29 Af 37/2015

Žalobce se podanou žalobou domáhal zrušení v záhlaví označeného rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže (dále jen „předseda Úřadu“ či „předseda žalovaného“), kterým byl zamítnut rozklad žalobce a potvrzeno rozkladem napadené rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2014, č. j. ÚOHS-S608/2014/VZ-23354/2014/533/MOr/HOd/HKu (dále také jen „rozhodnutí žalovaného“). Předseda Úřadu uvedl, že toto rozhodnutí žalovaný přijal v řízení vedeném ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách (dále jen „zákon o veřejných zakázkách“) žalobcem jakožto zadavatelem „v souvislosti s veřejnou zakázkou ‚Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvátská Nová Ves‘, zadávanou formou soutěže o návrh, jejíž oznámení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107“.

Žalovaný svým rozhodnutím rozhodl tak, že ve výroku:

Proti rozhodnutí předsedy Úřadu žalobce podal včasnou žalobu, v níž uvádí, že rozhodnutím předsedy Úřadu byl zkrácen na svých právech jednak přímo, jednak v důsledku porušení svých práv v řízení předcházejícím jeho vydání. Zkrácení žalobce na jeho právech mělo spočívat v tom, že bylo nesprávně a v rozporu s právní úpravou potvrzeno rozhodnutí žalovaného o správním deliktu a uložení sankce za jeho spáchání, ačkoli toto rozhodnutí bylo nesprávné a nezákonné, a tím bylo protiprávně zasaženo do majetkové sféry žalobce. Zkrácení žalobce na jeho právech v důsledku porušení jeho práv v řízení předcházejícím vydání napadeného rozhodnutí pak má spočívat v porušování platné procesní právní úpravy, které výrazně omezilo či dokonce zbavilo žalobce možnosti efektivně uplatňovat a hájit svá práva. Vzhledem k uvedenému žalobce navrhl, aby soud zrušil rozhodnutí předsedy Úřadu v celém rozsahu.

Žalobce v rozsáhlé žalobě uvedl celkem jedenáct hlavních žalobních bodů a rovněž okruh „doplňkových“ námitek. Ty spočívaly, ve stručnosti, v tom, že a) předseda Úřadu vydal napadené rozhodnutí, které nemělo zákonnou náležitost, protože v rozporu s § 68 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „správní řád“) nespecifikovalo řádně správní řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí; b) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli bylo vydáno na základě nesprávného právního posouzení věci, a také sám předseda Úřadu věc nesprávně právně posoudil; zároveň předseda Úřadu potvrdil prvostupňové rozhodnutí, ačkoli žalovaný v prvostupňovém řízení opakovaně ukládal žalobci povinnost vydat dokumentaci v rozporu s § 6 odst. 2 správního řádu v souvislosti s § 114 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách; c) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli žalovaný v řízení v rozporu se svou zákonnou povinností dle § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu nezjišťoval, a proto ani nezjistil všechny rozhodné okolnosti; d) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli dané rozhodnutí nemá oporu v obsahu správního spisu a není řádně odůvodněno; e) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli žalovaný v řízení v rozporu s § 79 odst. 2 zákona č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) nerespektoval obsah notářského zápisu o osvědčení skutkového děje ze dne 7. 8. 2014, sp. zn. NZ 221/2014, N 231/2014; f) předseda Úřadu potvrdil prvostupňové rozhodnutí, ačkoli v řízení, které předcházelo jeho vydání, nebyly provedeny důkazy způsobem odpovídajícím platné právní úpravě a tato okolnost měla za následek nesoulad napadeného rozhodnutí s právními předpisy; g) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli jím bylo o pokutě za správní delikt údajně spáchaný žalobcem rozhodnuto v rozporu s § 121 zákona o veřejných zakázkách a v rozporu s rozhodovací praxí žalovaného a jeho předsedy; h) předseda Úřadu nerozhodl o rozkladu proti prvostupňovému rozhodnutí na základě návrhu rozkladové komise, protože rozkladová komise rozklad proti napadenému rozhodnutí vůbec neposoudila a žádný návrh na rozhodnutí žalovanému nepředložila; i) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli nezohlednil skutečnost, že žalovaný v řízení soustavně uváděl žalobce v omyl o předmětu správního řízení, v němž se domáhal vydání dokumentace soutěže o návrh; j) předseda Úřadu potvrdil rozhodnutí žalovaného, ačkoli žalovaný v prvostupňovém řízení omezil žalobce na jeho procesních právech, a také sám předseda Úřadu omezil žalobce na jeho procesních právech v řízení o rozkladu proti rozhodnutí žalovaného.

Žalobce uvedené žalobní body podrobně rozvedl a soud se jimi bude detailně zabývat v příslušných částech tohoto rozsudku, a to v té podobě, v jaké byly výše označeny.

Žalovaný ve vyjádření k žalobě uvedl, že ji považuje za nedůvodnou a jako takovou by ji měl soud zamítnout. Žalovaný se rovněž s různou mírou podrobnosti vyjádřil k jednotlivým žalobním bodům, jak byly vymezeny výše, přičemž neshledal jejich oprávněnost.

K vyjádření žalovaného podal své stanovisko ze dne 27. 7. 2015 žalobce. Žalobce znovu rozvedl některé žalobní body, resp. reagoval na vyjádření žalovaného k jednotlivým žalobním bodům. Obecně přitom konstatoval, že obrana žalovaného v jeho vyjádření k žalobě je souborem účelových, věcně nepravdivých a právně nesprávných, vzájemně si protiřečících tvrzení, která potvrzují nezákonnost napadeného rozhodnutí a důvodnost žaloby na jeho zrušení.

Při ústním jednání dne 28. 4. 2017 žalobce předně odkázal na podanou žalobu a žalovaný na své vyjádření k žalobě. Soud v návaznosti na rekapitulaci správního spisu ujasnil dotazem na žalovaného, že součástí předloženého správního spisu není podání žalobce ze dne 9. 12. 2014 (doplnění odůvodnění rozkladu proti rozhodnutí žalovaného), podání žalobce ze dne 16. 2. 2014 (žádost o poskytnutí záznamů o tom, kdo je ve věci oprávněnou úřední osobou), reakce žalovaného na toto podání ze dne 24. 2. 2015 a úřední záznam o oprávněných úředních osobách; na tyto dokumenty se totiž mj. i ve svém vyjádření k žalobě žalovaný odvolával. Záznam o oprávněných úředních osobách byl v reakci na to žalovaným soudu krátkou cestou předložen; podání ze dne 9. 12. 2014 bylo soudu v kopii rovněž předáno. Zbývající vyjmenované dokumenty jsou dle žalovaného vedeny ve specifickém samostatném spise týkajícím se námitek podjatosti úředních osob, přičemž soudu byly rovněž v kopii předány. Tyto podklady byly žalobci známy. Žalobce dále nahlédl do úředního záznamu o oprávněných úředních osobách, přičemž k němu nic dalšího neuvedl. Co se týká dalších důkazních návrhů, pak žalobce uvedl, že se nabízí důkaz o existenci předmětné dokumentace o soutěži o návrh, tedy důkaz touto samotnou dokumentací či výslech osob, které tuto dokumentaci měly k řešení. Nikdy totiž nebylo zpochybňováno, že by tato dokumentace byla žalobcem nebo jeho zástupci uchovávána a také existuje a je k dispozici; tyto skutečnosti byly žalovanému trvale zdůrazňovány.

Soud provedl důkazy v podobě dokumentů předaných při jednání (zmíněných v předchozím odstavci). Žalobce poté dokázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 3. 2017, č. j. 3 As 75/2016-53, dostupný na www.nssoud.cz, který má svědčit názorům žalobce, a to zejména ve vztahu k problematice nepředání příslušné dokumentace žalovanému, k povaze vytýkaných správních deliktů a příslušných skutků. Důkaznímu návrhu v podobě dokumentace o soutěži o návrh soud nevyhověl, a to s tím, jak rozvádí níže, že pro posouzení věci jej v této fázi řízení považuje za nadbytečný.

Žalobce dále podrobně rozvedl svou žalobní argumentaci, a to v kontextu celkové právní úpravy posuzované problematiky a také zákona č. 250/2016 Sb., o odpovědnosti za přestupky a řízení o nich (dále jen „zákon o odpovědnosti za přestupky“), který s účinností od 1. 7. 2017 konkretizuje úpravu a interpretaci některých otázek správního trestání. Za stěžejní považuje žalobce to, že se i nyní jedná o otázku správního trestání a také, že je třeba brát v potaz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 5. 2007, č. j. 8 As 17/2007-135, publikovaný pod č. 1338/2007 Sb. NSS, dle kterého je při nedostatku výslovné právní úpravy třeba aplikovat principy trestního řízení; v plném rozsahu se tak aplikuje judikatura trestních soudů či zásada zákonnosti, kdy nelze připustit jakoukoli formu extenzivní interpretace nebo interpretace právní úpravy, která jde v neprospěch obviněných. Instituty správního trestání tak nelze obcházet. Pokud zákon neřeší výslovně problematiku spojenou s konkrétní skutkovou podstatou, nelze si vypomáhat extenzivními nebo intenzivními formami interpretace skutkových podstat správních deliktů. I v nyní posuzované věci přitom zákon opomenul stanovit povinnost k výzvě správního orgánu dokumentaci předložit. Pravomoc k výzvě tu tedy není; žalovaný však účelově obešel absentující právní úpravu – neexistenci dokumentace dovodil žalovaný jen z toho, že nebyla předložena, a ve věci neproběhlo žádné relevantní dokazování ani ústní jednání či dokazování mimo ústní jednání. V sankčním řízení je však třeba trvat na rigorózním dodržování principů trestních řízení – tomu odpovídá i výslovná úprava dle zákona o odpovědnosti za přestupky, která reflektuje stávající judikaturu. Je tedy třeba respektovat principy odpovídající úpravě soudního trestání.

Dle žalobce závažnost věci dokresluje i to, že ve správním řízení je často možné uložit citelnější sankce než v případě některých (soudních) trestních řízení. I v případě prolomení zásady zákazu sebeobviňování je zde vždy třeba konkrétní výslovné právní úpravy. Nelze si v nynější situaci také splnění požadovaných povinností vynucovat ukládáním pokut. Dle žalobce je třeba zodpovědět, zda zde byla vůbec možnost řízení vést a vést ho zvoleným způsobem. Přitom sám žalovaný nezpochybňoval, že dokumentace byla pořízena a sporné je jen žalovaným tvrzené neuchování dokumentace; nebylo provedeno žádné dokazování a ověření, zda tato dokumentace existuje, i když zde bylo mnoho nabízejících se důkazních prostředků. V nynějším řízení nebylo možné sankcionovat žalobce za nedostatečnou spolupráci se správním orgánem. Byly zároveň porušeny principy dle § 3 správního řádu. Pochybnosti pak nelze klást k tíži žalobce. Argumentace žalovaného o nemožnosti vykonávat kontrolní činnost také není relevantní, Úřad pro ochranu hospodářské soutěže nelze považovat za něco výjimečného, co by mohlo překračovat principy správního řízení; pokud zákonodárce nestanovil výslovnou možnost vyzvat k předložení dokumentace, tak si žalovaný nemůže vypomáhat ukládáním sankcí k předkládání písemností a důkazů žalobcem proti sobě samému. Zde žalobce odkázal na § 53 správního řádu, který nelze účelově obcházet. Žalobci vytýkaná skutková podstata přitom, což je třeba zdůraznit, není formulována tak, že lze sankcionovat za nepředložení dokumentace.

Vytýkaný delikt je také třeba vnímat v širším kontextu, kdy se i u výše uložené pokuty jedná o exces, kdy byly porušeny základní zásady ukládání trestu. Námitky žalobce byly jen prostě negovány, žalovaný se s nimi nevypořádal. Zákon přitom nestanovil, jakým způsobem má být písemnost uchovávána. Žalobce v návaznosti na to také navrhl rozšíření petitu spočívající v tom, že má být soudem zrušeno i rozhodnutí žalovaného, tedy prvostupňové rozhodnutí, neboť pouhé zrušení rozkladového rozhodnutí by neodstranilo nezákonnost spočívající v zásahu do práva na spravedlivý proces, kdy by žalobce byl ochuzen o jeden opravný prostředek. Žalobce ilustrativně poukázal na praxi Ministerstva zahraničních věcí (popř. Policejního prezidenta), které po zrušení druhostupňového rozhodnutí soudem vydává prakticky obratem další rozhodnutí v podstatě nezměněné podobě. Rozsudek v nynější věci navíc má také judikaturní přesah jako interpretační pravidlo pro stavební úřady či pro orgány ochrany životního prostředí, neboť v případě posvěcení názorů žalovaného by tímto zmíněným orgánům bylo umožněno vynucovat předkládání podkladů k tíži dotčených subjektů; to by mělo devastační dopad na zákonnost a principy dodržování práva na spravedlivý proces v sankčních řízeních. Ve srovnatelných řízeních by se jednalo dle odlišných principů. Jednota dopadů na dotčené subjekty by i dle Ústavního soudu měla být zachována, neboť rozhraničení mezi soudním a správním trestáním je jen otázkou prostého rozhodnutí zákonodárce. Excesy v tomto smyslu lze i dnes zaznamenat v případě kárného řízení soudců, státních zástupců a exekutorů, kdy jsou zásady trestního řízení narušeny tím, že není dán opravný prostředek; toto je posvěceno Ústavním soudem a již nyní se dokazování před kárnými senáty začíná odchylovat od principů dokazování v trestních věcech.

Žalovaný se k věci vyjádřil tak, že navrhuje zamítnutí žaloby. Především přitom dovozoval, že žalovaný má právo po žalobci vyžadovat předložení dokumentace, kdy samotné vyžádání si dokumentace není v rozporu se zásadou zákazu sebeobviňování, což potvrzuje i judikatura. Dokumentaci přitom nestačí jen pořídit, ale je třeba ji i uchovat pro pozdější kontrolu. Interpretace zvolená žalobcem, kdy by nebylo možné vyžádat si dokumentaci, by způsobila, že by žalovaný byl zcela bezzubý a nemohl by mimo návrhová řízení vůbec postihovat příslušná jednání zadavatelů. Kdyby žalobce jednoduše dokumentaci předložil, nebyl by ani důvod pochybovat o její existenci. Z hlediska žalovaného se jedná pouze o obstrukční jednání žalobce, které mělo znemožnit přezkum. Odepírání předložení dokumentace vytvářelo důvodné podezření, že dokumentace nebyla uchována a uložení pouze symbolické pokuty by také znamenalo, že žalobce dosáhl svého cíle znemožnit přezkum svého postupu.

Zdejší soud přezkoumal v mezích žalobních bodů napadené rozhodnutí předsedy Úřadu, jakož i předcházející rozhodnutí žalovaného včetně řízení předcházejících jejich vydání, a shledal, že žaloba není důvodná.

K prvnímu žalobnímu bodu žalobce uvedl, že požadavek na specifikaci skutku, vycházející z usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS, je třeba přiměřeně aplikovat i na specifikaci samotného správního řízení. Zatímco rozhodnutí žalovaného v tomto směru hovořilo o správním deliktu při uchování dokumentace o soutěži o návrh, rozhodnutí předsedy Úřadu správní řízení specifikovalo jinak, a to sice, že je vedeno ve věci správního deliktu v souvislosti s veřejnou zakázkou zadávanou formou soutěže o návrh. Žádné takové zadávací řízení na veřejnou zakázku však žalobce nikdy nevedl a správní řízení ve věci veřejné zakázky nevedl ani žalovaný. Soutěž o návrh přitom není dle platné právní úpravy formou zadávacího řízení na veřejnou zakázku, jak to prezentoval předseda Úřadu, ale zvláštním postupem zadavatele ve smyslu § 103 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách, odlišným od zadávacího řízení na veřejnou zakázku [viz § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách]; to plyne i ze systematiky zákona a jednotlivých ustanovení zákona o veřejných zakázkách, které tyto rozdíly berou v potaz. V důsledku dané vady výroku napadeného rozhodnutí je tak jedna část specifikace správního řízení v rozporu s jinou jeho částí. Specifikace předmětu řízení v žalobou napadeném rozhodnutí je tak vnitřně rozporná, neurčitá, rozhodnutí je proto nepřezkoumatelné a nevykonatelné, když předseda Úřadu rozhodl o rozkladu uplatněném v jiné věci, než ve které bylo vedeno prvostupňové rozhodnutí; bylo tak rozhodnuto o rozkladu žalobce uplatněném v jiném správním řízení.

Soud pro přehlednost uvádí, že v posuzovaném případě bylo správní řízení v rozhodnutí žalovaného definováno jako řízení zahájené dne 30. 7. 2014 z moci úřední, jehož účastníkem je zadavatel, a to ve věci možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách „při uchování dokumentace o soutěži o návrh ‚Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvátská Nová Ves‘, jejíž oznámení bylo v informačním systému o veřejných zakázkách uveřejněno dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107“. Vymezení správního řízení o rozkladu, jehož výsledkem bylo vydání napadeného rozhodnutí, zní následovně: „ve věci možného spáchání správního deliktu podle ustanovení § 120 odst. 1 písm. f) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, v platném znění, výše specifikovaným zadavatelem v souvislosti s veřejnou zakázkou ‚Studie celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvátská Nová Ves‘, zadávanou formou soutěže o návrh, jejíž oznámení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107“.

V daném smyslu je třeba zodpovědět jednak otázku, která formulace vymezující řízení je korektní a jaký vliv má na zákonnost příslušného rozhodnutí, a jednak to, jaký význam má rozdíl mezi danými formulacemi pro zákonnost rozhodnutí předsedy Úřadu.

Krajský soud souhlasí s žalobcem, že ten vedl soutěž o návrh o výše uvedeném názvu, jejíž oznámení bylo ve Věstníku veřejných zakázek uveřejněno dne 24. 1. 2012 pod ev. č. 206107. V tomto smyslu bylo formulováno nejen rozhodnutí žalovaného, ale rovněž oznámení o zahájení správního řízení ze dne 30. 7. 2014, č. j. ÚOHS-S608/2014/VZ-15983/2014/533/MOr. Přitom je třeba souhlasit s žalobcem rovněž v tom, že soutěž o návrh není dle zákona o veřejných zakázkách formou zadávacího řízení na veřejnou zakázku, resp. jím nebyla ani v době, kdy byla soutěž o návrh oznámena ve Věstníku veřejných zakázek. Již z jeho § 1 písm. a) a b) se podávalo, že zákon o veřejných zakázkách upravuje (mj.) jednak postupy při zadávání veřejných zakázek, jednak soutěž o návrh. Přitom dle § 17 písm. m) zákona o veřejných zakázkách se zadáváním rozumí „závazný postup zadavatele podle tohoto zákona v zadávacím řízení, jehož účelem je zadání veřejné zakázky, a to až do uzavření smlouvy nebo do zrušení zadávacího řízení“, přičemž dle § 103 odst. 1 se soutěží o návrh „rozumí postup zadavatele směřující k získání návrhu, projektu či plánu“. Dělení veřejných zakázek dle předmětu upravoval zákon o veřejných zakázkách v § 7 odst. 2, a jednotlivé druhy zadávacích řízení v § 21 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách (soutěž o návrh se zde nikde nevyskytuje). Naopak, jak poukazuje i žalobce, zákon o veřejných zakázkách odkazuje na institut zadávacího řízení na veřejnou zakázku a na institut soutěže o návrh souřadně vedle sebe, což signalizuje, že odkaz na zadávací řízení na veřejnou zakázku nezahrnuje a nevztahuje se na soutěž o návrh [srov. např. § 120 odst. 1 písm. f), § 118 odst. 1, § 112 odst. 1 (v pozdějším znění), § 110 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách]. Jak poukazuje žalobce, obdobně tak právní úprava v zákoně o veřejných zakázkách uchování dokumentace o veřejné zakázce dle § 155 doplňuje úpravou uchování dokumentace o soutěži o návrh v § 109.

Rovněž je možné přitakat žalobci, který v replice k vyjádření žalovaného k žalobě uvedl, že rozdíl mezi citovanými formulacemi v rozhodnutí žalovaného a v rozhodnutí předsedy Úřadu nespočíval pouze v jiném slovosledu, jak žalovaný danou situaci prezentoval ve svém vyjádření k žalobě. Přesto se soud přiklání k závěru, že uvedené nedostatky rozhodnutí předsedy Úřadu neměly vliv na zákonnost tohoto rozhodnutí.

Při posouzení této otázky vyšel soud z toho, že je skutečně žádoucí, aby vymezení řízení v prvním i druhém stupni bylo pokud možno totožné. Zároveň však je třeba přihlédnout ke všem okolnostem věci, zde rovněž v kontextu s vytýkanou vadou spočívající v nesprávném označení dané soutěže o návrh jakožto veřejné zakázky. I při přijetí teze, že požadavky na specifikaci skutku vyplývající z judikatury Nejvyššího správního soudu by měly být aplikovatelné na samotnou problematiku vymezení řízení, nelze konstatovat nezákonnost rozhodnutí předsedy Úřadu. Nejvyšší správní soud v odkazovaném usnesení svého rozšířeného senátu ze dne 15. 1. 2008, č. j. 2 As 34/2006-73, uvádí, že „[v]ýrok rozhodnutí o jiném správním deliktu musí obsahovat popis skutku uvedením místa, času a způsobu spáchání, popřípadě i uvedením jiných skutečností, jichž je třeba k tomu, aby nemohl být zaměněn s jiným“, přičemž „[z]jistí-li soud k námitce účastníka řízení existenci této vady, správní rozhodnutí z tohoto důvodu zruší“. Soud má z citovaného za to, že rozhodné je to, aby nemohlo dojít k záměně s jiným deliktem, resp. zde s jiným správním řízením. Obdobně k otázce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí Nejvyšší správní soud uvedl v rozsudku ze dne 7. 4. 2006, č. j. 6 As 23/2005-66, dostupném na www.nssoud.cz, že „[p]rincipy právní jistoty pak vyžadují, aby ten, komu je ukládán trest, neměl naprosto žádnou pochybnost o tom, jakými jednáními naplnil skutkovou podstatu deliktu, o jaký delikt se jedná a na základě jakých pravidel je mu ukládána sankce“. Jak již krajský soud naznačil, považuje v tomto směru za rozhodné, aby z materiálního hlediska nemohlo dojít k záměně příslušného správního řízení s jiným.

V rámci posouzení věci se tedy soud domnívá, že taková pochybnost nemohla žalobci reálně vzniknout. Označení řízení v rozhodnutí žalovaného, byť zatížené již zmíněnou vadou, je totiž provedeno tak, že obsahuje charakteristiky významné pro nezaměnitelnost tohoto řízení s jakýmkoli jiným správním řízením (to se týká i rozdílu mezi vymezením řízení v rozhodnutí žalovaného a v rozhodnutí předsedy Úřadu). Soud tak vychází z toho, že vymezení správního řízení v rozhodnutí předsedy Úřadu nemohlo být materiálně nejasné či matoucí, neboť s ohledem na uvedení názvu soutěže o návrh, evidenčního čísla a data jejího uveřejnění ve Věstníku veřejných zakázek, stejně jako definovaného postupu zadavatele (žalobce), nemohlo být pochyb o tom, v souvislosti s jakým řízením, potažmo jakou soutěží o návrh se žalobce dopustil možného spáchání správního deliktu podle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách, když nadto rozhodnutí předsedy Úřadu ve svém výroku výslovně uvádí, že je rozhodováno o rozkladu proti rozhodnutí žalovaného ze dne 4. 11. 2014, č. j. ÚOHS-S608/2014/VZ-23354/2014/533/MOr/HOd/HKu. Rovněž celá žalobní argumentace svědčí o tom, že si žalobce je velmi přesně vědom, v jaké věci bylo řízení vedeno, a že řízení před žalovaným a řízení o rozkladu tvořilo jednotu. Proto nelze hovořit o tom, že by správní řízení před žalovaným či řízení o rozkladu jakkoli „neexistovalo“, stejně tak jako nelze dovozovat, že by uvedené skutečnosti měly vliv na přezkoumatelnost či vykonatelnost rozhodnutí předsedy Úřadu. Pouze na okraj přitom soud k žalobcově námitce terminologického charakteru poznamenává, že o „Studii celkové rekonstrukce VO města Břeclav včetně lokalit Poštorná a Charvátská Nová Ves“ jakožto „veřejné zakázce“ hovořil i starosta města Břeclav ve svém vyjádření ze dne 28. 4. 2014, založeném ve právním spise a představujícím reakci na žádost žalovaného o zaslání dokumentace ze dne 24. 4. 2014, č. j. ÚOHS-P188/2014/VZ-8530/2014/533/MKn; celá textace tohoto sdělení přitom dokumentuje, že i sám žalobce si byl vědom, že věc se týká předmětné soutěže o návrh a názvoslovná nepřesnost, použitá i samotným žalobcem, na tom nemohla nic změnit.

S ohledem na výše uvedené tak na závěrech soudu nemůže nic změnit ani odkaz žalobce v replice na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 5. 2015, č. j. ÚOHS-R95/2014/VZ-11106/2015/322/MLr/PSe. Předseda Úřadu zde hovoří o tom, že je žádoucí, aby „Úřad řádně, nezměnitelně a vždy dle skutečného stavu správního řízení sám označil, o které věci vede správní řízení, které úkony zadavatele učiněné ve kterém zadávacím řízení budou v příslušném správním řízení zahájeném na návrh přezkoumávány“. Soud konstatuje, že v žalobci napadeném rozhodnutí bylo správní řízení v souladu s těmito požadavky označeno nezaměnitelně, bylo specifikováno v souvislosti s jakou soutěží o návrh, jakého evidenčního čísla a data jejího uveřejnění ve Věstníku veřejných zakázek, jakož i definovaného postupu zadavatele se vede. Přisuzování takového významu předmětné terminologické nepřesnosti v rozhodnutí předsedy Úřadu, který by bez dalšího vedl k závěru o nezákonnosti dotčeného rozhodnutí (byť soud nepopírá existenci vady), by bylo projevem přepjatého formalismu, neboť daná vada není tzv. podstatná (srov. např. vady podstatné, tj. pokud porušení procesního práva mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí – viz kupř. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 6. 2003, č. j. 6 A 12/2001-51, publikovaný pod č. 23/2003 Sb. NSS).

Žalobce provázal druhý a třetí žalobní bod, přičemž tyto žalobní body se člení na jednotlivé dílčí námitky, z nichž se podává následující: (i) Žalovaný i předseda Úřadu posoudili věc na základě nesprávné právní normy, z níž dovodili povinnost žalobce vydat žalovanému dokumentaci o soutěži o návrh. V tomto smyslu předseda Úřadu nesprávně odkázal na oblast ochrany hospodářské soutěže, kdy na věc bylo třeba aplikovat zákon o veřejných zakázkách, nikoli zákon č. 143/2001 Sb., o ochraně hospodářské soutěže a o změně některých zákonů (zákon o ochraně hospodářské soutěže). Zákon o veřejných zakázkách ani správní řád neukládají dotčeným osobám poskytovat žalovanému úplné, správné a pravdivé podklady a informace. Na věc byl nekorektně aplikován rovněž rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2012, č. j. 62 Af 75/2010-318, kdy princip zákazu sebeobviňování je třeba vykládat ve smyslu stanoviska pléna Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS-st. 30/10, dostupného na http://nalus.usoud.cz. (ii) Žalovaný i předseda Úřadu nesprávně dovodili povinnost žalobce vydat žalovanému dokumentaci o soutěži o návrh dle § 50 odst. 2 správního řádu; z tohoto ustanovení nelze v sankčním řízení dovodit povinnost součinnosti a vyloučit tak svobodu zvolit si způsob obrany ze strany účastníka řízení a popřít tím i zákaz sebeobviňování účastníka řízení. (iii) V důsledku výše uvedených vad žalovaný i předseda Úřadu na věc aplikovali zcela nepřípadně tzv. negativní důkazní teorii, tedy institut vlastní spornému řízení, zcela však cizí sankčnímu řízení, které má inkviziční povahu. Žalobce přitom pouze využil svého zákonného práva a v sankčním řízení nebyl činný způsobem, který po něm správní orgán vyžadoval (zaslat příslušnou dokumentaci), kdy žalobce ponechal zcela na žalovaném a předsedovi Úřadu, aby prokázali, že ke spáchání správního deliktu skutečně došlo, aniž by jim v řízení napomáhal ke zjištění toho, zda byl či nebyl spáchán správní delikt. Žalobce odkazuje na judikaturu Ústavního soudu a uvádí, že žalovaný i předseda Úřadu nesprávně učinili závěr, že pokud žalobce neprokázal svou nevinu, je vinen. Vše nabývá rozměrů inkvizičních procesů, přičemž v jiných řízení předseda Úřadu principy, jichž se žalobce dovolává, respektuje. S ohledem na rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 8. 2013, č. j. ÚOHS-R369/2012/VZ-15157/2013/310/MLr, lze dovodit, že předseda Úřadu i žalovaný právní úpravu uplatňují selektivně a svévolně. (iv) V důsledku uvedených vad byla žalobci žalovaným opakovaně ukládána povinnost vydat dokumentaci o soutěži o návrh, a to v rozporu s § 6 odst. 2 správního řádu ve spojení s § 114 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a jím garantovaných právem nebýt donucován k sebeobvinění; na základě toho, že tak žalobce neučinil, bylo dovozeno, že správní delikt spáchal. Povinnost zaslat dokumentaci byla v případě § 114 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách dána pouze v návrhovém řízení a nevyplývala ani z § 155 zákona o veřejných zakázkách, o čemž svědčí dikce § 155 odst. 5 tohoto zákona po novelizaci provedené zákonem č. 40/2015 Sb., kterým se mění zákon č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 40/2015 Sb.“); do té doby této povinnost nebylo. Přitom povinnost zasílání dokumentace se i po zmíněné novelizaci vztahovala pouze na dokumentaci o veřejné zakázce, nikoli o soutěži o návrh. (v) Žalobci byla ukládána povinnost vydat dokumentaci o soutěži o návrh v rozporu se zákazem donucování k sebeobvinění, přičemž na základě neprokázání neviny byla dovozena vina žalobce. K tomu byl žalobce nucen, a celý postup žalovaného i předsedy Úřadu složil pouze k tomu, získat dokumentaci o soutěži o návrh, aby bylo možné následně provést přezkoumání postupu žalobce jako zadavatele v soutěži o návrh k podnětu, týkajícího se postupu žalobce v předmětné soutěži o návrh. To vyplývá jak z tiskových vyjádření předsedy Úřadu, tak z oznámení o zahájení řízení z 30. 7. 2014. (vi) V důsledku uvedených vad žalovaný dokonce posoudil jako přitěžující okolnost to, že žalobce s Úřadem nespolupracoval; absenci obrany však nelze v daném řízení posoudit jako přitěžující okolnost. (vii) S meritem věci se dle žalobce míjí až hysterická reakce předsedy Úřadu, dle které neuchování příslušné dokumentace zabraňuje efektivnímu dohledu a i smyslu existence samotného Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. V sankčním řízení přitom nebylo možné žalobce nutit k vydání dané dokumentace o soutěži o návrh.

K reprodukovaným námitkám soud uvádí, že mezi účastníky řízení není sporu o tom, že řízení ve věci proběhlo v době, když měl žalobce povinnost dokumentaci o soutěži o návrh uchovávat. Bylo tak třeba posoudit zejména to, zda bylo prokázáno spáchání správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách žalobcem a také to, zda způsob, jakým k danému závěru žalovaný (potažmo předseda Úřadu) dospěl, byl zákonný.

Z relevantního zákonného rámce věci pak je možné uvést, že dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách se zadavatel se dopustí správního deliktu tím, že „nepořídí nebo neuchová dokumentaci podle § 109 nebo 155“. Přitom dle § 109 zákona o veřejných zakázkách „[v]rací-li zadavatel účastníkům soutěže o návrh jejich návrhy podle § 105 odst. 3, § 105 odst. 5, § 106 odst. 1, § 107 odst. 2 nebo § 108, je povinen o takových návrzích pořídit vhodnou dokumentaci, kterou následně uchová podle § 155“. Podle § 155 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je zadavatel „povinen uchovávat dokumentaci o veřejné zakázce a záznamy o úkonech učiněných elektronicky podle § 149 po dobu 10 let od uzavření smlouvy, její změny nebo od zrušení zadávacího řízení, nestanoví-li zvláštní právní předpis jinak“, přičemž dle § 155 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách „[u]stanovení odstavce 1 platí obdobně i pro dokumentaci o soutěži o návrh, a to i v případě, že na tuto soutěž nenavazovalo zadávací řízení“. Co se týká výkonu dohledu nad zadáváním veřejných zakázek, uvádí zákon o veřejných zakázkách v § 112 odst. 1, že „Úřad vykonává dohled nad postupem zadavatele při zadávání veřejných zakázek a soutěži o návrh, při kterém a) vydává předběžná opatření (§ 117), b) rozhoduje o tom, zda zadavatel při zadávání veřejné zakázky a soutěži o návrh postupoval v souladu s tímto zákonem, c) ukládá nápravná opatření (§ 118), d) kontroluje úkony zadavatele při zadávání veřejných zakázek podle zvláštního právního předpisu“. Dle § 112 odst. 2 zákona o veřejných zakázkách „Úřad projednává správní delikty podle tohoto zákona a ukládá sankce za jejich spáchání“. V tomto směru lze odkázat také na § 2 písm. b) zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dle kterého žalovaný „vykonává dohled při zadávání veřejných zakázek“.

Žalobci lze přisvědčit v tom, že v případě řízení zahájeného z moci úřední (jako v tomto případě) zákon o veřejných zakázkách explicitně nestanoví, že má účastník řízení povinnost zaslat žalovanému dokumentaci o soutěži o návrh; taková povinnost je výslovně stanovena v § 114 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách pouze v případě řízení zahájeného na návrh. Taktéž není v případě řízení zahájeného z moci úřední výslovně stanoveno zákonem o veřejných zakázkách oprávnění žalovaného požadovat po účastníku řízení předložení dokumentace o soutěži o návrh. Rovněž má žalobce svobodu zvolit si takový způsob obrany v rámci správního sankčního řízení, který považuje za vhodný; obecně lze tedy říci, že může zůstat i zcela pasivní.

Zároveň je však třeba konstatovat, že zákon o veřejných zakázkách v § 112 ukládá žalovanému vykonávat dohled nad postupem vybraných subjektů, kdy rozhoduje o tom, zda zadavatel mj. při soutěži o návrh postupoval v souladu s daným zákonem, resp. projednává příslušné správní delikty a ukládá sankce za jejich spáchání. Z těchto kompetencí, jakož i ze subsidiárně aplikovatelného správního řádu, lze dovodit, že žalovaný přinejmenším měl oprávnění žalobce o zaslání dokumentace o soutěži o návrh požádat. Zde lze odkázat zejména na ustanovení § 50 odst. 2 a 3 správního řádu, která zavazují správní orgány k opatření podkladů pro vydání rozhodnutí, resp. zjistit všechny okolnosti důležité pro ochranu veřejného zájmu a v řízení, v němž má být z moci úřední uložena povinnost i bez návrhu zjistit všechny rozhodné okolnosti svědčící ve prospěch i v neprospěch toho, komu má být povinnost uložena. Obecně pak danou problematiku pokrývá § 3 správního řádu, dle kterého „[n]evyplývá-li ze zákona něco jiného, postupuje správní orgán tak, aby byl zjištěn stav věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti, a to v rozsahu, který je nezbytný pro soulad jeho úkonu s požadavky uvedenými v § 2“.

Z ustanovení citovaných v předchozím odstavci dle soudu vyplývá, že výzva (výzvy) ze strany žalovaného k zaslání příslušné dokumentace byla jednou z cest, jak zjistit skutkový stav, přičemž jiné možnosti jeho zjištění se ovšem v podstatě ani nenabízely (ačkoli o jejich existenci žalobce beze stínu pochybností hovořil, sám fakticky žádnou konkrétní nezmínil ani nenavrhl). Je pak možné již zde dodat, že ze správního spisu ani ze samotných rozhodnutí žalovaného a předsedy Úřadu nelze seznat, že by dané výzvy byly žalobci adresovány dle § 114 odst. 6 zákona o veřejných zakázkách. Žalovaný i jeho předseda se v tomto ohledu odvolávali na zmíněná ustanovené správního řádu.

K námitkám žalobce soud rovněž předběžně uvádí, že samotná žádost či výzva správního orgánu k zaslání dokumentace o soutěži o návrh není v rozporu se zákazem sebeobviňování, neboť správní orgán v této fázi ještě nemůže vědět, zda jde příslušný důkaz ve prospěch nebo neprospěch účastníka řízení.

Co se pak týká samotného zákazu sebeobviňování, tedy práva mlčet a nepřispívat k vlastnímu obvinění (nemo tenetur se ipsum accusare), je obecně uznávaným mezinárodním standardem ležícím v pojmu spravedlivého procesu (řízení). V našich podmínkách lze vysledovat jeho ústavní zakotvení v čl. 37 odst. 1 a čl. 40 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, implicitně jej lze dovodit i z čl. 36 odst. 1 Listiny základních práva svobod. Své místo má i v mezinárodních úmluvách – např. je imanentní součástí pojmu spravedlivého procesu ve smyslu čl. 6 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (209/1992 Sb.; dále jen „Úmluva“). Na zákonné úrovni je tento princip konkretizován např. v § 53 odst. 2 ve spojení s § 55 odst. 4 správních řádu.

Danou zásadu je ovšem třeba vnímat diferencovaně, a to ve vztahu k různým subjektům, různým předmětům regulace a rovněž různým druhům důkazních prostředků. Pokud soud bere v úvahu, že se nynější situace týká problematiky správního trestání (v souvislosti s široce pojatými otázkami hospodářské soutěže), právnické osoby a již existujících písemných podkladů, jakož i dohledových kompetencí žalovaného, pak považuje za nutné vycházet z níže formulovaných závěrů vyslovených Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 21. 6. 2016, č. j. 4 As 29/2016-47, publikovaném pod č. 3437/2016 Sb. NSS (resp. obdobně v rozsudku ze dne 11. 8. 2015, č. j. 6 As 159/2014-52, dostupném na www.nssoud.cz): „Meze zákazu sebeobviňování ve vztahu k poskytování informací právnickými osobami v řízení o správním deliktu vytyčil ve své judikatuře Tribunál (dříve Soud prvního stupně) i Soudní dvůr Evropské unie. Odkazovaná judikatura se týká ochrany hospodářské soutěže, nicméně závěry o aplikaci uvedené zásady lze využít i pro širší právní oblast správního trestání. Při jisté míře zobecnění vyplývá z relevantní judikatury, zejména rozsudku Soudního dvora ze dne 18. 10 1989, Orkem v. Komise, 374/87, a rozsudku Tribunálu ze dne 20. 2. 2001, Mannesmannröhren-Werke AG v. Komise, T-112/98, že orgán dohledu je i pod hrozbou sankce oprávněn zavázat účastníka řízení k tomu, aby poskytl veškeré potřebné informace vztahující se ke skutkovému stavu, které jsou mu známy, a aby mu předal případně příslušné dokumenty, jež má k dispozici, a to i tehdy, když mohou sloužit k prokázání protiprávního jednání vůči němu samotnému nebo vůči jinému subjektu. Přiznání absolutního práva nevypovídat by totiž zašlo za hranice toho, co je nezbytné pro zachování práva na obhajobu, a představovalo by neodůvodněnou překážku výkonu dohledové pravomoci. Ve vztahu k sebeobviňování formuloval Tribunál důležitý závěr: „Povinnost odpovědět na čistě skutkové otázky položené Komisí a vyhovět jejím žádostem o předložení již předtím existujících dokumentů nemůže vést k porušení zásady dodržování práva na obhajobu nebo práva na spravedlivý proces. Nic totiž nebrání adresátovi v tom, aby v dalším průběhu správního řízení nebo během řízení před soudem Společenství prokázal, vykonávaje tak své právo na obhajobu, že skutkové okolnosti vylíčené v jeho odpovědích nebo předané dokumenty mají jiný význam, nežli jaký jim přikládá Komise.“ […] Z uvedeného též plyne, že účastníkovi řízení lze v takové situaci přiznat právo nevypovídat jen do té míry, do jaké by byl nucen poskytnout odpovědi, které by ho dovedly k připuštění existence protiprávního jednání, které přísluší prokázat správnímu orgánu. Pouhým vyžádáním skutkových vyjádření a již existujících listin a záznamů však nebyl v nyní posuzovaném případě stěžovatel nucen k sebeobvinění a jeho právo na spravedlivý proces zůstalo zachováno. Zásadní je v této souvislosti skutečnost, že stěžovatel byl vyzýván k vydání záznamů souvisejících s jeho zákonnými povinnostmi, které jsou předmětem dohledu České národní banky. Z povahy věci vyplývá, že nelze omezit právo dohledu České národní banky způsobem, který by tento dohled fakticky znemožnil. Jedině na základě úplných podkladů souvisejících s činností kontrolovaného subjektu může Česká národní banka dospět k závěru, zda došlo ke spáchání správního deliktu, či nikoliv. Zásada zákazu sebeobviňování je tak v posuzovaném případě omezena specifickým charakterem dohledu České národní banky nad kapitálovým trhem a rovněž povinnostmi subjektů podléhajících jejímu dohledu.“

Byť se citovaná judikatura týká dohledových pravomocí České národní banky a nikoli žalovaného, domnívá se soud, že její závěry je možné aplikovat rovněž na případ žalovaného s tím, že tato judikatura dává, v souladu s rozhodovací činností Tribunálu i Soudního dvora Evropské unie, odpovědi na žalobcem nastolené otázky.

Je také možné doplnit, že i v judikatuře Evropského soudu pro lidská práva se právo nepřispívat k vlastnímu obvinění „v první řadě týká respektování vůle obviněného mlčet a nezahrnuje v trestním řízení použití těch věcí, které je možné od obviněného získat prostřednictvím donucení, ale které existují nezávisle na jeho vůli, jako jsou kromě jiného dokumenty získané na základě příkazu, vzorky dechu, krve, moči a tělesných tkání za účelem analýzy DNA [Saunders, § 69; Jalloh, § 102]“ (viz Kmec, J. in: Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 769). I v nyní posuzovaném případě přitom jde o situaci, kdy žalobce nebyl nucen k přímému doznání, nýbrž „pouze“ k předložení již existující dokumentace. Právě v této podobě (judikované „Evropskými soudy“, Evropským soudem pro lidská práva i Nejvyšším správním soudem) je třeba v kontextu podmínek posuzovaného případu vykládat i žalobcův odkaz na stanovisko pléna Ústavního soudu ze dne 30. 11. 2010, sp. zn. Pl. ÚS-st. 30/10, jakož i celý koncept zákazu sebeobviňování. V daném smyslu tedy byl akceptovatelný i odkaz předsedy žalovaného na rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 23. 2. 2012, č. j. 62 Af 75/2010-318 (a to bez ohledu na jeho pozdější částečné zrušení rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 29. 1. 2015, č. j. 8 Afs 25/2012-351, dostupným na www.nssoud.cz).

Výše uvedeným tak soud reaguje na žalobcovy námitky týkající se údajného porušení zákazu sebeobviňování a tvrzené nemožnosti žalovaného vyžadovat po něm zaslání dokumentace o soutěži o návrh. Přitom soud, než se vyjádří k dalším námitkám, nezpochybňuje tvrzení žalobce, že nebyla v daném případě právními předpisy výslovně stanovena povinnost poskytovat žalovanému „úplné, správné a pravdivé podklady“, jakož i to, že měl právo zvolit si způsob obrany, který považoval za nejvhodnější. V rozporu s názorem žalobce, a v návaznosti na výše uvedené, se však soud domnívá, že i přesto měl žalovaný oprávnění po něm požadovat zaslání příslušné dokumentace (resp. jej k tomu vyzvat), a že strategie spočívající v úplné pasivitě ve vztahu k výzvám žalovaného nemusela nutně vést k procesnímu úspěchu žalobce, a to z následujících důvodů:

Žalovaný i předseda Úřadu se ve svých rozhodnutích dovolávali, s ohledem na atypické okolnosti věci, tzv. negativní důkazní teorie. Ta spočívá, zjednodušeně řečeno, v tom, že „každý dokazuje jen svá vlastní tvrzení, existuje výjimka vycházející z faktu, že po nikom nelze spravedlivě žádat, aby prokázal reálnou neexistenci určité právní skutečnosti. Takový fakt totiž se stoprocentní jistotou prokázat nelze. Negativní skutečnosti tedy nemohou být dokazovány, a je tedy ten, kdo tvrdí negativní skutečnost, od důkazního břemene osvobozen“ (viz Landgráf, R. Důkazní břemeno a negativní teorie důkazní. 2. část. Daňový expert, 1/2010, s. 16). V daném případě žalovaný vycházel z kvalifikovaného podezření, že dokumentace nebyla uchována; v této situaci, bez „součinnosti“ žalobce, neměl reálný prostředek, jak toto kvalifikované podezření dokázat [k tomu, že kvalifikované podezření může být vyvoláno již odmítnutím předat dokumentaci viz rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 26. 9. 2016, č. j. 30 Af 73/2014-184, dostupný na www.nssoud.cz (část VIII.a)), „potvrzený“ rozsudkem Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 12. 2016, č. j. 1 As 291/2016-47, dostupným na www.nssoud.cz]. S ohledem na konkrétní okolnosti věci případu, kdy žalobce opakovaně odmítal údajně uchovanou dokumentaci vydat, narůstala jistota o tom, že dokumentace uchována nebyla. Jak totiž ve svém rozhodnutí poukázal předseda Úřadu, aplikace negativní důkazní teorie sice nebyla pro daný případ výslovně stanovena právním předpisem a je netypická z hlediska důkazního břemene, pokud je uplatňována vůči účastníkům správního řízení, její aplikace však nyní vycházela z logiky věci, plynoucí z potřeby řešit řízení v situaci, kdy z povahy věci nelze prokázat nebytí.

Z obecného hlediska tak soud uvádí, že daná situace tak (cum grano salis) připomíná případ tzv. mezery v právu, kdy nebyla výslovně stanovena jednak povinnost vydat dokumentaci, jednak nebyla výslovně řešena otázka rozložení důkazního břemene v daném specifickém případě. Účelem dohledové činnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dle zákona o veřejných zakázkách však je, aby byla dodržována závazná pravidla při zadávání veřejných zakázek a při soutěžích o návrh, kdy specificky k tomuto účelu cílí i pro nynější případ relevantní ustanovení § 109, § 155 a § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách. Přitom právo má směřovat k realizaci zamýšleného účelu a soudce (potažmo správní orgán) je povinen tímto způsobem interpretovat příslušná ustanovení zákona, která neobsahují výslovnou úpravu určitých situací či výjimek (srov. Kühn, Z. Aplikace práva ve složitých případech. K úloze právních principů v judikatuře. Praha: Nakladatelství Karolinum, 2002, s. 208). Právo rovněž nemůže vést k absurdním či jinak iracionálním důsledkům, přičemž v rámci presumpce racionálního zákonodárce, který nevytváří právo s absurdními důsledky, či s přihlédnutím k principu, dle kterého právní ustanovení se má vykládat ve prospěch účelu, který plní – je tedy nutno jí přikládat takové konsekvence, které tento účel umožňují a nikoli ztěžují (srov. Kühn, Z., op. cit., s. 209), je třeba dle krajského soudu i nyní volit takový výklad zákona, který naplnění jeho účelu hoví; k tomu patří i myšlenka, že lze uvažovat o tom, že pokud zákon stanoví dodržování určité povinnosti, tíží povinný subjekt i povinnost podrobit se dohledu ze strany příslušného orgánu a neodmítat předložení příslušných dokumentů (srov. přiměřeně Prášková, H. Princip nemo tenetur v kontrolním procesu. Správní právo, č. 5-6/2012, s. 286 a násl.).

Pro posuzovanou věc to znamená, že, jak již bylo řečeno, výzva k předložení dokumentace o soutěži o návrh nebyla v rozporu se zákazem sebeobviňování, přičemž bylo možné i z postupu a procesní strategie žalovaného, který prostým vydáním dokumentace mohl podezření vůči své osobě vyvrátit, usuzovat na naplnění či nenaplnění skutkové podstaty vytýkaného správního deliktu. Ostatně samotná pasivita žalobce mohla mít i svou důkazní relevanci. Přiměřeně lze k věci zmínit i judikaturu Evropského soudu pro lidská práva: právo mlčet nebo odmítnout odpovědět na otázky by nemělo „bránit tomu, aby mlčení obviněného v situacích, které jasně volají po vysvětlení z jeho strany, bylo bráno v potaz při hodnocení přesvědčivosti důkazů obžaloby [John Murray proti Spojenému království, § 47; viz též např. Beckles proti Spojenému království, rozsudek, 8. 10. 2002, č. 44652/98, § 58]. Ve věci John Murray dále upřesnil [§ 47]: Ať už by dělicí čára mezi těmito dvěma krajnostmi měla ležet kdekoli, z tohoto pojetí „práva mlčet“ vyplývá, že otázka, zda je toto právo absolutní, musí být zodpovězena záporně. Není proto možno říci, že rozhodnutí stěžovatele mlčet během trestního řízení by nutně nemělo mít žádné důsledky, jestliže se soud snaží zhodnotit před ním provedené důkazy. [...] ustálené mezinárodní standardy v dané oblasti sice zakotvují právo mlčet a právo nepřispívat k vlastnímu obvinění, v daném ohledu ale mlčí.“ (viz Kmec, J. in: Kmec, J., Kosař, D., Kratochvíl, J., Bobek, M. Evropská úmluva o lidských právech. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2012, s. 769).

Z uvedeného soud dovozuje, že i v nyní posuzovaném případě se jednalo situaci, „která jasně volala po vysvětlení“ ze strany žalobce, přičemž podezření žalovaného bylo, jak již bylo řečeno, kvalifikované a v úvahu nepřicházela prakticky jiná možnost dokazování (k problematice dokazování se soud vyjádří rovněž v níže text tohoto rozsudku), než prostřednictvím žalobcem zaslané dokumentace o soutěži o návrh. I z „mlčení“ žalobce tedy bylo možné legitimně dovozovat závěry o jeho odpovědnosti za správní delikt. Ze všech výše uvedených důvodů tak není relevantní ani odkaz žalobce na § 6 správního řádu, jakož ani na závěry, které vyvozuje z rozhodnutí předsedy Úřadu ze dne 12. 8. 2013, č. j. ÚOHS-R369/2012/VZ-15157/2013/310/MLr, či z novelizace zákona o veřejných zakázkách provedené zákonem č. 40/2015 Sb. (zde se soud ztotožňuje s názorem žalovaného, že nové ustanovení § 155 odst. 5 zákona o veřejných zakázkách ve zvažovaném ohledu pouze stanovilo, jakým způsobem má zadavatel povinnost zaslat Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže dokumentaci o veřejné zakázce a v jaké lhůtě, nezavádělo však žádnou novou povinnost). Krajský soud dodává, že k možnosti ověření, zda byla uchována úplná dokumentace o soutěži o návrh, nevedla ani výzva na zástupce žalobce, Mgr. Š., aby dokumentaci žalovanému předložil (ten ji měl mít na základě notářského zápisu ze dne 7. 8. 2014, pořízeného JUDr. J. F., notářem ve Znojmě); Mgr. Š. totiž v reakci na tuto výzvu uvedl, že danou dokumentaci nepřevzal a ani ji nedrží. Ani toto vyjádření tedy nijak nepodpořilo závěr, že by dokumentace byla uchována (k problematice daného notářského zápisu viz níže).

Na okraj soud poznamenává, že obdobných výkladů jako nyní uvedených, a to zejména k zásadě zákazu sebeobviňování, poskytování podkladů a důkazů, stejně jako k účelu příslušné právní regulace, se žalobci se ze strany zdejšího soudu dostalo již v rozsudku zdejšího soudu ze dne 17. 1. 2017, č. j. 29 Af 1/2015-228, dostupného na www.nssoud.cz (shodně též rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 6. 9. 2016, č. j. 30 Af 73/2014-184, dostupný na www.nssoud.cz).

Za nepodloženou považuje soud i spekulaci žalobce o tom, že postup žalovaného i předsedy Úřadu měl pouze sloužit k získání dokumentace o soutěži o návrh, aby následně mohlo být provedeno přezkoumání postupu žalobce jako zadavatele v soutěži o návrh k podnětu, týkajícího se postupu žalobce v předmětné soutěži o návrh. Pokud totiž předseda Úřadu uvedl, že ztráta či neuchování dokumentace znesnadňuje či znemožňuje přezkum postupu zadavatelů v zadávacích řízeních, činí tak zjevně v kontextu výkladu účelu dohledových kompetencí žalovaného a významu a účelu regulace jak samotným zákonem o veřejných zakázkách nebo speciálně z hlediska skutkové podstaty správního deliktu dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách. Rovněž jen ze samotné skutečnosti, že podezření žalovaného bylo vyvoláno příslušným podnětem, nelze nic dalšího dovozovat; podněty jsou zcela přirozeným a legitimním faktorem, z něhož může povstat podezření žalovaného a následné zahájení řízení o správním deliktu. Podezření se mohlo zakládat i na reakcích žalobce před zahájením správního řízení – jen z toho, že žalovaný nabyl z komunikace mezi ním a žalobcem před zahájením správního řízení pocitu, že nebyla dodržena povinnost uchovat dokumentaci o soutěži o návrh, nelze dovozovat žalobcem tvrzené porušení § 137 odst. 4 správního řádu, zejména když žalobce odmítl dokumentaci zaslat i v rámci následného právního řízení. Taktéž soud poznamenává, dříve než se dostane k žalobním bodům, které se této otázky specificky týkají, že i žalobcem naznačovaná konstrukce, že dokumentace na něm byla vylákána v řízení o správním deliktu za účelem jiného řízení, je poněkud krkolomná, neboť dokumentace po něm mohla být požadována i v případě přezkoumání postupu žalobce jako zadavatele či v řízení o jiném správním deliktu (k tomu opět srov. rozsudky zdejšího soudu – z nichž první se týkal přímo žaloby nynějšího žalobce – ze dne 17. 1. 2017, č. j. 29 Af 1/2015-228, a ze dne 6. 9. 2016, č. j. 30 Af 73/2014-184).

Za případný nepovažuje soud ani odkaz žalobce v jeho replice ze dne 27. 7. 2015 týkající se problematiky správy daní, resp. otázek daňových trestných činů. Důvody, pro které se soud domnívá, že žalobce mohl být vyzván k předložení dokumentace o soutěži o návrh, a pro které lze rovněž z jeho procesní strategie usuzovat na naplnění skutkové podstaty jemu vytýkaného správního deliktu, soud uvedl výše; specifické popsané okolnosti posuzovaného případu přitom tuto záležitost odlišují od žalobcem zmiňovaných případů správy daní a trestné činnosti.

Soud se rovněž nedomnívá, že z jeho zde prezentovaných názorů lze vyvozovat tak dalekosáhlé důsledky, jako to činí žalobce, potažmo jak to učinil při jednání dne 28. 4. 2017. Jak již bylo řečeno či alespoň naznačeno, jedná se v nynější věci o záležitost nakládání s veřejnými prostředky na specifickém poli veřejné správy, kdy je správní řízení vedeno proti právnické osobě, a to v oblasti, v níž je nejen vnitrostátní judikaturou dovozena široká pravomoc soutěžního úřadu. Nadto se nyní jednalo pouze o vydání existující písemné dokumentace (resp. dokumentace, která měla být dle zákona uchována). Všechny tyto skutečnosti posuzovanou věc výrazně odlišují od žalobcem uváděných příkladů týkajících se činnosti stavebních úřadů či jiných orgánů veřejné správy vykonávajícími dohledovou či obdobnou činnost (např. žalobcem formulovaný příklad s hypotetickou povinností vlastníka kotle na výzvu příslušného úřadu tento kotel vydat, aniž by tato povinnost byla výslovně stanovena zákonem a byla dovozena jen z dohledových pravomocí daného úřadu). Popisované okolnosti věci také odlišují posouzení celé záležitost od žalobcem mechanicky přenášených analogií s trestním řízením dle předpisů upravujících řízení před trestními soudy; právě tak soud neshledává prostor pro uplatnění úpravy dle dosud neúčinného zákona o odpovědnosti za přestupky. Zároveň však soud uznává, že ve zde zvažovaném smyslu není zákon o veřejných zakázkách zcela vhodně formulován a bylo by žádoucí, aby zde rozebírané povinnosti zadavatelů byly stanoveny výslovně a předešlo se tak možným výkladovým nejasnostem.

Závěrem soud k tomuto žalobnímu bodu dodává (když se ztotožňuje s odůvodněním v rozhodnutí předsedy Úřadu a odkazuje na něj), že závěr předsedy Úřadu, že ztráta či neuchování dokumentace znesnadňuje či znemožňuje přezkum postupu zadavatelů, což zabraňuje efektivnímu dohledu a i smyslu existence samotného Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže, nepovažuje za „hysterický“, jak uvádí žalobce, nýbrž jsoucí v souladu se shora citovanými závěry zdejšího soudu. Lze uvažovat spíše o tom, zda až citové roviny naopak nedosahují poznámky žalobce o čarodějnických procesech, ordálech a tortuře v žalobě. Co se pak týká „nespolupráce“ žalobce ve správním řízení, které mělo jít k jeho tíži v podobě přitěžující okolnosti, vyjádří se k této otázce soud v žalobním bodu týkajícím se výše sankce.

Soud pak pro úplnost dodává, že návrhu na provedení důkazu předmětnou dokumentací o soutěži o návrh, vznesenému při jednání dne 28. 4. 2017, nevyhověl, a to s tím že pro posouzení věci tento důkaz v této fázi řízení považoval za nadbytečný. Dle § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách se zadavatel dopustí správního deliktu tím, že „nepořídí nebo neuchová dokumentaci podle § 109 nebo 155“. Dle § 109 zákona o veřejných zakázkách měl zadavatel povinnost pořídit dokumentaci o soutěži o návrh, „kterou následně uchová podle § 155“. Dle § 155 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách je zadavatel „povinen uchovávat dokumentaci“. Pravidlo stanovené v § 120 odst. 1 písm. f) zákona o veřejných zakázkách je tedy úzce provázáno s podmínkami stanovenými v § 155 odst. 1 téhož zákona (a to i v případě dokumentace o soutěži o návrh), na které v podstatě odkazuje, resp. z něj vychází. Z formulace „uchovávat“ (vid nedokonavý) dle § 155 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách má soud za to, že povinnost uchovávání dokumentace je třeba za zákonem stanovených podmínek v souladu s výše uvedeným vztáhnout i k celému průběhu příslušného řízení o správním deliktu (tedy k celé době jeho trvání), přičemž správní orgán o daném deliktu rozhoduje dle stavu věci zjištěného v době řízení; to také nejlépe odpovídá dohledovým úkolům žalovaného dle zákona o veřejných zakázkách, potažmo zákona č. 273/1996 Sb., o působnosti Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Pokud v době správního řízení (a rovněž k okamžiku právní moci konečného rozhodnutí o správním deliktu) není v souladu s požadavky stanovenými v § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu (ty považuje soud v nynější věci za naplněné – viz výše) prokázána a zjištěna existence (uchovávání) dokumentace o soutěži o návrh, je pozdější případné předkládání dané dokumentace, navíc za situace, kdy zadavateli nic nebránilo jejímu předložení již v průběhu správního řízení, opožděné a bezpředmětné.

K danému žalobnímu bodu, který se opět rozpadá do „podnámitek“, žalobce uvádí: (i) Rozhodnutí žalovaného bylo potvrzeno, ačkoli žalobce nezjišťoval, nezjistil a nerozhodl na základě stavu věci, o němž nejsou důvodné pochybnosti ve smyslu § 3 a § 50 odst. 3 správního řádu. Bylo ponecháno jen na žalobci, aby prokázal, že správní delikt nespáchal. To dle žalobce nemůže hrát roli důkazního prostředku a žalovaný vůbec nezjišťoval, zda zde byly splněny podmínky dle § 109 pro to, aby byla povinnost pořídit dokumentaci a uchovat ji dle § 155 zákona o veřejných zakázkách. Zároveň žalovaný vůbec nezjišťoval obsah notářského zápisu o osvědčení skutkového děje ze dne 7. 8. 2014, pořízeného JUDr. J. F., notářem ve Znojmě, a to zda v něm uvedené listiny jsou žalovaným požadovanou dokumentací o soutěži o návrh. Již ze samotné výzvy k vydání „kompletní dokumentace soutěže o návrh“ lze usoudit, že i žalovaný měl za to, že dokumentace je úplná. Přitom uvedený notářský zápis neobsahuje žádné písemnosti označené jako „zadávací dokumentace“, jak nemístně uvádí předseda Úřadu, ale soubor stran označených jako „soutěžní podmínky soutěže o návrh“, a to v souladu s § 105 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách; není tak zcela jasné, co hodlal předseda Úřadu ověřovat. (ii) Předseda Úřadu neprovedl žalobcem navržený důkaz výslechem JUDr. F., a ani tento svůj postup řádně neodůvodnil. (iii) Předseda Úřadu „jasnozřivě“ uzavřel, že jeho vlastní výslech, který žalobce v rozkladovém řízení navrhoval, nemůže ve věci přinést žádná nová zjištění a tím zbavil žalobce významného procesního prostředku a sebe sama možnosti zjistit skutkový stav.

Soud k citovanému žalobnímu bodu předně odkazuje na již uvedené ve vztahu k předchozímu žalobnímu bodu, přičemž se domnívá, že reálně se nenabízel prakticky žádný jiný možný postup, než k vydání dokumentace vyzvat právě žalobce. Se zjištěním skutkového stavu, o němž nejsou důvodné pochybnosti, pak souvisí i samotná reakce žalobce, která má, v návaznosti taktéž již uvedené, i důkazní relevanci.

Dále soud uvádí, že mu v plném rozsahu není zřejmý smysl námitky, že ve správním řízení nebylo zjišťováno, zda měl žalobce povinnost pořídit dokumentaci o návrzích a uchovat ji. Předmětem právního řízení nebylo totiž samostatné uchování dokumentace o návrzích, nýbrž uchování dokumentace o soutěži o návrh jako takové.

Obsahem správního spisu je přitom i zmíněný notářský zápis ze dne 7. 8. 2014, NZ 221/2014, N 231/2014, sepsaný JUDr. J. F., notářem ve Znojmě „o osvědčení skutkového děje podle ustanovení § 79 odst. 2 zákona č. 358/1992 Sb. v platném znění, to je zákon o notářích a jejich činnosti (notářský řád)“, z něhož vyplývá, že v dané notářské kanceláři JUDr. R. V., zaměstnanec žalovaného, prohlásil, že „půjde o osvědčení o předání listin“, které tvoří úplnou dokumentaci o předmětné soutěži o návrh. JUDr. V. dle daného notářského zápisu k rukám přítomného Mgr. Š., zástupce žalobce v substituci, předal „listiny, které dle jeho prohlášení tvoří úplnou dokumentaci o soutěži o návrh“. Reprodukovaný notářský zápis dále obsahuje soupis předávaných li