dne 25. 3. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-5507/2014/524/Ast, účastníkům řízení určil lhůtu, v níž mohli navrhovat důkazy a činit jiné návrhy a vyjádřit své stanovisko v řízení, a usnesením ze dne 8. 4. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-7536/2014/524/Ast, určil účastníkům řízení lhůtu pro vyjádření se k podkladům rozhodnutí.

Je přitom možné souhlasit se žalovaným, který ve vyjádření k žalobě uvedl, že skutečnost, že části návrhu osoby zúčastněné na řízení a) týkající se rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení, formálně nepředcházely námitky dle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách, byla způsobena postupem žalobce. Ten o zrušení zadávacího řízení rozhodl v rámci rozhodnutí o námitkách osoby zúčastněné na řízení a). Jak již bylo řečeno, tato osoba si svou povinnost dle § 110 odst. 7 zákona o veřejných zakázkách uvědomovala, přičemž po „doplnění“ návrhu byla účastníkům řízení poskytnuta lhůta ve smyslu § 36 odst. 1 a 2 správního řádu a bylo jim umožněno se vyjádřit ve smyslu § 36 odst. 3 správního řádu. I dle názoru soudu tak podmínky zahájení a vedení správního řízení v části návrhu směřující proti rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení byly splněny, když osoba zúčastněná na řízení a) „doplněním“ návrhu doplnila veškeré zákonem požadované náležitosti; přitom materiálně již původní návrh ze dne 21. 2. 2014 směřoval proti rozhodnutí žalobce o zrušení zadávacího řízení, když nebylo možné obě rozhodnutí žalobce o námitkách osoby zúčastněné na řízení a) za popsané situace posuzovat izolovaně a tudíž návrh ze dne 21. 2. 2014 a jeho „doplnění“ ze dne 20. 3. 2014 považovat za dva návrhy samostatné. Jak již bylo zmíněno, nelze pustit ze zřetele i časové hledisko pro uplatnění návrhu dle § 114 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách, když navíc žalobcem poměrně formalisticky ražený náhled by mohl bránit komplexnímu posouzení věci v řízení vedeným žalobcem a vykazujícím specifika popsaná v části V. a) tohoto rozsudku.

K předchozímu odstavci soud poznamenává, že postup žalovaného (resp. předsedy Úřadu) nepovažuje za obohacení platné právní úpravy „o několik ad hoc výjimek ze zákona in favorem obchodní společnosti SITA CZ a.s.“, svévolný či ignorující platnou právní úpravy a její nahrazování „protiprávní normotvorbou i mimoprávními postřehy“ (viz replika žalobce ze dne 27. 4. 2015). Naopak žalovaný tak postupoval v rámci požadavku na efektivní „dohled“ nad veřejnými zakázkami; postup správních orgánů tak nebyl ve prospěch osoby zúčastněné na řízení a), ale ve prospěch dosažení účelu zákona, kterým je i hospodárné vynakládání veřejných prostředků (k účelu zákona viz např. Jurčík, R. Zákon o veřejných zakázkách. 4. vydání. Praha: C. H. Beck, 2015, s. 11). Dosažení účelu zákona a přezkumu dle části páté hlavy druhé zákona o veřejných zakázkách by v daném kontextu bylo komplikováno, pokud by navrhovatel byl nucen samostatně napadnout, jako v nynějším případě, nejdříve vymezené úkony zadavatele a až poté případné rozhodnutí zrušení zadávacího řízení, když by o tomto zrušení bylo rozhodnuto v rámci rozhodnutí o námitkách dle § 110 zákona o veřejných zakázkách, přičemž by za oba návrhy, byť postupně napadené úkony zadavatele se sebou úzce souvisí, bylo třeba složit kauci (§ 115 zákona o veřejných zakázkách), napadené úkony byly posuzovány izolovaně, popř. by hrozilo zmeškání lhůty dle § 114 odst. 4 zákona o veřejných zakázkách.

V rámci třetího žalobního bodu žalobce sdělil, že rozhodnutím předsedy Úřadu byly potvrzeny shora uvedené výroky III. a IV. rozhodnutí žalovaného, ačkoli řízení o správních deliktech žalobce nebylo řádně zahájeno ani vedeno. Žalobce v této souvislosti odkázal na § 46 odst. 1 správního řádu a § 116 zákona o veřejných zakázkách, jakož poukázal i na rozdíl postavení účastníků řízení zahájených na návrh a řízení zahájeného z moci úřední. Zahájení řízení z moci úřední však žalovaný žalobci nijak neoznámil a vedl s ním i s dalšími účastníky řízení pouze řízení o přezkoumání úkonů žalobce jako zadavatele, kdy jeho předmět byl vymezen návrhem osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014; tento předmět byl nezákonně a neúčinně rozšířen o podezření ze spáchání správních deliktů, a to dopisem žalovaného ze dne 17. 4. 2014. Takto však není možné rozšiřovat návrhové řízení o řízení o správním deliktu; taková řízení by šlo leda zákonem předepsaným způsobem spojit ve smyslu § 140 správního řádu. Řízení o správních deliktech tak bylo vedeno nezákonně, bez zahájení, žalobci byla odňata všechna práva účastníka takového řízení, a to vyústilo v překvapivé rozhodnutí. Žalobce byl zároveň protiprávně dehonestován. Předseda Úřadu se pak potvrzením výroků III. a IV. rozhodnutí žalovaného rovněž dopustil nezákonnosti a je třeba vzít v potaz i vazbu na související výrok VI. rozhodnutí žalovaného o pokutě za spáchání správních deliktů. Danou argumentaci rozšířil žalobce v replice ze dne 27. 4. 2015 o odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541, a rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 2. 2014, č. j. ÚOHS-R254/2013/VZ-3744/2014/310/MLr.

Podle § 46 odst. 1 správního řádu je „[ř]ízení z moci úřední […] zahájeno dnem, kdy správní orgán oznámil zahájení řízení účastníkovi uvedenému v § 27 odst. 1 doručením oznámení nebo ústním prohlášením, a není-li správnímu orgánu tento účastník znám, pak kterémukoliv jinému účastníkovi. Oznámení musí obsahovat označení správního orgánu, předmět řízení, jméno, příjmení, funkci nebo služební číslo a podpis oprávněné úřední osoby“. Podle § 116 věty druhé zákona o veřejných zakázkách „[v] řízení o spáchání správního deliktu je účastníkem osoba podezřelá z jeho spáchání“.

Ze správního spisu soud zjistil, že tento obsahuje písemnost („dopis“) žalovaného ze dne 17. 4. 2014, č. j. ÚOHS-S139/2014/VZ-8097/2014/524/Ast, označený jako „Seznámení se skutečnostmi zjištěným i ve správním řízení – rozšíření předmětu správního řízení“, která byla adresována žalobci a právním zástupcům osob zúčastněných na řízení. V jejím rámci žalovaný uvedl mj. to, že „z moci úřední z předložené dokumentace o veřejné zakázce získal pochybnosti a zákonnosti postupu zadavatel, a to zda zadavatel postupoval při vyřizování námitek navrhovatele ze dne 31. 1. 2014 v souladu s ust. § 111 odst. 1 zákona, přičemž tuto pochybnost vyjádřil i navrhovatel ve svém návrhu ze dne 21. 2. 2014 a dále, zda zadavatel postupoval v souladu s ust. § 84 odst. 7 zákona“. Po citaci ustanovení § 84 odst. 7 a § 111 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách žalovaný stručně uvedl důvody pochybností o správnosti postupu žalobce (zadavatele) a dodal, že „[p]ředmět správního řízení původně vymezený obsahem návrhu se tudíž z moci úřední rozšiřuje i o výše uvedené zjištěné skutečnosti“.

V posuzované věci přitom zdejší soud vyšel ze své dosavadní judikatury, kdy se k obdobné věci vyjádřil např. v případě rozsudku ze dne 28. 8. 2014, č. j. 29 Af 74/2012-80, dostupného na www.nssoud.cz. V něm konstatoval mj. to, že „nelze přisvědčit námitce žalobce, že žalovaný je oprávněn přezkoumávat úkony zadavatele pouze v rozsahu návrhu, na základě kterého bylo zahájeno řízení o přezkoumání úkonů zadavatele. Takové „rozšíření“ předmětu správního řízení nad rámec podezření plynoucích ze samotného návrhu na zahájení řízení uskutečnit lze. Žádné z ustanovení zákona o veřejných zakázkách v tomto ohledu neurčuje, že by byl žalovaný vázán rozsahem návrhu nebo jeho důvody (srov. např. § 114 zákona o veřejných zakázkách). Zákon tedy takový postup přímo nevylučuje. Má-li být účelně a efektivně zajištěn dohled nad zadáváním veřejných zakázek, pak přestože návrhové řízení o přezkum úkonů zadavatele v sobě nutně obsahuje prvek kontradiktornosti (navrhovatel vs. zadavatel), je žalovaný oprávněn na základě podaného návrhu přezkoumat zadávací řízení jako celek a v něm dovodit i takové porušení zákona o veřejných zakázkách, na které jej původní návrh neupozorňoval. […] Nemělo by žádný praktický důsledek, aby v řízení o návrhu bylo jednání zadavatele přezkoumáno výhradně v mezích uplatněného návrhu a případně řízení zastaveno, pokud by žalovaný v tomto rozsahu porušení zákona o veřejných zakázkách ze strany zadavatele nedovodil, a aby následně žalovaný z moci úřední zahajoval další samostatné správní řízení o přezkumu jiných úkonů zadavatele, u nichž podezření z porušení zákona o veřejných zakázkách sám dovodil v rámci původního návrhového řízení. Takový postup by byl v rozporu se zásadou hospodárnosti. […] Vždy však musí dodržena zásada, že účastníci mají právo být před vydáním rozhodnutí seznámeni se všemi podklady rozhodnutí a mít možnost se k těmto podkladům vyjádřit. Při rozšíření předmětu řízení nad rámec návrhu tedy účastníci musí být o takovém rozšíření žalovaným informováni“.

Citovaný rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 28. 8. 2014, č. j. 29 Af 74/2012-80, byl „potvrzen“ rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 1. 2015, č. j. 10 As 202/2014-42, dostupným na www.nssoud.cz. Obdobné závěry přitom zdejší soud vyslovil již i v rozsudku ze dne 10. 11. 2011, č. j. 62 Af 52/2010-89, dostupném na www.nssoud.cz, v němž bylo nad rámec již citovaného rovněž uvedeno, že zákon o veřejných zakázkách „takový postup přímo nevylučuje, nadto není takový postup podle zdejšího soudu vyloučen ani aplikací žádného z ustanovení správního řádu, subsidiárně aplikovatelného“.

Dle názoru krajského soudu pak uvedené judikaturní závěry dopadají i na právě posuzovanou věc. Žalovaný „rozšířil“ předmět specifického řízení, v němž dochází k přezkumu úkonů zadavatele, o další jednání, která jdou nad rámec samotného návrhu (byť jsou toto jednání v návrhu ze dne 21. 2. 2014 rovněž zmiňována). O „rozšíření“ předmětu řízení byli účastníci dosavadního řízení informováni již zmíněným dopisem žalovaného ze dne 17. 4. 2014, ze kterého dle krajského soudu dostatečně vyplývá, že bylo zahájeno rovněž řízení z moci úřední, přičemž bylo rovněž dostatečně specifikováno, co je předmětem daného řízení a vůči čemu se má žalobce (možnost) „bránit“. V tomto smyslu neobstojí odkaz na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2010, č. j. 1 Afs 58/2009-541, ani na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 2. 2014, č. j. ÚOHS-R254/2013/VZ-3744/2014/310/MLr; pokud jde o odkaz na zde uvedené rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 2. 2014, pak z jeho formulací „o samostatnosti správního řízení na návrh a správního řízení zahájeného ex offo“, celkovém kontextu nevyplývá, že by tato řízení, mezi kterými je třeba odlišovat, nemohla být vedena v rámci jednoho „celkového“ řízení. Rovněž podstata deliktního jednání byla v dopise žalovaného ze dne 17. 4. 2014 dostatečně specifikována a přezkoumávaný postup žalovaného není, při zohlednění rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 10. 11. 2011, č. j. 62 Af 52/2010-89, a specifického charakteru řízení týkajícího se dohledu nad dodržováním zákona dle části páté, hlavy II. zákona o veřejných zakázkách, v rozporu se správním řádem. V daných podmínkách lze považovat za splněné i požadavky § 46 odst. 1 správního řádu.

K posuzovanému žalobnímu bodu lze dodat, že žalobce v žalobě blíže nespecifikuje, jak byl popsaným postupem správních orgánů zkrácen na svých právech (k otázce zákonnosti získání důkazů žalovaným se soud vyjadřuje níže). Za důvod nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů nelze považovat ani tvrzenou „dehonestaci“ žalobce tím, že rozhodnutí o správním deliktu bylo vydáno s vědomím osob, které účastníky řízení o správním deliktu být neměly. Obdobně jako žalovaný ve vyjádření k žalobě i soud přiměřeně odkazuje na § 123 zákona o veřejných zakázkách, dle kterého má žalovaný povinnost průběžně uveřejňovat svá pravomocná rozhodnutí podle tohoto zákona na své internetové adrese; jednak je otázkou, zda by zmíněná „dehonestace“ žalobce měla za následek nezákonnost rozhodnutí správního orgánů nebo spíš jinou formu odpovědnosti, jednak je míra daného dotčení práv žalobce relativizována právě důsledky vyplývajícími z povinnosti zveřejňování dle § 123 zákona o veřejných zakázkách, kdy by se o závěrech správních orgánů mohli nejen účastníci řízení tak jako tak dozvědět.

Dle žalobce předseda Úřadu potvrdil výrok I. rozhodnutí žalovaného, ačkoli v tomto absentoval popis jednání žalobce, které žalovaný shledal porušením zákona; nebylo tak určeno, jakým konkrétním jednáním žalobce připustil změnu obsahu nabídky osoby zúčastněné na řízení b). Dle žalobce musí být v návaznosti na § 48 odst. 2 správního řádu předmět správního řízení a rozhodnutí nezaměnitelně individualizován, tedy specifikován tak, aby nebyl zaměnitelný s jiným předmětem řízení, a to také proto, aby nebylo možné vést o jednom a tomtéž předmětu několik řízení. Konstatace ve zmíněném výroku I. tak není popisem skutku, který má být porušením zákona, nýbrž jeho právní kvalifikací. V tomto ohledu žalovaný ignoroval judikaturu Nejvyššího správního soudu v podobě usnesení jeho rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS. Toto usnesení se sice týká problematiky správních deliktů, ale je třeba je vztáhnout i na požadavky na identifikaci porušení zákona o veřejných zakázkách, o čemž svědčí i rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 4. 4. 2014, č. j. ÚOHS-R87/2013/VZ-7179/2013/310/PMa. Lze odkázat i na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 2. 12. 2014, č. j. 62 Af 91/2013-89, dostupný na www.nssoud.cz. I žalobou napadené rozhodnutí je proto zatíženo nezákonností, a to i proto, že rozhodnutí správních orgánů byla v rozporu s jejich vlastní rozhodovací praxí, tedy též s § 2 odst. 4 správního řádu. S uvedeným souvisí i nezákonnost rozhodnutí žalovaného ve výroku V. a jeho potvrzení předsedou Úřadu.

K uvedenému žalobnímu bodu se krajský soud vyjadřuje tak, že z výroku I. rozhodnutí žalovaného, jak byl rekapitulován v odstavci [2] tohoto rozsudku, vyplývá, jakým jednáním dle žalovaného žalobce při zadávání veřejné zakázky nedodržel postup stanovený v § 76 odst. 3 ve spojení s § 6 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, tj. tím, že v rámci vyjasňování některých částí nabídkové ceny osoby zúčastněné na řízení b) obsahujících nulové hodnoty v podrobných kalkulacích provozních nákladů připustil změnu obsahu její nabídky, čímž zároveň porušil zásadu transparentnosti, přičemž tento postup mohl podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy. Je tedy třeba posoudit, zda takové vymezení obsažené ve výroku I. rozhodnutí žalovaného (a navazující rozhodnutí předsedy Úřadu) obstojí.

Pokud je jako východisko zvoleno usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, pak je třeba uvést, že v něm Nejvyšší správní soud uvedl, že „[v]ýrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným. […] Neuvede-li správní orgán takové náležitosti do výroku svého rozhodnutí, podstatně poruší ustanovení o řízení [§ 76 odst. 1 písm. c) s. ř. s]“. Z citovaných výroků předmětného usnesení, jakož i z obsahu jeho odůvodnění, je zřejmé, že se dané rozhodnutí týkalo především problematiky tzv. jiných správních deliktů, popř. obecněji sankčních správních řízení. V posuzovaném případě, přesněji řečeno v případě výroku I. rozhodnutí žalovaného, přitom nejde o řízení o jiném správním deliktu. Dle názoru krajského soudu tak nelze uvedené závěry usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu bez dalšího mechanicky přenášet na každá správní rozhodnutí přijatá v jiných typech správních řízení, aniž by došlo k přihlédnutí ke konkrétním okolnostem každé individuální posuzované věci.

Ačkoli by optimálním stavem bylo, kdyby výroky rozhodnutí správních orgánů dosahovaly preciznosti, která je vyžadována v případě rozhodnutí o správních deliktech, mohlo by rigidní lpění ze strany správních soudů na těchto maximách vést k závěrům, které by byly v rozporu s některými zásadami správního řízení, např. procesní ekonomie; takový požadavek přímo neplyne ani z žádného ustanovení zákona o veřejných zakázkách, popř. správního řádu (zejména jeho § 68 odst. 2). Dle názoru zdejšího soudu byl skutek žalobce, jak vyplývá ze skutkových okolností případu, výrokem I. rozhodnutí žalovaného popsán nezaměnitelným způsobem, neboť ze správního spisu, konkrétně z protokolů o jednání hodnotící komise, vyplývá, že hodnotící komise nepožadovala vysvětlení jiných částí nabídky vybraného uchazeče [osoby zúčastněné na řízení b)], a tedy ani nemohla v těchto jiných částech připustit změnu nabídky. Z výroku I. rozhodnutí žalovaného tak implicitně vyplývá rovněž časové určení vytýkaného jednání (příslušná jednání hodnotící komise). Soudu tak nevznikají pochyby o žalobci vytýkaném skutku, přičemž si je vědom, že žalobce v replice ze dne 27. 4. 2015 znovu zdůrazňuje, že rozhodnutí žalovaného (a v návaznosti na to i žalobou napadené rozhodnutí) mělo přísně splňovat požadavky vyplývající z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, přičemž se domnívá, že nepostačuje odkaz na „skutkové okolnosti případu“, popř. upřesnění výroku v rámci odůvodnění rozhodnutí; v tomto směru soud znovu uvádí, že dle jeho názoru nelze v případě „ne-sankčních“ správních řízení bez zvážení konkrétních okolností případu dogmaticky aplikovat požadavky kladené na rozhodnutí o (jiných) správních deliktech.

Soud rovněž souhlasí s vyjádřením žalovaného k žalobě, že důraz na preciznost výroku rozhodnuto jiném správním deliktu může vyplývat z § 48 odst. 2 správního řádu, podle kterého lze přiznat totéž právo nebo uložit tutéž povinnost z téhož důvodu téže osobě pouze jednou. V případě správního trestání tak má jednoznačné vymezení skutku zabránit tomu, aby byla jedna osoba za tentýž skutek potrestána vícekrát. V případě správního řízení zahájeného na návrh podle zákona o veřejných zakázkách se jedná o odlišnou situaci, neboť shledá-li žalovaný, že zadavatel nedodržel postup stanovený zákonem, přičemž tento postup podstatně ovlivnil nebo mohl ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky nebo návrhu, a dosud nedošlo k uzavření smlouvy, uloží žalovaný nápravné opatření v podobě zrušení zadávacího řízení či zrušení jednotlivého úkonu zadavatele. Z povahy věci pak vyplývá, že pokud jednou žalovaný zrušil zadávací řízení nebo určitý úkon zadavatele, nemůže zadávací řízení či tento konkrétní úkon zrušit znovu. Proto není argumentace žalobce § 48 odst. 2 správního řádu (potažmo judikaturou Nejvyššího správního soudu vztahující se k požadavkům na výrok rozhodnutí o jiném správním deliktu) zcela přiléhavá.

K věci je v návaznosti na žalobní námitky žalobce třeba dodat, že k závěru o nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů, a to v aspektu posuzovaném v této části tohoto rozsudku, nevede ani odkaz žalobce na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 4. 4. 2014, č. j. ÚOHS-R87/2013/VZ-7179/2013/310/PMa. V uvedeném případě totiž výrok prvostupňového rozhodnutí žalovaného bylo neurčitější než nyní, kdy jednání zadavatele nebylo jakkoli konkretizováno (a obsahovalo rovněž nesprávnou právní kvalifikaci). Je sice pravdou, že předseda Úřadu ve zmíněném rozhodnutí připustil aplikovatelnost usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, na zvažovanou věc, dle názoru zdejšího soudu však nebyl takový postup nezbytně nutný (viz výše). Navíc, pakliže je argumentováno, že předseda Úřadu nedodržel svou vlastní rozhodovací praxi, nelze z jednoho rozhodnutí bez dalšího vyvozovat porušení ustálené správní praxe (a tedy porušení práv účastníka řízení), přičemž z řízení před soudem nevyplynulo, že by se skutečně v daném aspektu o ustálenou správní praxi jednalo. Jak přitom vyplývá z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006-132, publikovaného pod č. 1915/2009 Sb. NSS, „[s]právní praxe zakládající legitimní očekávání je ustálená, jednotná a dlouhodobá činnost (příp. i nečinnost) orgánů veřejné správy, která opakovaně potvrzuje určitý výklad a použití právních předpisů“. Ačkoli je sice nežádoucí, aby existovala i jednotlivá rozhodnutí téhož správního orgánu obsahující odlišné právní názory, nepovažuje s ohledem na výše uvedené krajský soud rozhodnutí „rozpor“ mezi nyní žalobou napadeným rozhodnutím předsedy Úřadu a jeho rozhodnutím ze dne 4. 4. 2014, č. j. ÚOHS-R87/2013/VZ-7179/2013/310/PMa, za důvod jeho nezákonnosti, a to zvláště za situace, kdy rozklad žalobce v daném směru neobsahoval žádnou konkrétní argumentaci.

Žalobce dále namítl, že předseda Úřadu potvrdil výrok V. rozhodnutí žalovaného, ačkoli ten neobsahuje určitý výčet úkonů žalobce jako zadavatele, které se jím ruší. Dle žalobce kromě „rozhodnutí o výběru nejhodnější nabídky vybraného uchazeče ze dne 16. 1. 2014 a rozhodnutí o námitkách navrhovatele ze dne 31. 1. 2014 a rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení ze dne 12. 2. 2014“ je naprosto neurčitě, které konkrétní úkony žalobce jako zadavatele se ruší. Přitom výrok správního rozhodnutí musí vymezovat určitě, čeho se týká, potažmo na které úkony zadavatele dopadá, jinak je takové rozhodnutí nepřezkoumatelné a nevykonatelné. Výrok rozhodnutí musí být určitý sám o sobě a nelze okruh dotčených úkonů doplňovat např. odůvodněním rozhodnutí, nebo je ponechat na právní či jiné úvaze účastníků, aby ti dovozovali, na které úkony zadavatele se správní rozhodnutí vůbec vztahuje. Výrok správního rozhodnutí může mít význam i pro jiné orgány státní správy, orgány činné v trestním řízení, poskytovatele dotace atp. Proto je třeba, aby výrok byl sám o sobě srozumitelný nejen pro účastníky řízení. O tom, že daný požadavek předseda Úřadu zná, svědčí např. jeho rozhodnutí ze dne 21. 10. 2013, č. j. ÚOHS-R94/2013/VZ-20517/2013/310/MLr, na jehož citaci žalobce odkázal. To svědčí o tom, že se předseda Úřadu neodůvodněně odchýlil od vlastní správní praxe.

V daném ohledu soud přisvědčuje žalobci, že rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 21. 10. 2013, č. j. ÚOHS-R94/2013/VZ-20517/2013/310/MLr, se skutečně týkalo situace, která byla obdobná nyní posuzovanému případu. Je však třeba vzít v potaz, že obdobnou praxí žalovaného (resp. souvisejícími rozkladovými rozhodnutími předsedy Úřadu) se správní soudy již zabývaly. V případu analogickému nynější věci tak Krajský soud v Brně ve svém rozsudku ze dne 2. 10. 2014, č. j. 62 Af 45/2013-102, posuzoval případ, kdy výrokovou částí II. prvostupňového rozhodnutí žalovaný zrušil všechny úkony tehdejšího žalobce související s posouzením prokázání splnění kvalifikace jednoho ze zájemců, rozhodnutí žalobce o vyloučení daného zájemce z účasti v koncesním řízení a všechny následné úkony žalobce učiněné v koncesním řízení. Ve zmíněné věci tak Krajský soud v Brně, mimo to, že argumentaci žalobce označil za účelovou, uvedl k prakticky totožné žalobní námitce, že „odlišně od žalobce je zdejší soud pevného přesvědčení, že konstrukce výrokové části II. prvostupňového rozhodnutí je dostatečně srozumitelná, jasná a určitá a že nejistota ohledně toho, „co se vlastně zrušuje“, je ze strany žalobce nejistotou toliko předstíranou“. Závěry citovaného rozsudku byly potvrzeny rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 10. 2015, č. j. 6 As 252/2014-47, dostupným na www.nssoud.cz, v němž Nejvyšší správní soud mj. uvedl, že „[z]dejší soud nemá za důvodné ani námitky, které se vztahují k neurčitosti výrokové části II. rozhodnutí o rozkladu“ (viz zejména odstavec [32] citovaného rozsudku Nejvyššího správního soudu).

Obdobně jako ve věci řešené pod sp. zn. 62 Af 45/2013 i nyní Krajský soud v Brně má za to, že zrušil-li žalovaný všechny úkony zadavatele spojené s posouzením nabídky vybraného uchazeče a s hodnocením nabídek uchazečů, které jsou uvedeny v protokolech o posouzení a hodnocení nabídek ze dne 17. 10. 2013, 31. 10. 2013, 14. 11. 2013, 28. 11. 2013, 5. 12. 2013 a 12. 12. 2013, a všechny následné úkony zadavatele v předmětném zadávacím řízení, včetně rozhodnutí o výběru nejvhodnější nabídky vybraného uchazeče ze dne 16. 1. 2014 a rozhodnuti o námitkách navrhovatele ze dne 31. 1. 2014, jehož součástí je rozhodnutí o zrušení zadávacího řízení ze dne 12. 2. 2014, pak nemůže být rozumných pochybností, že nápravné opatření žalovaného podávané z výroku V. prvostupňového rozhodnutí ruší všechny úkony související s hodnocením nabídky vybraného uchazeče a s hodnocením vymezených nabídek dalších uchazečů, včetně následných úkonů, včetně výběru specifikované nejvhodnější nabídky uchazeče a konkretizovaného rozhodnutí o námitkách.

Za nezákonné proto krajský soud nepovažuje ani rozhodnutí předsedy Úřadu, které rozhodnutí žalovaného, včetně výroku V., potvrdilo. Žalobou napadené rozhodnutí přitom v daném ohledu obsahuje pouze stručné odůvodnění, což je důsledkem velmi obecné rozkladové námitky. Pouze na okraj zdejší soud poznamenává, že předmětem kritiky se nyní zvažovaná „výroková praxe“ žalovaného nestala (byť je třeba poznamenat, že tato otázka nebyla v dotčených rozsudcích výslovně řešena) např. v rozsudcích Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 5. 2013, č. j. 9 Afs 86/2012-80, a ze dne 30. 9. 2015, č. j. 6 As 4/2015-51, obou dostupných na www.nssoud.cz. Vzhledem k uvedenému se tak nelze „správní praxe“ předsedy Úřadu uvedené v jeho rozhodnutí ze dne 21. 10. 2013, č. j. ÚOHS-R94/2013/VZ-20517/2013/310/MLr, v nynější věci účinně dovolávat.

Podle další námitky žalobce předseda Úřadu potvrdil výrok III. a IV. rozhodnutí žalovaného, ačkoli v řízení, které předcházelo jeho vydání, získal žalovaný důkazy, na jejichž základě předmětné výroky vydal, nezákonně. Rozhodnuto přitom bylo na základě listin, které žalovaný získal od žalobce v rámci řízení o návrhu osoby zúčastněné na řízení a) ze dne 21. 2. 2014. Pouze v řízení o návrhu však má zadavatel zákonnou povinnost vydat žalovanému dokumentaci veřejné zakázky. V řízení o správním deliktu má účastník dle § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4 správního řádu právo odmítnout poskytnutí listin, které by mohly přispět k jeho sebeobviňování. Žalovaný tedy získal od žalobce úplnou dokumentaci veřejné zakázky jako listinné důkazy a podklady rozhodnutí o správních deliktech v rozporu s § 53 odst. 2 správního řádu, aniž by žalovaný žalobce poučil o jeho právu listinu nevydat.

K uvedené námitce sděluje zdejší soud, obdobně jako ve svém rozsudku ze dne 26. 9. 2016, č. j. 30 Af 73/2014-184, dostupném na www.nssoud.cz (kasační stížnost proti tomuto rozsudku byla zamítnuta rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2016, č. j. 1 As 291/2016-46, dostupným na www.nssoud.cz), ve kterém se zabýval podobnou žalobní námitkou, následující:

Právo nepřispívat k vlastnímu obvinění – zásada „nemo tenetur se ipsum accusare“ – patří mezi základní právní zásady, jež je nepochybně nutno respektovat i v řízení o správních deliktech, kdy je obecně postupováno podle správního řádu; v něm je konkrétním vyjádřením zmíněné zásady mj. § 53 odst. 2 správního řádu, podle něhož platí, že: „[p]ředložení listiny nelze žádat nebo může být odepřeno z důvodů, pro které nesmí být svědek vyslechnut nebo pro které je svědek oprávněn výpověď odepřít (§55 odst. 2 až 4)“. A jedním z těchto důvodů je právě skutečnost, že by svědek svojí výpovědí způsobil sobě nebo osobě blízké nebezpečí stíhání pro trestný čin nebo správní delikt (§ 55 odst. 4 správního řádu).

Toto právo neobviňovat sebe vyjádřené v § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4 správního řádu, jakož i jemu odpovídající poučovací povinnost správního orgánu, je ovšem omezeno hmotněprávní úpravou ukládající dotčené osobě určité povinnosti v souvislosti s výkonem dohledu (kontroly) nad určitým odvětvím; k tomu shodně srov. např. Vedral, J. Správní řád. Komentář, 2. vydání. Praha: BOVA POLYGON, 2012, s. 530, kde se s odkazem na výkon kontroly určitých činností, např. bankovní dohled, podává, že „[v] tomto případě by měla mít přednost příslušná hmotněprávní úprava, kterou správní řád jeho předpis procesního práva nemůže prolamovat“. Obdobně bylo ju